德國(guó)地方政府支出責(zé)任與地方稅收：經(jīng)驗(yàn)與啟示*

F810.4 F810.7 F810.2

一、德國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置

(一)德國(guó)財(cái)政體制簡(jiǎn)述

德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行的是聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)行政區(qū)劃分。各級(jí)政府均有獨(dú)立的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)利。聯(lián)邦政府的財(cái)政管理行政主體是聯(lián)邦財(cái)政部，主管聯(lián)邦各州的財(cái)稅政策，同時(shí)聯(lián)邦財(cái)政部門在各州都設(shè)立了派出的高等財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。州一級(jí)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)中較高一級(jí)別的高等財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)同聯(lián)邦部門的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，并管理本州的財(cái)政工作；州政府的另一財(cái)政管理機(jī)構(gòu)是州級(jí)財(cái)政管理稅務(wù)總局，其主要負(fù)責(zé)下屬的地方政府的財(cái)政稅務(wù)工作。市鎮(zhèn)類別的第三級(jí)地方行政級(jí)別的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)是各自的財(cái)政稅務(wù)局，地方的財(cái)政稅務(wù)局受州財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)。

德國(guó)政府的各項(xiàng)財(cái)政立法以《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》(簡(jiǎn)稱《基本法》)為基礎(chǔ)。聯(lián)邦政府以其作為行使權(quán)力的準(zhǔn)繩，州級(jí)政府在聯(lián)邦政府未制定法律并且不實(shí)施其立法權(quán)的相關(guān)領(lǐng)域，可以進(jìn)行補(bǔ)充性立法，但聯(lián)邦政府擁有優(yōu)先立法權(quán)限。州級(jí)地方政府由于其公共服務(wù)的大眾性，在財(cái)政立法權(quán)上享有財(cái)政專屬立法權(quán)，但是由于聯(lián)邦《基本法》涉及大多數(shù)項(xiàng)目，因此，實(shí)際上各州的財(cái)政專屬立法權(quán)范圍相對(duì)較小。各級(jí)財(cái)政管理部門都需要依照憲法要求和相關(guān)的立法程序行事，并且各級(jí)財(cái)政部門受相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)督。由于州政府的自治程度較高，聯(lián)邦政府不能強(qiáng)制要求州政府實(shí)施一些指令，因此聯(lián)邦政府要向州政府下達(dá)指令時(shí)，并不能強(qiáng)制，而需要聯(lián)邦政府和州級(jí)的相應(yīng)的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)，聯(lián)邦政府也不能越過(guò)州政府直接向地方政府下達(dá)指令。

德國(guó)各級(jí)政府擁有獨(dú)立的預(yù)算體系，分別對(duì)各自的議會(huì)負(fù)責(zé)。德國(guó)的基本財(cái)政體制由《基本法》作出明確的規(guī)定。《基本法》明確地劃分了三級(jí)政府各自應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)，并依據(jù)其承擔(dān)的公共事務(wù)的范圍劃分其財(cái)政支出的范圍，在財(cái)政收入方面實(shí)行以共享稅為主體的分稅制。

(二)各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任

德國(guó)按照各級(jí)政府所轄的事權(quán)不同，以法律的形式強(qiáng)制規(guī)定了不同政府的支出責(zé)任。這一要求使得政府間的財(cái)政關(guān)系得以具體的確定，政府的事權(quán)與其支出責(zé)任緊密聯(lián)系。事權(quán)越多越復(fù)雜，其相應(yīng)的財(cái)政支出規(guī)模就相對(duì)較大。德國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的具體支出責(zé)任如表1所示。

表1德國(guó)政府間支出責(zé)任劃分情況

資料來(lái)源：財(cái)政部《德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系考察報(bào)告》。

(三)德國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政支出情況

德國(guó)各級(jí)政府之間的支出責(zé)任是各級(jí)政府依據(jù)其承擔(dān)的公共事務(wù)來(lái)決定的，按照相關(guān)支出與任務(wù)職責(zé)相一致的原則，確定自身的支出范圍，以法律的形式進(jìn)行明確的規(guī)定。“二戰(zhàn)”之后，聯(lián)邦政府的權(quán)利逐漸被削弱，州政府逐漸被賦予了更多的職能?！痘痉ā芬?guī)定，為了普遍的利益必須統(tǒng)一進(jìn)行處理的事務(wù)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，其他事務(wù)則根據(jù)其性質(zhì)和特點(diǎn)由各州和地方政府負(fù)責(zé)或是兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)?！痘痉ā分嘘P(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系作出了明確的規(guī)定。例如，“聯(lián)邦委托下的各州間交易，由聯(lián)邦承擔(dān)其所產(chǎn)生的各類費(fèi)用”等。

