談行政事業(yè)單位合同管理的主要風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策建議

楊慧波

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位對(duì)外簽訂的經(jīng)濟(jì)合同逐年增加，合同管理不僅是單位履行職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的重要途徑，也是單位資金管理的重要部分。管理好行政事業(yè)單位合同，對(duì)于規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防腐敗有著重要作用，也有利于提高財(cái)政資金使用效益和效率。

關(guān)鍵詞：合同管理；問(wèn)題；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）001-0000-02

行政事業(yè)單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)包括設(shè)備購(gòu)置、工程建設(shè)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、房屋租賃以及對(duì)外租車(chē)和購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛保險(xiǎn)等，都需要簽訂經(jīng)濟(jì)合同。經(jīng)濟(jì)合同管理貫穿于行政事業(yè)單位日?；顒?dòng)中，涉及資金管理、工程管理以及單位履行職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。內(nèi)部控制規(guī)范包括合同管理控制，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制逐步規(guī)范，合同管理制度逐步健全、程序逐步完善，然而仍有一些行政事業(yè)單位合同管理面臨著諸多問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)依然較大。對(duì)此，本文闡述了行政事業(yè)單位合同管理存在的問(wèn)題，分析了合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，提出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位合同管理的對(duì)策與建議。

一、行政事業(yè)單位合同管理存在的問(wèn)題

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

單位領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)營(yíng)意識(shí)和法律意識(shí)淡薄，不重視經(jīng)濟(jì)合同管理，未加強(qiáng)合同管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有建立相關(guān)合同管理制度，也沒(méi)有建立起“以制度引導(dǎo)人，以制度約束人”的管理理念，出現(xiàn)合同管理不規(guī)范、簽訂的合同條款不完整、合同控制薄弱等問(wèn)題，直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)合同糾紛甚至經(jīng)濟(jì)犯罪案件。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制不健全

單位管理設(shè)置不明確，未確定或單獨(dú)設(shè)置合同歸口管理部門(mén)，無(wú)法對(duì)本單位合同實(shí)行統(tǒng)一管理。也未從制度上明確合同歸口部門(mén)、承辦部門(mén)以及其他職能部門(mén)等在合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的管理職責(zé)。另外，未建立健全合同管理制度和責(zé)任制度，對(duì)違反規(guī)定簽訂和履行合同管理者沒(méi)有進(jìn)行權(quán)利約束和責(zé)任追究，更不能從源頭上防止腐敗和權(quán)利的濫用。合同管理程序不規(guī)范，沒(méi)有規(guī)定合同運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序。

（三）合同管理混亂

由于合同管理主體不明確，各個(gè)職能部門(mén)職責(zé)不清，合同管理行為不規(guī)范，存在合同簽訂隨意，簽訂范圍、內(nèi)容和形式未規(guī)范。合同簽訂主體不符合《合同法》以及相關(guān)法律法規(guī)，在未取得授權(quán)的情況下部門(mén)或個(gè)人對(duì)外簽訂合同。合同簽訂之后，合同經(jīng)辦人或責(zé)任人未對(duì)合同進(jìn)行跟蹤和督導(dǎo)，導(dǎo)致合同當(dāng)事人未按照合同約定履行權(quán)利和義務(wù)。

二、行政事業(yè)單位合同管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）合同簽訂環(huán)節(jié)

簽訂合同前，沒(méi)有根據(jù)自身的需求進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，無(wú)法判斷合同當(dāng)事人是否具備承擔(dān)合同經(jīng)濟(jì)行為能力，也無(wú)法審查合同當(dāng)事人的誠(chéng)信，導(dǎo)致合同違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于部分合同還需要特殊的資質(zhì)要求，比如采購(gòu)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)設(shè)備的保密資質(zhì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)等等，如未調(diào)查清楚直接影響違法相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)合同無(wú)效或引發(fā)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

沒(méi)有設(shè)置合理的內(nèi)部控制機(jī)制，合同文本未經(jīng)各職能部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)審查和審批，重大合同未按照三重一大要求履行集體決策。沒(méi)有經(jīng)過(guò)單位法定代表人授權(quán)或者超越權(quán)限進(jìn)行簽訂合同。

簽訂的合同事項(xiàng)不符合財(cái)政資金支付方向和范圍，合同金額超出政府部門(mén)預(yù)算或工程概算。屬于政府集中目錄內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)事項(xiàng)，合同簽訂前也沒(méi)有履行《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)履行法律法規(guī)。合同簽訂依然存在一次性付款或者超過(guò)工作進(jìn)度付款，可能導(dǎo)致單位違反相關(guān)規(guī)定或利益受損。

（二）合同履行環(huán)節(jié)

未對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行有效管理，未能按照合同約定履行合同的權(quán)利和義務(wù)，沒(méi)有督促合同當(dāng)事人提交合同成果，未按照合同約定進(jìn)行付款或者查過(guò)工作進(jìn)度付款，導(dǎo)致單位利益受損或被訴訟。

