“促進(jìn)人的全面發(fā)展”與“結(jié)構(gòu)洞”視域下的社會(huì)組織

龔萬(wàn)達(dá)

[摘 要]通過(guò)對(duì)南京市養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這類社會(huì)組織的個(gè)案考察發(fā)現(xiàn)，政府為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展破解瓶頸、提供資源，占據(jù)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”。從當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的發(fā)展階段來(lái)看，這種“結(jié)構(gòu)洞”狀態(tài)具有積極意義。社會(huì)組織的服務(wù)職能是現(xiàn)階段“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的著力點(diǎn)。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)利沖動(dòng)，造成“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動(dòng)”不足。國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策實(shí)質(zhì)上是致力于用公益慈善理念和志愿服務(wù)精神升華養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“使命感”，使之真正成為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的推動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞]人的全面發(fā)展 結(jié)構(gòu)洞 社會(huì)組織 養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)

2016年7月1日，習(xí)近平同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“自覺(jué)做共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想的堅(jiān)定信仰者、忠實(shí)實(shí)踐者”[1]。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想。馬克思指出，共產(chǎn)主義是“以每一個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[2]的社會(huì)形式。對(duì)“促進(jìn)人的全面發(fā)展”這一共產(chǎn)主義基本原則的強(qiáng)調(diào)和理論發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是重申“共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想”在基本原則上是一致的?！安荒芤?yàn)閷?shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義理想是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，就認(rèn)為那是虛無(wú)縹緲的海市蜃樓”[3]。改革開(kāi)放新時(shí)期，為共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想而奮斗的主線是在改革創(chuàng)新中堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，社會(huì)組織建設(shè)就是在改革創(chuàng)新中堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義而提出的新任務(wù)。

一、社會(huì)組織建設(shè)——“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的意蘊(yùn)

2002年11月，中共十六大首次在黨的代表大會(huì)上提出：“把堅(jiān)持黨的先進(jìn)性和發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，落實(shí)到發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力、發(fā)展先進(jìn)文化、實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益上來(lái)，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步，促進(jìn)人的全面發(fā)展”[4]。在此后的歷次黨代會(huì)報(bào)告中都對(duì)“促進(jìn)人的全面發(fā)展”予以強(qiáng)調(diào)，并不斷作出與時(shí)俱進(jìn)的理論發(fā)展。

2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”。全會(huì)在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的“原則”中接續(xù)中共十六大強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展”以外，在“完善社會(huì)管理，保持社會(huì)安定有序”這一構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要任務(wù)中提出“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)?！睘榇耍敖∪鐣?huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”[5]。同時(shí)，對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等各類社會(huì)組織都分別作出了有針對(duì)性的發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)。

2007年10月，中共十七大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)人的全面發(fā)展”。與此同時(shí)，十七大報(bào)告除了在完善社會(huì)管理方面繼續(xù)堅(jiān)持“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”之外，又在發(fā)展社會(huì)主義民主政治方面提出“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”[6]，從而把社會(huì)組織的作用擴(kuò)展到了社會(huì)主義民主政治方面。

2012年11月，中共十八大報(bào)告進(jìn)一步提出：“必須更加自覺(jué)地把以人為本作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)”在“促進(jìn)人的全面發(fā)展上取得新成效”[7]。同時(shí)明確了通過(guò)“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)、社會(huì)主義生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展”[7]。從以上十八大報(bào)告的論述來(lái)看，無(wú)論是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀還是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，最終的目標(biāo)直指“促進(jìn)人的全面發(fā)展”。尤其是提出了“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的具體路徑，那就是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五大建設(shè)。在社會(huì)建設(shè)這一路徑方面，在十七大報(bào)告中提出“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”的基礎(chǔ)上，十八大報(bào)告中進(jìn)一步提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”[7]。從以上分析可以看出，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨賦予社會(huì)組織以“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的使命，這與馬克思、恩格斯是一脈相承的。

馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中說(shuō)：“代替那存在著階級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[8]。也就是說(shuō)，馬克思、恩格斯將個(gè)人的自由發(fā)展和一切人的自由發(fā)展統(tǒng)一了起來(lái)。而人是在社會(huì)關(guān)系中得到發(fā)展的，因此馬克思、恩格斯認(rèn)為“社會(huì)關(guān)系實(shí)際上決定著一個(gè)人能夠發(fā)展到什么程度”[9]。這說(shuō)明人是在合理的社會(huì)關(guān)系中實(shí)現(xiàn)全面、自由充分發(fā)展的。社會(huì)關(guān)系是人在相互的社會(huì)交往中形成的，因?yàn)椤叭说谋举|(zhì)是人的真正的社會(huì)聯(lián)系，所以人在積極實(shí)現(xiàn)自己本質(zhì)的過(guò)程中創(chuàng)造、生產(chǎn)人的社會(huì)聯(lián)系、社會(huì)本質(zhì)”[10]。人在相互的社會(huì)交往尤其是物質(zhì)交往中形成了相應(yīng)的交往形式，這種交往形式隨著生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段就從共同體上升為市民社會(huì)。所以馬克思、恩格斯說(shuō)：“在過(guò)去一切歷史階段上受生產(chǎn)力所制約，同時(shí)也制約生產(chǎn)力的交往形式，就是市民社會(huì)?！盵8]“‘市民社會(huì)這一用語(yǔ)是在十八世紀(jì)產(chǎn)生的，……但是這一名稱始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，這種社會(huì)組織在一切時(shí)代都構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)”[8]。

學(xué)者王新生對(duì)從黑格爾到馬克思的市民社會(huì)理論進(jìn)行深入研究之后指出，“在生產(chǎn)力發(fā)展的一定階段上，當(dāng)整個(gè)的商業(yè)生活和工業(yè)生活獲得充分發(fā)展之后，直接從生產(chǎn)和生活交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織及其構(gòu)成的自主生活領(lǐng)域”[11]就是市民社會(huì)。馬克思、恩格斯指出：“人永遠(yuǎn)是這一切社會(huì)組織的本質(zhì)”[12]，這樣就把人的全面發(fā)展和社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)了。既然社會(huì)組織肩負(fù)著“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的重要使命，那么就有必要對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深入地考察。

二、個(gè)案考察——以G社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為例

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)將社會(huì)組織分為三類，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位[13]。 2016年8月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》指出，“以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量”[14]。民辦非企業(yè)單位已正式更名為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年第二季度末，全國(guó)范圍內(nèi)在民政部門依法登記的社會(huì)組織總數(shù)有67萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體32.9萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)5038個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)33.6萬(wàn)個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量占社會(huì)組織總數(shù)的50%以上。截至2016年第二季度末，江蘇省共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)44280個(gè)，占全國(guó)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)的13.3%，在全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)中數(shù)量最多。江蘇省內(nèi)各地市中，南京市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量又為江蘇省數(shù)量之冠，其中南京市的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)被民政部領(lǐng)導(dǎo)贊譽(yù)為走在全國(guó)前列[15]。本文選取江蘇省南京市G養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“G機(jī)構(gòu)”）為研究個(gè)案，具體考察社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論分析。

G社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是由發(fā)起人兼負(fù)責(zé)人L女士于1999年創(chuàng)辦，南京市區(qū)級(jí)民政局批準(zhǔn)成立的非營(yíng)利性養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有4家分院，總共800余張床位，總面積達(dá)10000余平方米，現(xiàn)已發(fā)展成為一個(gè)多功能的養(yǎng)老集團(tuán)。G機(jī)構(gòu)開(kāi)辦十余年來(lái)，機(jī)構(gòu)規(guī)模有序擴(kuò)張，在南京市同類機(jī)構(gòu)中影響較大，具有典型性和代表性，尤其是其發(fā)起人和負(fù)責(zé)人在該機(jī)構(gòu)開(kāi)辦十余年的時(shí)間里一直沒(méi)有更換，且沒(méi)有進(jìn)行除養(yǎng)老行業(yè)之外其他任何行業(yè)的投資與經(jīng)營(yíng)，其延續(xù)性和業(yè)務(wù)的單純性為研究提供了較好的樣本。