由于德國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)在過(guò)去的20年間并沒(méi)有較大的變化，因此德國(guó)政府的支出規(guī)模近些年來(lái)一直保持著較為穩(wěn)定的穩(wěn)中有降的狀態(tài)。由于1990年?yáng)|德和西德統(tǒng)一，基于統(tǒng)一后社會(huì)管理和服務(wù)的需要，德國(guó)的財(cái)政支出占GDP的比重在1995年達(dá)到最高的54.57%，其后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步協(xié)調(diào)，財(cái)政支出占GDP的比重也逐漸降低，到2007年，德國(guó)的財(cái)政支出占GDP的比重呈現(xiàn)出近20年來(lái)的歷史最低，達(dá)到42.69%。2008年全球金融危機(jī)后，德國(guó)的財(cái)政支出占GDP的比重短暫回升至47.36%，此后幾年間，隨著全球經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇，便呈現(xiàn)出穩(wěn)中下降的趨勢(shì)，2014年，德國(guó)財(cái)政支出占GDP的比重下降至43.78%。

圖1 德國(guó)財(cái)政支出與GDP之比(1995～2014年)資料來(lái)源：根據(jù)OECD.Stat德國(guó)數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

德國(guó)建立了世界上第一個(gè)完整的社會(huì)保障體系，德國(guó)的財(cái)政收入和財(cái)政支出都專列社會(huì)保障賬戶，鑒于此，本文將社會(huì)保障支出賬戶單列從而更好地分析德國(guó)的財(cái)政支出詳情。從財(cái)政支出占比情況來(lái)看，社會(huì)保障政府支出是德國(guó)政府支出中最大的一筆支出。近年來(lái)，德國(guó)的社會(huì)保障支出占政府總支出的比重一直處于43%的較高水平，其中2013年的社會(huì)保障支出占政府總支出的比重高達(dá)43.38%。與此同時(shí)，2013年聯(lián)邦政府支出占總支出的比重17.45%，比起2007年聯(lián)邦政府支出占總支出的比重為18.74%，降低了1.29個(gè)百分點(diǎn)。近年來(lái)，州政府的支出占總支出的比重保持著較為穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。值得注意的是地方政府的支出占總支出的比重在近年間呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)，從2007年的占比15.72%到2013年的占比16.3%?？傮w而言，總支出中社會(huì)保障支出占政府支出的比重很高，聯(lián)邦政府的事權(quán)和支出責(zé)任有所縮小，州政府的事權(quán)和支出責(zé)任并沒(méi)有較大變化，較為穩(wěn)定，而地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任有所擴(kuò)大。

(四)聯(lián)邦政府支出責(zé)任與支出情況

德國(guó)的聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)涉及國(guó)家安全的國(guó)防和外交，同時(shí)還涉足關(guān)系國(guó)計(jì)民生的交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如表2所示，在2013年度的聯(lián)邦政府的支出結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦社會(huì)保障支出是第一大支出，支出總額為1908.35億歐元，占比聯(lián)邦總支出的46%，接近聯(lián)邦政府總支出的一半。社會(huì)保障支出主要涉及人口老齡化支出、失業(yè)救助、疾病和殘疾救助等；聯(lián)邦第二大支出類別是一般公共服務(wù)支出，支出總額為1253.76億歐元，占比聯(lián)邦總支出的30%。聯(lián)邦政府的一般公共服務(wù)主要涉及行政和立法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、財(cái)政金融事務(wù)以及對(duì)外國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助等；聯(lián)邦第三大支出類別是經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出，支出總額為392.49億歐元，占比9%，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要是各行業(yè)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)以及各產(chǎn)業(yè)的科技研發(fā)投入；接著是國(guó)防支出，支出總額為345.30億歐元，占比聯(lián)邦總支出的8%。國(guó)防支出是聯(lián)邦政府特有的財(cái)政支出項(xiàng)，州政府和地方政府的支出類別中均不含有國(guó)防支出。其余各類支出總額較小，支出總和占比聯(lián)邦政府的總支出比重為7%。

