從靜態(tài)模式到動(dòng)態(tài)分析：建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性探析

汪莉++彭婷婷

摘要：對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性進(jìn)行科學(xué)的定性，是構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)制度的理論前提與基礎(chǔ)。學(xué)界對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)是資格還是財(cái)產(chǎn)，對(duì)指標(biāo)的權(quán)利屬于公權(quán)還是私權(quán)均存有較大分歧。由于觀察方法的靜態(tài)性和視角的單一性所限，既有學(xué)說(shuō)均未能準(zhǔn)確、全面地揭示其本質(zhì)屬性。以動(dòng)態(tài)化、類(lèi)型化方式對(duì)不同階段的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行研究，可發(fā)現(xiàn)其從產(chǎn)生到交易，法律屬性依次表現(xiàn)為“資格性公權(quán)”、“財(cái)產(chǎn)化的公權(quán)”，以及“財(cái)產(chǎn)性私權(quán)”。這一發(fā)現(xiàn)更加準(zhǔn)確地闡明了建設(shè)用地指標(biāo)的法律屬性，對(duì)相關(guān)制度的構(gòu)建有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地指標(biāo)；法律屬性；資格性公權(quán)；財(cái)產(chǎn)化的公權(quán)；財(cái)產(chǎn)性私權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）02-0151-005

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《土地管理法》1998年修訂確立了以“土地用途管制”為核心的土地管理模式。具體到對(duì)建設(shè)用地的控制，體現(xiàn)在該法第18條第2款的規(guī)定上：“地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)”。根據(jù)上述規(guī)定，地方政府只有獲得建設(shè)用地指標(biāo)才有合法資格將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。自此，建設(shè)用地指標(biāo)成為中央政府對(duì)地方政府變更用途，將農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)行適當(dāng)管制的主要工具。[1]中央政府、上級(jí)政府通過(guò)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的指令性管理來(lái)實(shí)現(xiàn)約束農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用、保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源及控制城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度。國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）的通知》明確指出，“嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。以需求引導(dǎo)和供給調(diào)節(jié)合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排的調(diào)控。”

在城鎮(zhèn)化背景下，上述被稱(chēng)為“最嚴(yán)厲的土地用途管制”以及由此衍生出的新增建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格控制的政策迅速導(dǎo)致了地方發(fā)展所需的建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求。例如一些沿海發(fā)達(dá)城市在5年的時(shí)間內(nèi)就用完了10年的計(jì)劃指標(biāo)，甚至有些省份早在2000年就用完了2010年的計(jì)劃指標(biāo)。[2]現(xiàn)在雖然距離2020年尚有時(shí)日，早已用完《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》配置給該地區(qū)的指標(biāo)的省市也不在少數(shù)。（1）為獲得額外的建設(shè)用地指標(biāo)，從中央到地方做了各種努力。其中如增減掛的變通模式已經(jīng)在全國(guó)廣泛適用。有的創(chuàng)新如“成渝地票”受到中央認(rèn)可，但僅為封閉試點(diǎn)；有的實(shí)驗(yàn)如浙江的“易地代?！眲t被叫停。面對(duì)各類(lèi)建設(shè)用地指標(biāo)的形態(tài)和制度創(chuàng)新，實(shí)務(wù)界面臨的困惑是哪些可用，哪些不可用，為什么？由于至今各式對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)利用的靈活化處理，都是在順著市場(chǎng)化、流轉(zhuǎn)化方向努力，我們也不禁思考，建設(shè)用地指標(biāo)究竟是否具有可流轉(zhuǎn)性？如果可以流轉(zhuǎn)，其對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)在何種范圍內(nèi)按什么原則分配？如果有的可以，有的不可以流轉(zhuǎn)，其理論基礎(chǔ)和區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在哪里？當(dāng)然，上述問(wèn)題極為復(fù)雜，非本文篇幅所能闡明，但前述所有問(wèn)題似乎都會(huì)歸結(jié)到一個(gè)基礎(chǔ)命題，即建設(shè)用地指標(biāo)的本質(zhì)屬性是什么，資格還是財(cái)產(chǎn)，公權(quán)抑或私權(quán)？對(duì)這一作為整個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)制度構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題，學(xué)界的研究尚十分薄弱，亟待攻關(guān)。本文愿為此領(lǐng)域的拋磚之作，期待引起更多同行的重視，將對(duì)這一重要論題的研究引向深入。