據(jù)《南京市2015年1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示的數(shù)據(jù)，截至2015年11月1日零時(shí)，南京常住人口數(shù)量為823萬(wàn)人，60歲以上老人有125萬(wàn)，占15.19%，65歲及以上人口為88萬(wàn)人，占10.69%，實(shí)際老齡化率23%，年增速4.5%。按照聯(lián)合國(guó)確定的老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲及以上老年人口比例超過(guò)總?cè)丝诘?0%，或者65歲及以上老年人口比例超過(guò)7%時(shí)，標(biāo)志著進(jìn)入嚴(yán)重老齡化社會(huì)。從以上數(shù)據(jù)可以看出，南京市無(wú)論是60歲還是65歲以上老年人口數(shù)量均已大大超過(guò)聯(lián)合國(guó)的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，老齡化問(wèn)題非常嚴(yán)重，由此帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，針對(duì)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的難題，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《江蘇省關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《南京市政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《市意見(jiàn)》）等一系列政策先后出臺(tái)，不斷加大政策支持和引導(dǎo)力度，充分調(diào)動(dòng)政府之外的其他社會(huì)力量開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的積極性，要求到2020年社會(huì)力量舉辦或經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占比達(dá)到70%以上，養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這一類社會(huì)組織迎來(lái)了持續(xù)的大發(fā)展。在養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)大發(fā)展的過(guò)程中，一些影響?zhàn)B老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的深層次問(wèn)題也逐漸暴露了出來(lái)。G機(jī)構(gòu)在發(fā)展中遇到的問(wèn)題是整個(gè)南京市乃至全國(guó)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的普遍性問(wèn)題。

關(guān)于經(jīng)營(yíng)成本，L說(shuō)：“養(yǎng)老院前期投入高，一般3～5年之后才能有經(jīng)濟(jì)效益，如果場(chǎng)所的租期太短，民辦養(yǎng)老院的高投入就很可能帶來(lái)高風(fēng)險(xiǎn)。老年公寓在城區(qū)相比于郊區(qū)，收費(fèi)相差較大，南京城區(qū)人口多，大多數(shù)老人不愿意去郊區(qū)的養(yǎng)老院，一來(lái)是看病不方便，二來(lái)是子女探視也不方便。老人的護(hù)理費(fèi)則按老人自理程度分不同檔次，不同護(hù)理程度的費(fèi)用也不等。這些年護(hù)理人員的人力成本越來(lái)越高，工資低了根本找不到人，老人的護(hù)理費(fèi)也不得不水漲船高，一般來(lái)講入住率達(dá)70%基本上才可以保本，雖然我們是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不需要繳納各種稅費(fèi)，但這樣算下來(lái)每月也才勉強(qiáng)達(dá)到收支平衡。”實(shí)際上，經(jīng)營(yíng)成本居高不下的一個(gè)重要原因是機(jī)構(gòu)沒(méi)有達(dá)到適度規(guī)模，這又牽涉到場(chǎng)所擴(kuò)大和員工招聘這兩個(gè)影響?zhàn)B老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的“命門”。

場(chǎng)所擴(kuò)大的第一個(gè)途徑就是自建，這就需要有合適的養(yǎng)老用地，L說(shuō)：“當(dāng)前我們G機(jī)構(gòu)面臨的最大的問(wèn)題就是用地難，市區(qū)內(nèi)土地資源緊張，掛牌出讓的土地更少，一些用作養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地還常常被房地產(chǎn)商挪作他用。我們集團(tuán)下屬的4家養(yǎng)老院都是租用部隊(duì)、企事業(yè)單位閑置的場(chǎng)地，而且床位已經(jīng)滿員，但還有很多子女來(lái)幫老人詢問(wèn)入住事宜，希望可以在現(xiàn)在的地址附近再找一塊地來(lái)辦養(yǎng)老院，讓更多的老人安享晚年?！背俗越ㄒ酝?，場(chǎng)所擴(kuò)大的另一個(gè)途徑就是場(chǎng)地租賃，然而，因城區(qū)改造拆遷、租金上漲等因素，使得場(chǎng)地租賃成為難題。另外，南京市每年有10多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)門停業(yè)，基本集中在主城區(qū)。民政部門統(tǒng)計(jì)，2012～2013年間，全市減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38家，床位2105張，養(yǎng)老院正遭遇發(fā)展之痛。在近年來(lái)的城市拆遷中，如江心洲智慧島建設(shè)致使建鄴區(qū)6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被拆，共計(jì)損失649張床位，這意味著該區(qū)養(yǎng)老床位減少了46%，而新的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃仍無(wú)著落[16]。

