論《旅游法》的實(shí)施與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

王春鳳

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西南寧530003)

論《旅游法》的實(shí)施與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

王春鳳

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，廣西南寧530003)

旅游業(yè)的快速發(fā)展以及其中出現(xiàn)的問(wèn)題催生了旅游法的出臺(tái)。旅游法梳理了旅游市場(chǎng)中的各類法律關(guān)系，通過(guò)明確各方權(quán)責(zé)并對(duì)旅游者進(jìn)行立法傾斜保護(hù)，健全了有序的市場(chǎng)規(guī)則，體現(xiàn)了以人為本的立法理念，促進(jìn)了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但在旅游法的貫徹實(shí)施中，還需加快完善實(shí)施細(xì)則，依法加強(qiáng)監(jiān)管職能并健全相關(guān)的處罰機(jī)制。

旅游法；旅游業(yè)；可持續(xù)發(fā)展

2013年10月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)旅游法》(以下簡(jiǎn)稱《旅游法》)。這部動(dòng)議近30年、實(shí)施已近3年的法律明確了旅游市場(chǎng)規(guī)則、保護(hù)了旅游主體的合法權(quán)益，其中如何體現(xiàn)以人為本的立法精神，并對(duì)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到怎樣的促進(jìn)作用，這些已成為旅游法實(shí)施過(guò)程中備受關(guān)注的問(wèn)題。

一、《旅游法》的立法背景

特定領(lǐng)域的法律總是隨著某個(gè)行業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的，旅游法也不例外。作為為旅游者在出行過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)(如住宿交通、飲食游覽以及購(gòu)物娛樂等)提供服務(wù)的旅游業(yè)，其開端可以追溯至19世紀(jì)中葉，世界上誕生的第一家旅行社——托馬斯·庫(kù)克旅行社，該旅行社的出現(xiàn)標(biāo)志著旅游作為產(chǎn)業(yè)的開始，也標(biāo)志著真正意義上的旅游活動(dòng)的開始。20世紀(jì)初，豪華船和旅游飯店賓館的出現(xiàn)以及世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國(guó)際旅游的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。二戰(zhàn)以后，許多國(guó)家的旅游業(yè)蓬勃興起。至20世紀(jì)90年代，旅游業(yè)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)，受到國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府的普遍關(guān)注。投資較少，效益高且投資回收快的特點(diǎn)使旅游業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。為了開發(fā)和保護(hù)旅游資源，吸引游客，占據(jù)旅游市場(chǎng)，推廣旅游產(chǎn)品，保障旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，各國(guó)也陸續(xù)制定了與旅游業(yè)相關(guān)的法律與政策。我國(guó)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門在1982年就著手起草旅游法，1985年頒布了《旅行社管理暫行條例》，1990年頒布了《旅游安全管理暫行辦法》，1995年頒布了《旅行社管理?xiàng)l例》，1999年頒布了《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》，以及《風(fēng)景區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《風(fēng)景名勝保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)。然而在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)都沒有一部規(guī)范和促進(jìn)旅游業(yè)良性發(fā)展的專門的旅游法。但30多年來(lái)，我國(guó)的旅游業(yè)早已實(shí)現(xiàn)了由外事接待向現(xiàn)代旅游的綜合性服務(wù)業(yè)、由新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)向國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的重大轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到29.57億人次，出境旅游達(dá)8 318萬(wàn)人次，相當(dāng)于一年人均出游2～3次。但我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了不少遭人詬病的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不容小覷和行業(yè)整體素質(zhì)不高的矛盾成為旅游業(yè)從起步成長(zhǎng)進(jìn)入成熟時(shí)期的阻礙因素，因此通過(guò)立法的方式來(lái)轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)，就顯得尤為必要和迫切。