二、建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性認(rèn)識(shí)的

“1.0與2.0版”：靜態(tài)思維模式

（一）建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性認(rèn)識(shí)的“1.0版”

如前所述，目前學(xué)界對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性的研究極為匱乏，不成體系，僅有一些片段的、零星的研究。黃忠教授曾圍繞地票（建設(shè)用地指標(biāo)的典型形態(tài)之一）的法律屬性做過(guò)一些基礎(chǔ)研究。他將目前學(xué)界的觀點(diǎn)梳理為轉(zhuǎn)移支付說(shuō)[3]、級(jí)差地租說(shuō)[4]、中心-外圍說(shuō)[5]，以及土地發(fā)展權(quán)說(shuō)[6]，而黃教授自己則認(rèn)為應(yīng)將建設(shè)用地指標(biāo)界定為地役權(quán)。[7]由于在法律語(yǔ)境中，任何研究對(duì)象的屬性均應(yīng)歸結(jié)為權(quán)利或權(quán)利客體，諸如轉(zhuǎn)移支付說(shuō)、級(jí)差地租說(shuō)、中心-外圍說(shuō)等經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的解釋論只能幫助我們認(rèn)識(shí)現(xiàn)象，而無(wú)法觸及法律本質(zhì)屬性。土地發(fā)展權(quán)說(shuō)源于英美，在我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中尚無(wú)位置，盡管有學(xué)者從立法論角度闡釋其為應(yīng)然的定位[8]，但就現(xiàn)行法的權(quán)利體系而言，的確難以找到比地役權(quán)更加合適的解釋工具。申而言之，有學(xué)者進(jìn)一步主張通過(guò)地役權(quán)的“現(xiàn)代化”，引入“強(qiáng)制地役權(quán)”的概念，作為對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。[9]

不過(guò)，建設(shè)用地指標(biāo)是否僅為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的概念？答案絕非如此簡(jiǎn)單?？紤]到政府在建設(shè)用地指標(biāo)（以下為行文方便，如無(wú)特別說(shuō)明，“指標(biāo)”均指“建設(shè)用地指標(biāo)”）創(chuàng)設(shè)和流轉(zhuǎn)的大多數(shù)環(huán)節(jié)，均發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用，指標(biāo)一定具有某種公法屬性。同時(shí)，由于指標(biāo)的持有人大多數(shù)場(chǎng)合下為政府，除地票的受讓人外，民事主體無(wú)法進(jìn)入指標(biāo)的一級(jí)市場(chǎng)，因此指標(biāo)還具有“身份性”或“資格性”。令人遺憾的是，目前關(guān)于指標(biāo)研究的各種學(xué)說(shuō)大都將視野局限于私法領(lǐng)域，而對(duì)于“資格性”、“公法性”在相當(dāng)程度上忽視了。本文將目前的研究境界稱(chēng)之為對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)認(rèn)識(shí)的“1.0版”。

（二）建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性認(rèn)識(shí)的“2.0版”

如果將視野更開(kāi)闊些，把建設(shè)用地指標(biāo)與排污指標(biāo)（學(xué)界通常用“排污權(quán)”的提法，本質(zhì)相同）作類(lèi)比，一體考慮，則會(huì)發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題會(huì)更加清晰，一通皆通，此為對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)屬性認(rèn)識(shí)的“2.0版”。“2.0版”有不小的認(rèn)識(shí)論進(jìn)步，可為梳理和辨析目前對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的各類(lèi)觀點(diǎn)分歧提供更為多元的理論基礎(chǔ)和技術(shù)模型。

建設(shè)用地指標(biāo)之所以可與排污指標(biāo)作類(lèi)比，是因?yàn)樗麄冇兄鴺O為類(lèi)似的制度前提和技術(shù)設(shè)計(jì)，在很多領(lǐng)域具有可通約性。例如建設(shè)用地指標(biāo)的制度前提是耕地保護(hù)邏輯，以及從18億畝耕地紅線推算出的未來(lái)一段期間內(nèi)的可對(duì)“農(nóng)地非農(nóng)化”的“建設(shè)用地容量”；而排污指標(biāo)制度的前提是環(huán)境保護(hù)邏輯，以及由此推算出的某一環(huán)境所能容納的污染物的最大負(fù)荷量，即所謂“環(huán)境容量”（2）。