社會(huì)偏見(jiàn)也是導(dǎo)致主城區(qū)養(yǎng)老院減少的重要因素?！澳銈冝k養(yǎng)老院？養(yǎng)老院常有老人病逝，太不吉利了，給再多錢也不能租給你們。本來(lái)打算在鼓樓區(qū)再開(kāi)幾家養(yǎng)老院，但房子實(shí)在難找，不少房主一聽(tīng)是辦養(yǎng)老院談都不愿談?！盠說(shuō)。

關(guān)于員工招聘，L更是一肚子苦水：“為老年人服務(wù)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較辛苦，干活兒又臟又累不說(shuō)，每天的工作時(shí)間還很長(zhǎng)，一般超過(guò)10小時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也很大。由于失能失智，老人容易出現(xiàn)跌倒、走失、褥瘡、燙傷、噎食等嚴(yán)重意外，一旦情況發(fā)生，護(hù)理員有時(shí)脫不開(kāi)干系。尤其是工資低，我們又不能大幅度增加工資，這樣勢(shì)必要增加入住老人的收費(fèi)，工資低對(duì)年輕人來(lái)說(shuō)更是缺乏吸引力。所以目前我們機(jī)構(gòu)從事護(hù)理工作的人員很多原來(lái)是干家政服務(wù)的，年紀(jì)最小的也40歲多了，雖然經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，但是由于年齡偏大、文化又低、學(xué)技能慢，影響了服務(wù)質(zhì)量?！碑?dāng)問(wèn)起是否打算招聘老年護(hù)理專業(yè)人才時(shí)，L說(shuō)：“沒(méi)技能的人都招不齊，更談不上專業(yè)人才了！這兩年我們這里先后來(lái)過(guò)10多個(gè)老年護(hù)理專業(yè)的學(xué)生，現(xiàn)在還剩下一個(gè)，還不知道能呆多長(zhǎng)時(shí)間。”

訪談對(duì)象J就是L所說(shuō)的兩年來(lái)剩下的唯一的老年護(hù)理專業(yè)大學(xué)生，“上崗第一天我成為了一名基層護(hù)理員，負(fù)責(zé)11個(gè)房間，一天多少次來(lái)回，那長(zhǎng)長(zhǎng)的走廊真是無(wú)盡頭，自己好歹也是一名大學(xué)生，心里很不是滋味，剛做護(hù)理員的時(shí)候覺(jué)著度日如年，先不說(shuō)每天有多累，每天超過(guò)12小時(shí)的工作時(shí)間就讓人受不了，不是單位不遵守勞動(dòng)法，而是老人按呼喚鈴喊你，你能裝聽(tīng)不到嗎？現(xiàn)在雖然也習(xí)慣了，但職業(yè)地位低，缺乏職業(yè)上升通道，什么時(shí)候是個(gè)頭？老是這樣下去也不是辦法，走一步看一步吧?！?

三、個(gè)案考察的結(jié)果討論和理論分析——基于結(jié)構(gòu)洞理論

（一）結(jié)果討論

針對(duì)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題，早在2006年南京市就出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)給予稅費(fèi)減免的政策優(yōu)惠和資金扶持。政府按城區(qū)、郊區(qū)、縣每張床位一次性分別給予4000元、3000元、2000元的資助，對(duì)按照規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)改、擴(kuò)建新增床位減半資助。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一資助標(biāo)準(zhǔn)已漸顯不足。2012年2月，南京市民政局、財(cái)政局發(fā)布《江蘇省南京市關(guān)于調(diào)整提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提高床位資助和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定新建床位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在原標(biāo)準(zhǔn)之上再增加每張1000元，改擴(kuò)建減半資助。收住南京籍老人的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)為每人每月自理類80元、半失能100元、失能120元。雖然政府對(duì)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入還有待提高，但持續(xù)的資金注入，確實(shí)為降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本解了燃眉之急。