未對(duì)合同進(jìn)行有效的跟蹤和監(jiān)控，出現(xiàn)合同依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章政策修改或者廢止、簽訂合同時(shí)的客觀情況發(fā)生重大變化、合同當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)狀況嚴(yán)重惡化和喪失商業(yè)信譽(yù)等重大影響時(shí)，未及時(shí)與合同當(dāng)事人進(jìn)行合理溝通，也沒(méi)有向合同歸口管理部門(mén)和單位領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，未及時(shí)處理或處理不當(dāng)影響單位合法權(quán)益。

合同簽訂部門(mén)違反合同約定，未按照合同規(guī)定的期限、金額或方式付款，在支付合同款項(xiàng)時(shí)沒(méi)有提交付款依據(jù)或者長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有催收到期的合同款項(xiàng)。

（三）合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)

合同當(dāng)事人未按照合同約定提交合同成果，合同提交的成果不符合合同約定，合同成果得不到合理的運(yùn)用。導(dǎo)致合同糾紛或者財(cái)政資金損失浪費(fèi)。

三、行政事業(yè)單位合同管理的對(duì)策與建議

（一）建立健全合同管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)財(cái)政部《內(nèi)部控制》根據(jù)本單位實(shí)際情況，健全本單位合同管理辦法。要做到從制度規(guī)范人、從制度約束人。制度內(nèi)容不僅要側(cè)重基礎(chǔ)性管理，也要關(guān)注防范風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)政資金效益。

（二）明確合同歸口管理部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責(zé)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確合同歸口管理部門(mén)，對(duì)單位的合同實(shí)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)合同全過(guò)程管理。建立合同歸口管理部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)、承辦部門(mén)、法律部門(mén)以及其他各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。明確各職能部門(mén)在合同管理過(guò)程中的職責(zé)，使其各司其職、各盡其責(zé)。

（三）管控合同關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.合同簽訂環(huán)節(jié)

對(duì)單位合同在納入年度預(yù)算時(shí)履行合同集體決策，審核對(duì)外簽訂的合同是否符合本單位職責(zé)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)合同，按照三重一大決策程序，詳細(xì)匯報(bào)基本情況、委托理由、經(jīng)費(fèi)測(cè)算、委托方式、預(yù)期成果等事項(xiàng)。

要加強(qiáng)合同調(diào)查，詳細(xì)了解合同當(dāng)事人的資信情況，包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否有效、委托的內(nèi)容是否在對(duì)方當(dāng)事人的營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)、是否具有履約能力、是否具有委托內(nèi)容所需要的特殊資質(zhì)要求。合同調(diào)查之后，要組織技術(shù)、財(cái)會(huì)、審計(jì)、法律等方面的人員與合同當(dāng)事人進(jìn)行談判，對(duì)影響重大、涉及較高專(zhuān)業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同還應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)律師或外部專(zhuān)家參與合同談判。政府采購(gòu)目錄內(nèi)或達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的合同，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定。

擬定合同文本后，要加強(qiáng)合同審簽管理，合同文本經(jīng)合同各職能部門(mén)、律師審核后，提交單位主管領(lǐng)導(dǎo)審定。要加強(qiáng)合同簽署管理，合同應(yīng)當(dāng)由單位法定代表人或其授權(quán)委托人進(jìn)行簽署，嚴(yán)禁無(wú)權(quán)限或超越權(quán)限簽署合同。

2.合同履行環(huán)節(jié)

要加強(qiáng)合同的會(huì)計(jì)控制，嚴(yán)格按照合同約定辦理合同價(jià)款支付手續(xù)，不得超進(jìn)度支付款項(xiàng)。合同資金支付手續(xù)要符合資金管理相關(guān)規(guī)定。在合同履行過(guò)程中，要加強(qiáng)合同過(guò)程管理，對(duì)合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控，督促對(duì)方當(dāng)事人按合同約定開(kāi)展工作，按期提供合同成果。對(duì)履行過(guò)程中出現(xiàn)合同事項(xiàng)需要調(diào)整或無(wú)法履行的，應(yīng)當(dāng)履行合同審批程序，簽訂補(bǔ)充、變更合同或者解除合同，防范合同糾紛。

3.合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)

要加強(qiáng)合同驗(yàn)收的分類(lèi)管理，對(duì)于設(shè)備購(gòu)置合同、技術(shù)合同、工程建設(shè)合同明確不同驗(yàn)收程序和要求。在合同驗(yàn)收過(guò)程中，要重點(diǎn)審查合同簽訂情況、履行情況和成果質(zhì)量情況等內(nèi)容。成果質(zhì)量要側(cè)重提交的合同成果是否符合有關(guān)法律、法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是否符合合同約定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)要求。要強(qiáng)化合同檔案管理和成果運(yùn)用，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類(lèi)和歸檔，提高財(cái)政資金使用效益和效率。

（四）實(shí)施責(zé)任追究制度

要充分發(fā)揮單位監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)等多方面監(jiān)督檢查作用，加強(qiáng)對(duì)合同管理的監(jiān)督檢查，健全合同監(jiān)督檢查制約機(jī)制，對(duì)合同承辦部門(mén)或者各職能部門(mén)由于不負(fù)責(zé)任，不履行或不正確履行合同管理職責(zé)，違反《合同法》及其相關(guān)法律法規(guī)的，致使單位利益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行責(zé)任追究及處罰。