更重要的是，在制度設(shè)計(jì)上，建設(shè)用地指標(biāo)制度改革的路徑大體是向市場(chǎng)化方向努力，但思路尚不清晰，理論尚不完備。而排污權(quán)在國(guó)際上已經(jīng)有較為成熟的市場(chǎng)化交易實(shí)踐，尤其是其中最為熱門(mén)的“碳交易”[10]，不但我國(guó)已有多個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)[11]，甚至被升格為金融形態(tài)。[12]因此，較“土地發(fā)展權(quán)”、“地役權(quán)”等民法模型，已有多國(guó)多年實(shí)踐的排污指標(biāo)制度與理論對(duì)我們從另一個(gè)角度深入認(rèn)識(shí)建設(shè)用地指標(biāo)的屬性具有較強(qiáng)的借鑒意義，可以有效彌補(bǔ)目前學(xué)界對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)屬性理論研究的不足。這樣，我們對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)“資格性”、“公法性”的認(rèn)識(shí)便可站在學(xué)界對(duì)排污指標(biāo)的研究的肩膀上，看得更加清晰。

例如，學(xué)界在研究排污指標(biāo)法律屬性時(shí)，形成了很多富有見(jiàn)地的觀點(diǎn)。有學(xué)者在論述碳排放權(quán)的屬性時(shí)指出，配額（即“排污指標(biāo)”）是政府及其職能部門(mén)向排放主體頒發(fā)的、允許排放主體排放特定數(shù)量二氧化碳?xì)怏w的許可。這種許可是非永久性的，以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)為目的，體現(xiàn)政府強(qiáng)制控制溫室氣體排放與市場(chǎng)主體自主選擇履行方式兩者的結(jié)合，是一種特殊的公法性權(quán)利。[13]盡管歐盟對(duì)配額的法律屬性進(jìn)行了模糊處理，但是它對(duì)持有配額的操作者授予了排放一定數(shù)量溫室氣體的公共性權(quán)利，可以被視為一種可以交易的行政授權(quán)。[14]在這個(gè)意義上，我們必須對(duì)指標(biāo)的公法性給予特別的重視。又如，有學(xué)者從主客體多個(gè)方面進(jìn)行論證，提出排污權(quán)是人類(lèi)和企業(yè)與生俱來(lái)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)被歸納入私權(quán)的種類(lèi)。進(jìn)一步說(shuō)，在私權(quán)的體系之中，排污權(quán)具有鮮明的物權(quán)屬性，至于是何種物權(quán)，環(huán)境法的學(xué)者則更傾向于將其納入準(zhǔn)物權(quán)或用益物權(quán)范疇。[15]上述對(duì)排污指標(biāo)屬性的研究，無(wú)疑對(duì)理解建設(shè)用地指標(biāo)的屬性具有不小的啟發(fā)意義。

不過(guò)即便如此，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，不論是建設(shè)用地指標(biāo)還是排污指標(biāo)，目前學(xué)界對(duì)其本質(zhì)屬性的研究，方法上還是限于靜態(tài)思維定式，未有突破，結(jié)論上也仍有較大分歧，難以形成共識(shí)。

三、建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性認(rèn)識(shí)的“3.0版”：

動(dòng)態(tài)分析路徑

既然對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)屬性認(rèn)識(shí)的“2.0版”仍然不能解決問(wèn)題，那么有無(wú)更為高級(jí)的認(rèn)識(shí)論版本？有的。本文認(rèn)為，目前學(xué)術(shù)界對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性的考察視角均為靜態(tài)的，未能認(rèn)識(shí)到建設(shè)用地指標(biāo)在不同階段所具有的不同特性。如能從動(dòng)態(tài)角度分階段分析建設(shè)用地指標(biāo)的屬性，將可以把“2.0版”仍未厘清的困惑逐一解開(kāi)，此為建設(shè)用地指標(biāo)認(rèn)識(shí)的“3.0版”。