針對(duì)養(yǎng)老用地問(wèn)題，《市意見(jiàn)》規(guī)定：“將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，并在國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃中予以優(yōu)先安排?！贬槍?duì)租賃場(chǎng)地難的問(wèn)題，《市意見(jiàn)》規(guī)定，“鼓勵(lì)將閑置的廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房、學(xué)校、培訓(xùn)中心、度假村、農(nóng)莊等存量房產(chǎn)和土地改建為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施?！碧貏e值得關(guān)注的是，《市意見(jiàn)》規(guī)定，從2015年開(kāi)始，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及政府目標(biāo)管理和績(jī)效考核。針對(duì)主城區(qū)因房屋拆遷、養(yǎng)老場(chǎng)地難尋的問(wèn)題，《市意見(jiàn)》規(guī)定，“新建住宅小區(qū)按比例配套建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房，已建成區(qū)要按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)劑解決，無(wú)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，各區(qū)要在限定日期前通過(guò)購(gòu)買、置換、租賃等方式，按標(biāo)準(zhǔn)建成”[17]。

如前所述，執(zhí)政黨把社會(huì)組織作為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的重要途徑賦予了重要的使命。但是社會(huì)組織的從業(yè)人員能否從社會(huì)組織的發(fā)展中得到符合人的全面發(fā)展要求方向的發(fā)展，是衡量社會(huì)組織是否具有促進(jìn)人的全面發(fā)展作用的重要條件，現(xiàn)階段人的全面發(fā)展必然要通過(guò)職業(yè)發(fā)展來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)各專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員都實(shí)行“專業(yè)技術(shù)職務(wù)”制度，也就是所謂的“職稱”，分為初、中、高不同的職級(jí)，工資待遇和職級(jí)掛鉤。而養(yǎng)老護(hù)理則只有養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)資格，這種職業(yè)資格層次偏低，起點(diǎn)也低，高職畢業(yè)生沿用這種職業(yè)通道晉升，會(huì)讓學(xué)生感到降低了自身的價(jià)值，而且目前該職業(yè)資格沒(méi)有完全和工資、地位掛鉤，難以體現(xiàn)其專業(yè)價(jià)值。為了支持鼓勵(lì)高校和中職學(xué)校涉老專業(yè)畢業(yè)生前往養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)就業(yè)，《市意見(jiàn)》規(guī)定，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上的養(yǎng)老護(hù)理員，按照取得的不同等級(jí)的資格證書(shū)分別給予相應(yīng)一次性補(bǔ)貼。為促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員的技能提高，養(yǎng)老護(hù)理員按照條件申請(qǐng)享受職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼。同時(shí)，制定了崗位和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策以及入職獎(jiǎng)勵(lì)和工齡補(bǔ)助制度，養(yǎng)老護(hù)理員符合條件即可享受，并限定相關(guān)單位在2015年前執(zhí)行落實(shí)。

值得注意的是，在《市意見(jiàn)》積極推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格與待遇掛鉤的同時(shí)，黨和政府對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的政治地位也開(kāi)始予以重視。2015年9月，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象調(diào)整為12個(gè)方面，正式將“新的社會(huì)階層人士”列為其中一個(gè)方面。根據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部作出的政策解釋，“新的社會(huì)階層人士”包括四個(gè)群體，社會(huì)組織從業(yè)人員即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員是四個(gè)群體其中之一[18]。

（二）理論分析

作為制度要素的一系列積極政策的出臺(tái)，完善了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度環(huán)境，對(duì)促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展、緩解經(jīng)營(yíng)壓力起到了積極作用。但是社會(huì)組織的發(fā)展既與制度要素相關(guān)，也與社會(huì)組織發(fā)展所必需的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任等社會(huì)資本密切相關(guān)，這就需要從社會(huì)資本這一視角探索社會(huì)組織建設(shè)的影響機(jī)理。學(xué)者們大都認(rèn)為，集中體現(xiàn)在馬克思社會(huì)關(guān)系理論和市民社會(huì)理論中的馬克思社會(huì)資本思想是當(dāng)代社會(huì)資本理論的直接理論基礎(chǔ)之一。社會(huì)資本是“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率”[19]。 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為當(dāng)代社會(huì)資本理論的研究對(duì)象之一，是社會(huì)資本各要素中的上位要素，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞理論，對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)資本生成具有較強(qiáng)的解釋力。所謂結(jié)構(gòu)洞，是指兩個(gè)關(guān)系者之間的非重復(fù)關(guān)系[20]，即“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的某個(gè)或某些個(gè)體和有些個(gè)體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個(gè)體不發(fā)生直接聯(lián)系或關(guān)系間斷（disconnecrion）的現(xiàn)象，從網(wǎng)絡(luò)整體看好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴”[21]?！敖Y(jié)構(gòu)洞”就是指社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的洞隙，是一種靜態(tài)的社會(huì)資本，誰(shuí)占有了“結(jié)構(gòu)洞”誰(shuí)就更容易獲得信息優(yōu)勢(shì)和控制優(yōu)勢(shì)。