二、《旅游法》對(duì)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障

《旅游法》以綜合大法的形式，把與旅游業(yè)相關(guān)的旅游消費(fèi)者、旅游的規(guī)劃與促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理及旅游糾紛處理等內(nèi)容一并規(guī)定，集民法、刑法、行政處罰法于一體，明確了各旅游主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任后果，系統(tǒng)地劃分了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各類法律關(guān)系，有利于有效地解決旅游業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的諸多頑疾，體現(xiàn)了對(duì)旅游業(yè)未來(lái)發(fā)展方向的指引作用，其意義重大而深遠(yuǎn)。

(一)健全了統(tǒng)一有序的市場(chǎng)規(guī)則

我國(guó)既是旅游客源輸出大國(guó)，又是旅游目的地大國(guó)，旅游業(yè)卻長(zhǎng)期以來(lái)缺乏一部專門的部門法，取而代之的是一些立法層次較低或由多個(gè)政府職能部門各自制定的并不統(tǒng)一的法律規(guī)定，1999年出臺(tái)的《合同法》也未在分則中單獨(dú)規(guī)定旅游合同，立法的空白和滯后影響了我國(guó)旅游業(yè)的健康有序發(fā)展。2013年10月1日開始施行的《旅游法》則貫穿了旅游活動(dòng)的整個(gè)環(huán)節(jié)，確立了市場(chǎng)監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)和投訴處理等旅游制度，通過(guò)整合旅游產(chǎn)業(yè)中的各種要素，構(gòu)建了部門負(fù)責(zé)、政府統(tǒng)籌的旅游體系。旅游業(yè)是一個(gè)涉及面很廣的產(chǎn)業(yè)，其中包含了企業(yè)與消費(fèi)者、企業(yè)與政府、企業(yè)經(jīng)營(yíng)與公共服務(wù)、中央與地方、人與自然等紛繁復(fù)雜的關(guān)系，涉及的法律主體包含旅游消費(fèi)者，導(dǎo)游等旅游從業(yè)者，旅行社、酒店、景區(qū)管理者等各類旅游企業(yè)、行業(yè)組織以及各級(jí)政府及其職能部門。《旅游法》全面梳理了上述各種關(guān)系，對(duì)各類主體的權(quán)責(zé)都作出了明確系統(tǒng)的規(guī)定。如本法第35條第2款規(guī)定，旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目；第41條第2款規(guī)定，導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者中止服務(wù)活動(dòng)，不得向旅游者索取小費(fèi)，不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。這部法律還規(guī)定了“旅游服務(wù)合同”專章，把一般的民事規(guī)范與旅游活動(dòng)的特殊性相結(jié)合，更為貼合實(shí)際地維護(hù)市場(chǎng)秩序，針對(duì)旅游者異地投訴的情形確立了旅游投訴的統(tǒng)一受理機(jī)制以提高辦事效率。通過(guò)細(xì)化旅游市場(chǎng)中各主體的權(quán)利義務(wù)，解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中的地區(qū)、行業(yè)和部門分割的問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，健全規(guī)范化、制度化的旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公平誠(chéng)信、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序和規(guī)則。