表2德國(guó)各級(jí)政府支出項(xiàng)目(2013年) 單位：億歐元

續(xù)表

資料來(lái)源：根據(jù)OECD.Stat德國(guó)數(shù)據(jù)整理。

(五)州政府支出責(zé)任與支出情況

州政府負(fù)責(zé)州級(jí)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基本公共服務(wù)、教育、醫(yī)療以及部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且承擔(dān)部分社會(huì)保障服務(wù)。由于德國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府之間并不是直接的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此除法律規(guī)定內(nèi)的基本支出范圍外，《基本法》中還明確規(guī)定由聯(lián)邦委托州政府進(jìn)行的事項(xiàng)，其各類費(fèi)用由聯(lián)邦政府承擔(dān)。此外當(dāng)聯(lián)邦和州共同承擔(dān)一些涉及面較廣、財(cái)政支出總額比較大的項(xiàng)目時(shí)，例如，擴(kuò)建高等院校、修建大型基礎(chǔ)設(shè)施等，聯(lián)邦和州要通過(guò)協(xié)議自行確定各自應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的比例。如表2所示，德國(guó)2013年的州政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，分別有如下幾大類：(1)一般公共服務(wù)支出。州政府中涉及基本行政經(jīng)費(fèi)、基本財(cái)政管理的經(jīng)費(fèi)以及一般性公共服務(wù)等的支出占比最高，支出總額為1 102.54億歐元，占比達(dá)27%。(2)教育支出。教育支出是德國(guó)州政府第二大支出，支出總額為1 039.85億歐元，占比高達(dá)26%。州政府的教育支出主要涉及州以內(nèi)的高等教育支出，此外還擔(dān)負(fù)了本州的學(xué)前和小學(xué)教育、中等教育、中等以上非高等教育，還有各項(xiàng)教育補(bǔ)貼以及教育機(jī)構(gòu)的研究經(jīng)費(fèi)。(3)社會(huì)保障支出。除聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)了較大部分的社保支出外，州政府還擔(dān)負(fù)了本州居民的部分社保支出。2013年州政府的社會(huì)保障支出總額為782.49億歐元，占比約為19%，州政府的社會(huì)保障支出主要是負(fù)責(zé)本州的失業(yè)人員補(bǔ)助，以及住房條件的改善和對(duì)本州家庭和小孩的補(bǔ)助。(4)經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出。州政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)的支出主要是負(fù)責(zé)本州的地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)涉及地區(qū)交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，也負(fù)責(zé)地區(qū)自然資源、能源的發(fā)展。2013年的州政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)的支出是第四大支出，支出總額為469.94億歐元，占比約為12%。(5)公共秩序和安全支出。德國(guó)聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的國(guó)防以及整個(gè)國(guó)家的安全，而州政府在維護(hù)本州的公共秩序和安全方面起著較為重要的作用。州政府的這項(xiàng)支出主要涉及州級(jí)警察服務(wù)、監(jiān)獄以及法律服務(wù)等。2013年，德國(guó)州政府的公共秩序和安全支出約占州政府總支出的9%，支出總額為362.47億歐元。(6)其他支出。2013年，德國(guó)州政府的各項(xiàng)支出中，其他各類較小的支出主要有宗教、文化和娛樂(lè)支出、住房和設(shè)施支出、環(huán)境保護(hù)支出等。這四項(xiàng)支出合計(jì)約占州政府支出的7%。

(六)地方政府支出責(zé)任與支出情況

地方政府由于其在了解轄區(qū)居民的選擇偏好時(shí)具有一定的信息優(yōu)勢(shì)，因此地方政府是地方受益性較強(qiáng)的基本公共服務(wù)的主要供給者。例如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)地區(qū)秩序、教育服務(wù)以及滿足地區(qū)居民的基本精神文化娛樂(lè)的提供。從表2可以看出地方政府的幾大支出類別：(1)社保支出。德國(guó)的高福利以及完善的社會(huì)保障體系體現(xiàn)在從聯(lián)邦政府到州政府及地方政府每年都會(huì)有較大的社會(huì)保障支出上。2013年，德國(guó)地方政府的社會(huì)保障支出占比達(dá)33%，支出總額達(dá)785.58億歐元，是地方政府總支出中最大支出項(xiàng)目，占當(dāng)年地方政府支出總額的1/3。地方政府的社會(huì)保障支出主要表現(xiàn)為本轄區(qū)內(nèi)的居民提供基本生活救助，并且受聯(lián)邦政府和州政府委托實(shí)施養(yǎng)老資助、社會(huì)救濟(jì)等。(2)一般公共服務(wù)支出。地方政府的一般公共服務(wù)支出主要是負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐男姓聞?wù)的管理，基本社區(qū)服務(wù)和當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)城鎮(zhèn)公用事業(yè)的發(fā)展等。2013年，德國(guó)地方政府的一般性公共服務(wù)支出為第二大支出類別，支出總額為428.11億歐元，占比約為18%。(3)教育支出。地方政府提供了地區(qū)性的基礎(chǔ)教育以及成人繼續(xù)教育，發(fā)展地區(qū)職業(yè)教育等。教育支出是2013年德國(guó)地方政府支出中的第三大支出項(xiàng)目，支出總額為376.32億歐元，占比約為16%。(4)經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出。地區(qū)內(nèi)的能源供給支出，垃圾和污水的處理，以及城鎮(zhèn)、煤電等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)都需要地方政府提供。經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出是地方政府第四大支出，2013年支出總額為305.59億歐元，約占比地方總支出的13%。(5)宗教、文化和娛樂(lè)支出。發(fā)展當(dāng)?shù)氐奈幕聵I(yè)，滿足轄區(qū)內(nèi)居民的文化需求是地方政府的重要事務(wù)，文化娛樂(lè)類支出是地方政府支出中有別于聯(lián)邦和州政府的一項(xiàng)支出。2013年，德國(guó)地方政府的此類支出總額為159.06億歐元，約占總支出7%。(6)其他支出。其他支出中包含環(huán)境保護(hù)支出、住房和社區(qū)設(shè)施支出、公共秩序和安全支出和醫(yī)療支出。2013年，地方政府的這幾類支出總和在地方政府總支出中占比約為13%。此外，地方政府除以上幾大類事權(quán)和支出責(zé)任外，還接受聯(lián)邦和州的委托，承擔(dān)諸如選舉、人口普查等任務(wù)。