（一）形成階段的建設(shè)用地指標(biāo)（指標(biāo)I）：資格性公權(quán)標(biāo)的

建設(shè)用地指標(biāo)最初由中央政府做全國(guó)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)設(shè)定。由于此為指標(biāo)的初次形成，我們稱(chēng)之為“指標(biāo)I”。中央政府設(shè)定“指標(biāo)I”的主要理由有兩方面：一是為堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，因?yàn)橥恋乜偭坑邢?，新增建設(shè)用地就意味著農(nóng)用地會(huì)減少。二是防止城市過(guò)度擴(kuò)展，適度限制城市規(guī)模，因?yàn)槌鞘忻つ窟^(guò)度擴(kuò)張，反會(huì)帶來(lái)各種“城市病”。兩點(diǎn)理由中第一點(diǎn)顯然是首要的，因?yàn)閾?jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源僅有大約8000萬(wàn)畝，且除了東北和新疆部分地區(qū)外，大多分布在水土光熱條件差、補(bǔ)充耕地難度大的生態(tài)脆弱地區(qū)。[16]隨著人口增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，耕地占用的壓力必將繼續(xù)存在并有可能進(jìn)一步加劇，耕地減少的趨勢(shì)難以避免。為保障十幾億人的糧食安全，我們必須從中央政府開(kāi)始，做好土地利用規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，在保證18億畝耕地紅線不破的前提下，進(jìn)行城市建設(shè)。我國(guó)《土地管理法》第4條規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地的總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！闭巧鲜霰尘暗姆申U釋。

如此，根據(jù)中央和省市各級(jí)的土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，從中央政府開(kāi)始，自上而下層層下達(dá)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，以釋放一定數(shù)量指標(biāo)用于農(nóng)地的非農(nóng)化建設(shè)。換言之，從土地用途管制的角度來(lái)說(shuō)，必須同時(shí)擁有“建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)”和“建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”，農(nóng)用地才可以合法轉(zhuǎn)換為非農(nóng)建設(shè)用地?？梢?jiàn)，我國(guó)利用計(jì)劃工具，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)（“指標(biāo)I”）統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理?！爸笜?biāo)I”實(shí)際上是中央政府運(yùn)用規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)行干預(yù)和限制的產(chǎn)物，具有土地規(guī)劃?rùn)?quán)的性質(zhì)。政府的此種權(quán)力屬于公法上的單方行政行為，可以直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民的權(quán)利、利益或增加其負(fù)擔(dān)。[17]因此，“指標(biāo)I”當(dāng)屬公權(quán)無(wú)疑。加之其在具有特定身份的各級(jí)政府間分配，私權(quán)主體無(wú)從介入，帶有鮮明的“身份性”或“資格性”。據(jù)此，我們認(rèn)為，“指標(biāo)I”的法律屬性宜界定為“資格性公權(quán)”的標(biāo)的。

（二）進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)用地指標(biāo)（指標(biāo)II）：財(cái)產(chǎn)化的公權(quán)標(biāo)的

1.政府通過(guò)有償調(diào)劑而流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)：有限財(cái)產(chǎn)化公權(quán)標(biāo)的

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求也不盡相同。在中央政府嚴(yán)格管控下，地方政府特別是東部發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重供不應(yīng)求，成為一種極為稀缺的資源，并在不同程度上阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，一些地方政府在符合土地用途管制的前提下，開(kāi)始進(jìn)行創(chuàng)新性探索。