民政部《〈社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例〉修訂草案征求意見(jiàn)稿》把社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)定義為：“自然人、法人或者其他組織為了提供社會(huì)服務(wù)，主要利用非國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的非營(yíng)利性法人”。從這個(gè)定義來(lái)看，養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府組織、營(yíng)利組織之外的第三部門，它所具有的非營(yíng)利性特征，使得組織本身的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)具有公共性、公益性，同時(shí)自身又是“法人”，這使得它又具有經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性。因此，它的存在和可持續(xù)發(fā)展也必須依靠信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本，這是一個(gè)社會(huì)組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)若想獲取社會(huì)資本、汲取資源，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)。從前述分析中可以看出，政府是養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)洞的占據(jù)者。

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，宏觀層次上的正規(guī)制度，也就是社會(huì)組織之外的法律法規(guī)等，是屬于社會(huì)組織的社會(huì)資本“規(guī)范”的一部分。從前述分析可知，《市意見(jiàn)》等一系列政策法規(guī)作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“規(guī)范”社會(huì)資本，為南京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展排除了障礙、規(guī)定了邊界、提供了資源。為了增進(jìn)公眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任，培育養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“信任”這一社會(huì)資本要素，營(yíng)造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良好的誠(chéng)信環(huán)境，《市意見(jiàn)》還專門提出“建立養(yǎng)老服務(wù)信用認(rèn)證機(jī)制。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)組織信用體系建設(shè)”[17]。這些都充分說(shuō)明，作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取社會(huì)資本基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)顯現(xiàn)出單向性，形成了一個(gè)以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”，政府是養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)洞的占據(jù)者，這種“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)，決定了南京乃至中國(guó)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的發(fā)展方式。

以政府為中心的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)是有著深刻的歷史和社會(huì)原因的，且不僅限于養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這一類社會(huì)組織。從新中國(guó)成立到“文革”前，全國(guó)大約有全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體近百個(gè)，地方性社團(tuán)6000多個(gè)，“文革”中絕大多數(shù)社團(tuán)陷入衰熄。從上世紀(jì)80年代中后期，社會(huì)組織才開(kāi)始復(fù)蘇發(fā)展，而且起初社會(huì)組織大多具有官方或半官方性質(zhì)。單就養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，改革開(kāi)放初期，我國(guó)的老齡化問(wèn)題尚未顯現(xiàn)，擁有較大人口紅利，因此養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題并不突出。當(dāng)上世紀(jì)末、本世紀(jì)初一些大中城市率先進(jìn)入老齡化社會(huì)之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題才開(kāi)始凸顯。從南京的情況看，此時(shí)進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的是一些下崗再就業(yè)人員，他們創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初衷主要是為了解決個(gè)人的生計(jì)問(wèn)題。

南京知名養(yǎng)老連鎖機(jī)構(gòu)——民辦真美好連鎖老年公寓的發(fā)起人李思美就是下崗后為了生存才進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，創(chuàng)辦了江蘇第一家民辦老年公寓?！冬F(xiàn)代快報(bào)》的記者在一篇報(bào)道中如此描述：“1997年2月，李思美從信用社下崗，正為前途發(fā)愁，一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)看到報(bào)上一則‘為下崗職工再就業(yè)出點(diǎn)子，試辦托老公寓的文章，想到自己家里就有5位老人需贍養(yǎng)，她覺(jué)得養(yǎng)老院應(yīng)是個(gè)賺錢的行當(dāng)”[22]。本研究中的G機(jī)構(gòu)，也是創(chuàng)辦人L女士1999年下崗后為解決個(gè)人的生計(jì)問(wèn)題創(chuàng)辦的。雖然這些民辦養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)大多是在民政部門注冊(cè)，屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但是其營(yíng)利性目的是非常明顯的。這種創(chuàng)辦初衷就使得民辦社會(huì)組織至少是民辦養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動(dòng)”不足。