二、德國(guó)政府間收入與稅收劃分

(一)聯(lián)邦、州和地方政府收入概覽

德國(guó)政府的財(cái)政收入在近年來(lái)也呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)。2007年，德國(guó)的財(cái)政收入為10807.68億歐元，占GDP的比重為43.06%，而到2013年，德國(guó)財(cái)政收入總額為12494.34億歐元，占GDP的比重為44.47%，與此同時(shí)，由于德國(guó)的財(cái)政支出占GDP的比重近年來(lái)逐漸下降，這使得近年德國(guó)財(cái)政能擺脫之前較為嚴(yán)重的財(cái)政赤字，甚至呈現(xiàn)出少額的財(cái)政盈余(見(jiàn)表3)。

表3德國(guó)政府財(cái)政總收入及結(jié)構(gòu)(2007～2013年)

資料來(lái)源：根據(jù)OECD.Stat和CEIC數(shù)據(jù)整理。

德國(guó)的財(cái)政收入主要由稅收收入、社會(huì)繳款以及補(bǔ)助金和一些其他的政府收入組成，稅收收入是德國(guó)政府財(cái)政收入最重要的部分。德國(guó)財(cái)政收入第二大組成部分是社會(huì)保障繳款，常年占比達(dá)35%以上，這與德國(guó)完善的社會(huì)保障制度有著緊密的關(guān)系，德國(guó)的社會(huì)保障除了雇主和雇員等額繳納外，部分還有稅收資金進(jìn)行補(bǔ)貼、現(xiàn)收現(xiàn)付。從表4可以看出，聯(lián)邦政府的收入占比總收入的比重逐漸上升，州政府的比重一直較為穩(wěn)定，變化較小，而同時(shí)地方政府的總收入占比卻逐漸呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。

表42007～2015年德國(guó)政府財(cái)政總收入中各級(jí)政府占比 單位：%

資料來(lái)源：根據(jù)OECD.Stat和CEIC數(shù)據(jù)整理。

德國(guó)的稅收收入是財(cái)政總收入中最大的組成部分，《基本法》對(duì)各級(jí)政府的稅收權(quán)限和稅收收入都作出了明確的劃分，聯(lián)邦、州和地方的稅收收入來(lái)源各有不同。按照各稅種性質(zhì)的不同，德國(guó)分稅制下的稅種主要分為，共享稅、聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。表5反映了2015年德國(guó)聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府稅收收入金額，可以明顯看出，聯(lián)邦政府的稅收收入明顯高于州政府和地方政府。在德國(guó)各項(xiàng)詳細(xì)的稅收收入的幾大類中，占主要的是社會(huì)保障稅類，2015年高達(dá)4 246.78億歐元，社會(huì)保障稅主要由雇主和雇員共同分擔(dān)；占比第二大的是收入、利潤(rùn)和資本所得稅類，稅收收入在2015年達(dá)3 524.63億歐元，其中主要包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等兩大稅種。第三大稅收收入是商品服務(wù)稅類，2015年的德國(guó)商品服務(wù)稅類的總和為3 050.19億歐元。其中主要包括增值稅、特定商品服務(wù)稅和消費(fèi)稅。聯(lián)邦政府在此類稅種的收入中也占主導(dǎo)地位，相對(duì)而言，地方政府在此類稅種的收入中占比較少；第四大稅收收入是財(cái)產(chǎn)稅類，2015年的德國(guó)財(cái)產(chǎn)稅類的稅收收入總和為326.54億歐元，其中主要包括不動(dòng)產(chǎn)稅、金融資本交易稅、財(cái)富凈值稅以及遺產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅類的稅收收入基本由州和地方政府持有。

表5德國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收入項(xiàng)目(2015年) 單位：百萬(wàn)歐元

資料來(lái)源：http://www.oecd-ilibrary.org/。

圖2 2015年德國(guó)主要稅種的稅收收入占總財(cái)政收入的比重資料來(lái)源：http://www.oecd-ilibrary.org/。

由表5和圖2可以看出，2015年德國(guó)的稅收收入中社會(huì)保障稅占比最高，達(dá)到38.09%；商品服務(wù)稅占比達(dá)到27.36%，位居第二；個(gè)人繳納的收入、利潤(rùn)和資本所得稅位居第三，占比為26.87%；由企業(yè)繳納的收入、利潤(rùn)和資本所得稅占總稅收收入則相對(duì)較低，占比為4.75%；財(cái)產(chǎn)稅占稅收總收入的比例為2.93%。