例如浙江的“基本農(nóng)田易地代保制度”（3）、江蘇的“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度”（4），又如自2006年開(kāi)始，安徽省根據(jù)《安徽省土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)管理暫行規(guī)定》（皖國(guó)土資[2006]2號(hào)），開(kāi)始探索建立土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)省級(jí)交易平臺(tái)，允許通過(guò)土地整理產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)有償調(diào)劑使用，調(diào)劑費(fèi)用由調(diào)劑雙方自行協(xié)商確定。上述三類(lèi)探索的共性在于，通過(guò)政府間市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的有償流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了從無(wú)償?shù)摹爸笜?biāo)I”到有償?shù)摹爸笜?biāo)II”的轉(zhuǎn)變，并在一定意義上，促成了指標(biāo)的市場(chǎng)化。不過(guò)，由于交易的主體各方仍限于政府，定價(jià)機(jī)制也非通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)而是政府定價(jià)方式實(shí)現(xiàn)，政府間的交易雖然表現(xiàn)為平等主體之間的關(guān)系，但在法律屬性上仍然屬于公法范疇。如在德國(guó)法上，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所簽訂的區(qū)域變動(dòng)合同，雖然雙方是平等的合同當(dāng)事人，但適用的仍然是公法。[18]此時(shí)，政府間交易的“指標(biāo)II”市場(chǎng)化、財(cái)產(chǎn)化程度仍非常有限，我們將其界定為“有限財(cái)產(chǎn)化公權(quán)標(biāo)的”。

2.政府通過(guò)發(fā)行地票而創(chuàng)設(shè)的建設(shè)用地指標(biāo)：完全財(cái)產(chǎn)化公權(quán)標(biāo)的

隨著市場(chǎng)化程度繼續(xù)推進(jìn)，指標(biāo)也逐步展現(xiàn)出越來(lái)越明顯的私法化特點(diǎn)。其最典型的形態(tài)為成渝地票（成都和重慶兩地推出的“地票”）。成渝地票是通過(guò)對(duì)閑置的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理和復(fù)墾，獲得新增耕地，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收以后的新增耕地?cái)?shù)量可轉(zhuǎn)換為新增建設(shè)用地指標(biāo)，即“地票”。較之于安徽的土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)省級(jí)交易平臺(tái)，成渝地票交易的特點(diǎn)是以農(nóng)村土地交易所作為平臺(tái)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式拍賣(mài)，由市場(chǎng)來(lái)決定地票的交易價(jià)格。地票的受讓人也可以是一般主體，不再限于政府。買(mǎi)受人可將地票出售流轉(zhuǎn)，也可以將地票用于規(guī)劃區(qū)內(nèi)（通常是城市周邊）“落地”。

當(dāng)然，地票的取得過(guò)程仍然充斥著公權(quán)力的印跡，因?yàn)榈仄背跏冀灰字校仄庇傻胤秸畡?chuàng)設(shè)，從創(chuàng)設(shè)的角度看，依然是一項(xiàng)公權(quán)力。地票初始交易必須先取得國(guó)土部門(mén)備案配號(hào)的建設(shè)用地整理合格證，然后履行申請(qǐng)程序。同時(shí)，地方政府還承擔(dān)對(duì)地票初始交易進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。因此，地票的一級(jí)市場(chǎng)，即發(fā)行市場(chǎng)，與國(guó)債市場(chǎng)類(lèi)似，由政府主導(dǎo)，卻完全市場(chǎng)化運(yùn)作。政府發(fā)行的地票（“指標(biāo)II”的高級(jí)形態(tài)）本質(zhì)上還是公權(quán)的標(biāo)的，不過(guò)其已經(jīng)完全市場(chǎng)化、財(cái)產(chǎn)化了。我們稱(chēng)之為“完全財(cái)產(chǎn)化公權(quán)標(biāo)的”。

（三）二級(jí)市場(chǎng)流通與落地階段的地票（指標(biāo)III）：財(cái)產(chǎn)性私權(quán)標(biāo)的

地票的買(mǎi)受人從一級(jí)市場(chǎng)獲得地票后，可以將其在二級(jí)市場(chǎng)流通，或者擇機(jī)落地。此時(shí)的地票已經(jīng)成為了其持有人的一項(xiàng)純粹意義上的財(cái)產(chǎn)，不帶有任何的身份性。如此，二級(jí)市場(chǎng)流通與落地階段的地票已經(jīng)由原先的公權(quán)標(biāo)的徹底蛻變?yōu)樨?cái)產(chǎn)性私權(quán)標(biāo)的。我們稱(chēng)之為“指標(biāo)III”。