有論者對(duì)這種以政府為中心的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)持批評(píng)態(tài)度，但至少?gòu)哪壳爸袊?guó)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)所處的發(fā)展階段來(lái)看，這種“結(jié)構(gòu)洞”狀態(tài)是具有積極意義的。公民社會(huì)理論家往往偏激地把國(guó)家看作是對(duì)公民社會(huì)的最大威脅。公民社會(huì)理論的批評(píng)者正確地指出，國(guó)家并不總是對(duì)公民社會(huì)的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅，相反國(guó)家的保護(hù)和管理對(duì)于公民社會(huì)的健康發(fā)展必不可少[23]。

2016年8月，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》，把“充分發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)國(guó)家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用，努力走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)組織發(fā)展之路”[14]作為改革社會(huì)組織管理制度的指導(dǎo)思想。社會(huì)組織的服務(wù)職能是現(xiàn)階段“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的著力點(diǎn)。2013年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出，“鼓勵(lì)公益慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)，……使公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量。積極培育發(fā)展為老服務(wù)公益慈善組織，積極扶持發(fā)展各類為老服務(wù)志愿組織，開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)”[24]。這實(shí)際上是著眼于用公益慈善理念和志愿服務(wù)精神改造和升華養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動(dòng)”不足的問(wèn)題，使這一類社會(huì)組織真正成為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的推動(dòng)力。

由此可以說(shuō)，我國(guó)的為老服務(wù)公益慈善組織和志愿組織（以下簡(jiǎn)稱“為老社會(huì)組織”）面臨良好發(fā)展機(jī)遇。在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府與市場(chǎng)都存在著內(nèi)在缺陷和失靈問(wèn)題。為老社會(huì)組織既可以承接政府公共資源，又可以運(yùn)作市場(chǎng)資源，是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的有效載體，從而彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的缺陷和失靈，在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中扮演著不可或缺的角色。雖然為老社會(huì)組織是養(yǎng)老服務(wù)體系中的一支重要力量，但是目前我國(guó)這類組織的數(shù)量、專業(yè)化水平以及規(guī)模都與未來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主力軍的角色還不相適應(yīng)，需要不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)。

一方面，應(yīng)努力提升硬實(shí)力，做養(yǎng)老社會(huì)資本的提供者和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者與推動(dòng)者，包括資金籌集能力、養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)能力等；另一方面，還要加強(qiáng)軟實(shí)力建設(shè)，做養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定者與實(shí)踐者，咨詢與技術(shù)開(kāi)發(fā)的主力軍，打開(kāi)為老社會(huì)組織參與公共服務(wù)的渠道。除了充分利用政府提供的財(cái)政稅收扶持政策，還要通過(guò)建立完善的信息披露機(jī)制，增強(qiáng)為老社會(huì)組織的社會(huì)公信力，以公信力促進(jìn)公益慈善理念和志愿服務(wù)精神的傳播，以此來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源和民間資源。人的全面發(fā)展不僅僅體現(xiàn)在青壯年時(shí)期的能力和品德的完善，更重要的是在養(yǎng)老的過(guò)程中不割裂老人原來(lái)的生活環(huán)境和社會(huì)聯(lián)系紐帶，使老人有尊嚴(yán)、有品質(zhì)地度過(guò)老年時(shí)期，因此應(yīng)避免“隔離式”、“集中式”養(yǎng)老，立足社區(qū)建設(shè)公益慈善和志愿服務(wù)性質(zhì)的中小型托老機(jī)構(gòu)。

另一方面，應(yīng)努力完善為老社會(huì)組織以及政府和市場(chǎng)在區(qū)域內(nèi)的共治框架，包括完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)專業(yè)化隊(duì)伍、營(yíng)造良好社會(huì)氛圍等。同時(shí)，要加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，為老社會(huì)組織應(yīng)該與相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、教材、師資力量和培訓(xùn)基地建設(shè)，針對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)人員的分級(jí)培訓(xùn)，使服務(wù)人員獲得相應(yīng)的專業(yè)任職資格，進(jìn)一步充實(shí)經(jīng)過(guò)專門培養(yǎng)的社會(huì)工作者或老年護(hù)理專業(yè)人才。

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[24]遼寧省人民政府.關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)[Z]. 2014-08-09.