(二)聯(lián)邦、州和地方政府的稅收劃分

德國(guó)是現(xiàn)行的實(shí)行分稅制的國(guó)家中，分稅制稅收體系較為完善的國(guó)家之一。根據(jù)《基本法》關(guān)于德國(guó)分稅制的要求，聯(lián)邦政府主導(dǎo)稅收立法權(quán)。“聯(lián)邦一級(jí)對(duì)關(guān)稅和國(guó)家專賣稅具有專屬立法權(quán)；如果征收的全部或部分稅收屬于聯(lián)邦所有，聯(lián)邦對(duì)其賦稅具有完全立法權(quán)?！敝菡偷胤秸槍?duì)本地的一些地方稅種，例如財(cái)產(chǎn)稅等，可以自行調(diào)整稅率，但是聯(lián)邦仍舊具有優(yōu)先立法權(quán)。同時(shí)，對(duì)于聯(lián)邦政府已開(kāi)征的稅種，地方政府不具有再新開(kāi)征此稅種的權(quán)限。聯(lián)邦稅務(wù)總局主要負(fù)責(zé)征收屬于聯(lián)邦的稅收，比如關(guān)稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅；州和地方的稅務(wù)部門主要負(fù)責(zé)代為征收其他各項(xiàng)屬于聯(lián)邦的稅收以及地方稅種的稅收。德國(guó)的分稅制的突出特色在于以共享稅作為稅收劃分的主體。以共享稅為主要的稅收分配主體，可以有效地調(diào)節(jié)區(qū)域間的稅收結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定各級(jí)政府的稅收收入。

德國(guó)的幾大主要稅種主要是社會(huì)保障稅、增值稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和消費(fèi)稅。共享稅是由稅額較大、稅源較為穩(wěn)定的稅種，例如增值稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、工資稅和資本利得稅等構(gòu)成。就稅收在不同層級(jí)政府間的分配而言，如表6所示，除社會(huì)保障稅之外的稅收收入，2015年，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府稅收占比分別為50.03%、36.44%和13.53%，中央和地方(含州)稅收占比大致是五五開(kāi)；對(duì)個(gè)人的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即個(gè)人所得稅，聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府稅收占比分別為43.45%、39.80%和16.76%；對(duì)企業(yè)的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即企業(yè)所得稅，聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府稅收占比分別為26.42%、28.56%和45.03%；商品服務(wù)稅在聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府的分配比例分別為65.37%、32.68%和1.96%，商品服務(wù)稅主要包括增值稅、特定商品服務(wù)稅、使用的商品和執(zhí)行活動(dòng)的稅收等，其中特定商品服務(wù)稅又分為消費(fèi)稅和特定服務(wù)稅兩類。財(cái)產(chǎn)稅收入中，不動(dòng)產(chǎn)稅全部歸地方政府、財(cái)富凈值稅全部歸聯(lián)邦政府，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅全部為州稅，金融資本交易稅也為州稅。

表62015年德國(guó)主要稅收各級(jí)政府占比 單位：%

資料來(lái)源：根據(jù)http://www.oecd-ilibrary.org/數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

(三)州與地方政府的稅收

1.州政府的稅收。由圖3可以看出*由于社會(huì)保障賬戶的收入單列，故在此及后文中的聯(lián)邦、州和地方政府的稅收收入均不包含各項(xiàng)社會(huì)保障收入。，在州政府的稅收收入結(jié)構(gòu)中，占主要地位的是對(duì)個(gè)人的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，2015年德國(guó)州政府對(duì)個(gè)人收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即個(gè)人所得稅占州政府稅收收入的47.4%；第二大稅類是商品服務(wù)稅，占州政府稅收收入的39.63%；相對(duì)于占比較高的個(gè)人所得稅，州政府的財(cái)政收入中對(duì)企業(yè)的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即企業(yè)所得稅占比較低，2015年的此類稅收收入占州政府稅收收入的6.00%；同時(shí)，州政府享有財(cái)產(chǎn)稅的征收權(quán)利，2015年德國(guó)州政府財(cái)產(chǎn)稅收入占州政府稅收收入的6.97%?？傮w來(lái)講，德國(guó)州政府的主要稅收來(lái)源為個(gè)人所得稅和商品服務(wù)稅，其中增值稅、特定服務(wù)稅(主要為博彩稅、賭場(chǎng)稅)、消費(fèi)稅(啤酒稅)等是州政府的商品服務(wù)類稅收的主要構(gòu)成，遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、不動(dòng)產(chǎn)交易稅、金融資本交易稅也為州稅。