不過(guò)即便如此，學(xué)界既有的土地發(fā)展權(quán)說(shuō)，地役權(quán)說(shuō)，準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)等民事權(quán)利解釋路徑用于闡釋“指標(biāo)III”的屬性均不甚圓滿。我們認(rèn)為，地票在流轉(zhuǎn)時(shí)更類(lèi)似于“資產(chǎn)證券”，按市場(chǎng)規(guī)律自由流轉(zhuǎn)；落地時(shí)更類(lèi)似于“資格證券”，其與征收工作配套使用，無(wú)地票則無(wú)法獲得國(guó)有建設(shè)用地競(jìng)購(gòu)的進(jìn)場(chǎng)資格。所以其本質(zhì)上屬于一種無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，是民事權(quán)利證券化的產(chǎn)物。當(dāng)然，“指標(biāo)III”的本質(zhì)屬性仍有待進(jìn)一步分析論證。不過(guò)，其不再具有身份性，不再帶有公權(quán)實(shí)施色彩，財(cái)產(chǎn)屬性彰顯也是毋庸置疑的。

結(jié) 語(yǔ)

王澤鑒先生在研究無(wú)權(quán)處分制度時(shí)慨嘆其極為復(fù)雜而將無(wú)權(quán)處分稱(chēng)為“民法上之精靈”。仔細(xì)觀察建設(shè)用地指標(biāo)后，我們也情不自禁地想把建設(shè)用地指標(biāo)比作“法律上之蝴蝶”，經(jīng)過(guò)“資格性公權(quán)標(biāo)的”、“財(cái)產(chǎn)化公權(quán)標(biāo)的”、“財(cái)產(chǎn)性私權(quán)標(biāo)的”三個(gè)階段，完成了“蟲(chóng)—蛹—蝶”的三級(jí)轉(zhuǎn)化與蛻變。在實(shí)現(xiàn)尼采所謂“精神三變”（5）的同時(shí)，也為我國(guó)未來(lái)建設(shè)用地指標(biāo)的制度構(gòu)建與改革指明了方向。

注釋?zhuān)?/p>

（1）例如我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上海、合肥等地均早已用完了2020年的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。

（2）環(huán)境容量的概念來(lái)源于環(huán)境科學(xué)，目前國(guó)內(nèi)外通常將環(huán)境容量的概念理解為“在人類(lèi)生存和自然生態(tài)不致受害的前提下，某一環(huán)境所能容納的污染物的最大負(fù)荷量”。參見(jiàn)鄧海峰《環(huán)境容量的準(zhǔn)物權(quán)化及其權(quán)利構(gòu)成》，載于《中國(guó)法學(xué)》2005年第4期。

（3）經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，允許建設(shè)用地指標(biāo)短缺的行政區(qū)域在遵守土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)，委托本省農(nóng)田豐富的行政區(qū)域，通過(guò)在當(dāng)?shù)貏澏ㄏ鄳?yīng)數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田代為保護(hù)，并向受委托方支付基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)的補(bǔ)償費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的一種制度。

（4）允許蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)為彌補(bǔ)建設(shè)用地指標(biāo)的缺口，從發(fā)展落后的蘇北地區(qū)購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)。

（5）尼采在《查拉圖斯特拉如是說(shuō)》一書(shū)中稱(chēng)：“精神會(huì)經(jīng)歷三種變化?！钡谝蛔兪亲兂神橊?，然后是變成獅子，最后變成了嬰兒。負(fù)重的駱駝是傳統(tǒng)精神的象征，獅子是舊事物的破壞者、批判者，而嬰兒則是最終返璞歸真的高級(jí)形態(tài)。其實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)原本是不需要政府介入設(shè)定的，在土地上建設(shè)房屋自原始社會(huì)開(kāi)始便是人類(lèi)的自然權(quán)利，但隨著現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，私人建房，城市擴(kuò)張均要由政府統(tǒng)籌，方可持續(xù)，但政府的純計(jì)劃統(tǒng)籌規(guī)劃也不能有效解決問(wèn)題，因此又有了逐步市場(chǎng)化的幾個(gè)階段，最終完全市場(chǎng)化，經(jīng)過(guò)否定之否定，回歸為私權(quán)。（下轉(zhuǎn)第179頁(yè)）（上接第154頁(yè)）

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（責(zé)任編輯 丹 若）