2.地方政府的稅收。地方政府有權(quán)征收的稅種為營(yíng)業(yè)稅和資本稅(上繳聯(lián)邦政府和州政府各9%)、房地產(chǎn)稅、個(gè)人的工資所得稅、飲料稅、狗稅、狩獵稅、捕魚(yú)稅和娛樂(lè)稅等稅源較小，稅基較窄的地域性較強(qiáng)的地方性稅種。

如圖4所示，2015年，德國(guó)地方政府的稅收收入中第一大類是對(duì)個(gè)人征收的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即個(gè)人所得稅，占當(dāng)年地方政府稅收收入的53.88%。根據(jù)《基本法》第106條第5款的規(guī)定，“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)等地方政府所得稅收入份額以其居民所得稅繳納額為基礎(chǔ)，由州分配給所轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)。具體由聯(lián)邦議會(huì)所通過(guò)的聯(lián)邦法確定。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)可以規(guī)定其收入份額內(nèi)的稅率”。第二大類是對(duì)企業(yè)征收的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即企業(yè)所得稅，占當(dāng)年的地方政府稅收收入的25.56%；相對(duì)于聯(lián)邦政府和州政府，財(cái)產(chǎn)稅在地方政府總收入的比重較大，2015年占比14.18%。商品服務(wù)稅在地方政府稅收收入中占比較低，2015年德國(guó)商品服務(wù)稅收收入占地方政府稅收收入的6.38%，主要為分享的增值稅，還有少量的娛樂(lè)稅、狗稅、狩獵稅、捕魚(yú)稅等。

圖4 2015年地方政府稅收收入結(jié)構(gòu)資料來(lái)源：根據(jù)http://www.oecd-ilibrary.org/數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

此外，聯(lián)邦政府的稅收收入主要有關(guān)稅、聯(lián)邦消費(fèi)稅、公路貨物運(yùn)輸稅、資本交易稅、一次性的財(cái)產(chǎn)稅和增值稅的附加稅等，同時(shí)還包括共享稅類中對(duì)聯(lián)邦的共享稅收收入。如圖5所示，2015年德國(guó)聯(lián)邦政府的稅收收入以商品服務(wù)稅類稅收為主體，占聯(lián)邦政府總稅收的比例達(dá)57.72%，此類稅收中的增值稅、消費(fèi)稅聯(lián)邦政府占有比較高的比例。對(duì)個(gè)人的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即個(gè)人所得稅占聯(lián)邦政府總稅收收入的37.68%，對(duì)企業(yè)的收入、利潤(rùn)和資本所得稅，也即企業(yè)所得稅占聯(lián)邦政府總稅收收入的4.05%。

圖5 2015年聯(lián)邦政府稅收收入結(jié)構(gòu)資料來(lái)源：根據(jù)http://www.oecd-ilibrary.org/數(shù)據(jù)計(jì)算整理。

(四)地方財(cái)政的平衡機(jī)制：轉(zhuǎn)移支付

相對(duì)于其他的聯(lián)邦制國(guó)家，德國(guó)的財(cái)政體制獨(dú)具特色的是財(cái)政平衡機(jī)制，德國(guó)的《財(cái)政平衡法》對(duì)于其平衡機(jī)制做了詳細(xì)的說(shuō)明，明確地規(guī)定聯(lián)邦、州和地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付的具體做法，并會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況的變化作出調(diào)整。

州政府的財(cái)政平衡機(jī)制主要是由聯(lián)邦對(duì)州的縱向轉(zhuǎn)移支付和各聯(lián)邦州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付組成。聯(lián)邦政府對(duì)州政府的轉(zhuǎn)移支付主要是由增值稅分享進(jìn)行的。增值稅分享的第一步是將全部的增值稅的一定比例用于特定的補(bǔ)助項(xiàng)目。增值稅分享的第二步是在剩下的增值稅收入中，州和地方按照各自的分享比例進(jìn)行收入分配。增值稅分享比例不會(huì)一成不變，而會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的變化作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。各聯(lián)邦州之間的財(cái)政平衡主要是較為富裕的州對(duì)較為貧困的州進(jìn)行補(bǔ)償支付。具有補(bǔ)償義務(wù)的聯(lián)邦州是在會(huì)計(jì)平衡年度稅收能力指數(shù)超過(guò)均衡標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)州。有接受補(bǔ)償權(quán)力的聯(lián)邦州是在會(huì)計(jì)平衡年度稅收能力指數(shù)未達(dá)到均衡標(biāo)準(zhǔn)的各聯(lián)邦州。一個(gè)州的稅收能力是指其稅收、合法資助資金收入的總和。一個(gè)州的均衡標(biāo)準(zhǔn)等于平衡后全國(guó)每人平均繳納稅收數(shù)乘以州居住人口數(shù)。

聯(lián)邦補(bǔ)充撥款是德國(guó)財(cái)政平衡機(jī)制的另一種實(shí)現(xiàn)方式，也是對(duì)于州政府的財(cái)政平衡機(jī)制的一種補(bǔ)充。聯(lián)邦補(bǔ)充撥款主要是用于財(cái)力較為貧乏的州，并且此類財(cái)政補(bǔ)貼主要用于以下幾種情況：①由于支付能力較弱的州出現(xiàn)了較大的赤字；②由于建設(shè)較大的基礎(chǔ)設(shè)施而造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)；③為平衡因結(jié)構(gòu)性失業(yè)而造成的特殊負(fù)擔(dān)，減少有勞動(dòng)能力的人在失業(yè)救助和社會(huì)福利方面的超比例負(fù)擔(dān)；④行政開(kāi)支水平高于平均水平的州。出現(xiàn)較大赤字的州能夠獲得的財(cái)政補(bǔ)貼為赤字的77.5%；因建設(shè)較大的基礎(chǔ)設(shè)施而造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，會(huì)得到聯(lián)邦政府的專項(xiàng)補(bǔ)充撥款，但因此接受該項(xiàng)補(bǔ)貼的州需要每年向聯(lián)邦財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)提交具體的項(xiàng)目情況表；針對(duì)平衡失業(yè)以及調(diào)節(jié)行政開(kāi)支的州，聯(lián)邦每年會(huì)依據(jù)各州的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及資金使用狀況，進(jìn)行評(píng)估和再分配。

三、總結(jié)與啟示

德國(guó)的地方政府支出責(zé)任和地方稅收主要是基于三級(jí)政府結(jié)構(gòu)，以政府職能為依據(jù)，以《基本法》的法律形式將其明確化。以財(cái)政基本法的形式明確劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任和稅收，為各級(jí)政府提供財(cái)政行為框架和規(guī)范，有助于清晰權(quán)責(zé)、穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)各級(jí)政府履行公共責(zé)任，使得德國(guó)的財(cái)政長(zhǎng)期良好的運(yùn)行。德國(guó)的具體實(shí)踐對(duì)于我國(guó)的地方政府支出責(zé)任和地方稅收體系的構(gòu)建大抵有以下幾點(diǎn)啟示：

(一)建立規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的法律體系

德國(guó)的地方政府財(cái)政關(guān)系良好運(yùn)行的保證是以《基本法》為依據(jù)，各級(jí)政府的支出事權(quán)和收入權(quán)限均以法律的形式進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付制度中具體計(jì)算方法和公式也以法律的形式計(jì)入《財(cái)政平衡法》。在確定了各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，多層級(jí)政府的共享比例后，有法律作為運(yùn)行財(cái)政關(guān)系的保障，可以有效地防止地方政府“缺位”和“越位”等現(xiàn)象的發(fā)生。就我國(guó)而言，目前仍缺乏關(guān)于政府間事權(quán)、支出責(zé)任和稅權(quán)劃分的基本法，有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的制度多以國(guó)務(wù)院的決定和通知的形式，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)[1993]85號(hào))《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2001]37號(hào))，法律層級(jí)較低，內(nèi)容規(guī)定不夠完備和具體，特別是有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不具體、可行性低。為此，在我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革和地方稅改革中，應(yīng)遵照《立法法》的要求，對(duì)政府間事權(quán)、支出責(zé)任和稅收劃分、地方稅等屬于財(cái)政稅收基本制度的事項(xiàng)，理應(yīng)制定法律，以法律來(lái)規(guī)范、約束和保證。

(二)科學(xué)合理地劃分中央與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，確定中央與地方政府的收支比例

與德聯(lián)邦、州和地方政府職責(zé)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，2015年德國(guó)聯(lián)邦和州以下地方政府財(cái)政支出比約為40:60，同年，德國(guó)聯(lián)邦與地方(含州和地方)財(cái)政收入比、稅收收入比都約為50:50。一方面，聯(lián)邦政府承擔(dān)著社會(huì)保障、一般公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施等大量財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；另一方面，聯(lián)邦政府財(cái)政收入和稅收收入都較其直接支出高出約10個(gè)百分點(diǎn)，使聯(lián)邦政府具有比較強(qiáng)的促進(jìn)全國(guó)公共服務(wù)相對(duì)均等和平衡地區(qū)發(fā)展的能力，保障了德國(guó)的穩(wěn)定和統(tǒng)一。

2015年，我國(guó)中央與地方一般預(yù)算收入比約為45.5:54.5，稅收收入在中央與地方之間的分配比約為49.8:50.2，中央與地方一般預(yù)算支出之比約為14.5:85.5。比較來(lái)看，稅收在中央與地方之間的分配與德國(guó)相當(dāng)，財(cái)政收入中央政府占比低于德國(guó)聯(lián)邦政府收入占比，我國(guó)中央政府的財(cái)力集中并不算高*與美國(guó)、日本、澳大利亞、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，韓國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家相比，都是如此。，但在支出上我國(guó)中央政府直接支出占比大幅低于德國(guó)，一些本屬于中央事權(quán)卻有省及以下地方政府負(fù)責(zé)，地方政府高度依賴于轉(zhuǎn)移支付，產(chǎn)生預(yù)算軟約束、財(cái)政資源配置效率和公平性不高等問(wèn)題。從全國(guó)性公共服務(wù)回歸中央、中央政府責(zé)任歸位，在現(xiàn)有的中央與地方財(cái)力分配格局基礎(chǔ)上，應(yīng)調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，使中央政府在基本社會(huì)保險(xiǎn)、高等教育、全國(guó)性和跨省基礎(chǔ)設(shè)施、司法等，承擔(dān)更多的責(zé)任。同時(shí)，基于推進(jìn)基本公共服務(wù)大致均等、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展、保證全國(guó)的穩(wěn)定統(tǒng)一職能作用的需要，中央政府還需保持對(duì)省及以下政府相當(dāng)規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。

(三)深化“分稅制”改革，完善地方稅收體系

中國(guó)與德國(guó)類似，政府間稅收劃分中共享稅位居重要位置，中央或聯(lián)邦政府、省或州政府及以下地方政府都非常依賴共享稅。在德國(guó)，個(gè)人所得稅、增值稅和企業(yè)所得稅等共享稅收入占州政府稅收收入的95%以上，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和增值稅等共享稅約占地方政府稅收收入的85%，以不動(dòng)產(chǎn)為課稅對(duì)象的財(cái)產(chǎn)稅約占地方政府稅收的14%，純粹的地方稅種收入在州和地方政府的收入中占比都很小。實(shí)施分稅制，建立地方稅收體系，并不意味著省和市縣地方政府都需要單獨(dú)歸屬于地方的、獨(dú)立的地方稅種，地方稅收體系是包括共享稅和地方稅在內(nèi)的地方稅收收入保障機(jī)制，稅收的首要功能在于為各級(jí)政府公共服務(wù)供給融資的收入功能，基于有限稅種和稅基的約束，實(shí)現(xiàn)全國(guó)稅制相對(duì)統(tǒng)一及維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)和政治統(tǒng)一的要求，共享稅可以地方稅收收入主體。

在我國(guó)分稅制改革中，同樣可以將個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅作為省及以下地方政府的主要共享收入，并提高共享比例。在我國(guó)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅立法權(quán)集中于中央、全國(guó)稅制相對(duì)統(tǒng)一的情況下，所得稅由中央和地方共享，并不與所得稅的特點(diǎn)和功能屬性相沖突，不會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)，資本、勞動(dòng)等要素在地區(qū)間非正常流動(dòng)和資源配置扭曲，與發(fā)揮所得稅內(nèi)在穩(wěn)定器和收入分配功能也不矛盾。相反，還可以為省及以下地方政府提供穩(wěn)定、可預(yù)期的收入；由于企業(yè)和個(gè)人因地方政府提供公共服務(wù)而降低生產(chǎn)生活成本、增效增收，將個(gè)人和企業(yè)所得稅作為地方的重要收入來(lái)源也符合受益原則，還有助于激勵(lì)地方政府注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效，減少過(guò)度投資和重復(fù)建設(shè)的沖動(dòng)，改善營(yíng)商和生活環(huán)境，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和地方治理現(xiàn)代化。此外，還有助于強(qiáng)化地方政府的征管激勵(lì)，有效緩解因征管差異造成所得稅實(shí)際負(fù)擔(dān)的橫向不公。

(四)完善縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)大致均等

德國(guó)完善的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于各地區(qū)的公共服務(wù)均等化具有重要的作用。對(duì)于義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等具有較強(qiáng)外溢性的公共產(chǎn)品或正外部性強(qiáng)的服務(wù)，應(yīng)加快推進(jìn)其在全國(guó)范圍內(nèi)的大致均等化。發(fā)揮省級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，統(tǒng)籌省內(nèi)公共服務(wù)供給，促進(jìn)交通等基礎(chǔ)設(shè)施、職業(yè)教育、特殊教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利和救濟(jì)等公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)均衡。不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能簡(jiǎn)單的取消和合并，應(yīng)基于轉(zhuǎn)移支付的目的選擇轉(zhuǎn)移支付方式。除縱向轉(zhuǎn)移支付外，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新包括“對(duì)口支援”在內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付，并考慮稅收背離和轉(zhuǎn)移、均衡地區(qū)財(cái)力和經(jīng)濟(jì)的需要，探索規(guī)范的、公式化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度和機(jī)制。

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