(二)凸顯了以人為本的立法理念

如果說(shuō)《旅游法》是一部旅游行業(yè)的綜合大法，旅游者的權(quán)利問(wèn)題則是這部法的根基。旅游業(yè)的快速發(fā)展，滿足了廣大消費(fèi)者與日俱增的出游愿望和提升自身生活品質(zhì)的美好理想，但不可忽視的是，在旅游業(yè)的行業(yè)發(fā)展為人們提供更豐富的旅游產(chǎn)品和資源的同時(shí)，包括旅行社、賓館、景區(qū)及其從業(yè)人員在內(nèi)的旅游經(jīng)營(yíng)者的不規(guī)范甚至違法行為卻讓旅游者頗有微詞。旅游者作為法律中的權(quán)利主體，其是否出游的選擇以及對(duì)旅游活動(dòng)評(píng)價(jià)的高低，與旅游經(jīng)營(yíng)者的盈利情況密切相關(guān)，更影響著旅游業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。如果旅游者的合法權(quán)益得不到法律保障，旅游經(jīng)營(yíng)者不可能實(shí)現(xiàn)客觀而長(zhǎng)久的盈利目的，旅游業(yè)也難以呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。因此旅游法在平衡旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者和政府關(guān)系的基礎(chǔ)上，把消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中的一般消費(fèi)權(quán)益，結(jié)合旅游業(yè)的特殊情況進(jìn)行了細(xì)化，在《旅游法》中專設(shè)“旅游者”一章詳細(xì)規(guī)定了旅游者有自主選擇權(quán)、拒絕強(qiáng)制交易權(quán)、知情權(quán)、受尊重權(quán)、安全保障權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利，呈現(xiàn)出向旅游者傾斜的特點(diǎn)，集中體現(xiàn)了以人為本的立法理念和宗旨。如本法第9條第1款規(guī)定，旅游者有權(quán)自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)拒絕旅游經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)制交易行為；第10條規(guī)定，旅游者的人格尊嚴(yán)、民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀坏?2條規(guī)定，旅游者在人身、財(cái)產(chǎn)安全遇到危險(xiǎn)時(shí)，有請(qǐng)求救助和保護(hù)的權(quán)利。另一方面，這部法律更多的是通過(guò)規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者的行為以及各級(jí)政府的義務(wù)來(lái)對(duì)旅游者的合法權(quán)益予以更充分的保障。如本法第32條規(guī)定，旅行社為招徠、組織旅游者發(fā)布信息，必須真實(shí)、準(zhǔn)確，不得進(jìn)行虛假宣傳，誤導(dǎo)旅游者；第35條第1款規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。

(三)建立了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在《旅游法》的內(nèi)容中，關(guān)于旅行社及其從業(yè)人員和業(yè)務(wù)活動(dòng)的條款，占據(jù)了最多的篇幅和內(nèi)容，規(guī)定尤為全面和細(xì)致，因此也引發(fā)了最多的社會(huì)關(guān)注?？偟膩?lái)說(shuō)，這部法律上升到較高的層面對(duì)旅行社進(jìn)行了規(guī)制，從法律上提高了對(duì)旅行社的各項(xiàng)要求，并且涉及的問(wèn)題非常全面，包括旅行社的設(shè)立條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、合同履行義務(wù)、掛靠承包、保證金的繳納管理、導(dǎo)游等從業(yè)人員的管理、供應(yīng)商的選擇、包價(jià)旅游產(chǎn)品合同、違約的法律責(zé)任以及處罰措施等內(nèi)容。如本法第38條規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同、支付勞動(dòng)報(bào)酬、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。旅行社臨時(shí)聘用導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц秾?dǎo)游服務(wù)費(fèi)用。旅行社安排導(dǎo)游為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)的，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用。第40條規(guī)定，導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)為旅游者提供服務(wù)必須接受旅行社委派，不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)。這些規(guī)定有助于解決當(dāng)前旅游活動(dòng)中導(dǎo)游在帶團(tuán)中通過(guò)欺騙旅游者向購(gòu)物點(diǎn)收取回扣等暗箱操作來(lái)攫取不正當(dāng)利益等問(wèn)題，使導(dǎo)游的待遇得到有效的保障，使那些通過(guò)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”低價(jià)攬客，利用自費(fèi)、購(gòu)物等強(qiáng)迫交易的方式進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)的旅游經(jīng)營(yíng)者難以生存，促使旅行社的包價(jià)產(chǎn)品價(jià)格回歸至合理區(qū)間，從而突破長(zhǎng)期以來(lái)旅游業(yè)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、劣幣驅(qū)除良幣的惡性循環(huán)怪圈?！堵糜畏ā返膶?shí)施使旅游業(yè)的優(yōu)勝劣汰和市場(chǎng)行業(yè)內(nèi)的重新洗牌成為必然，期待已久的垂直分工體系將逐漸形成，旅游經(jīng)營(yíng)者將把更多的精力投入到旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新、旅游模式的轉(zhuǎn)變、服務(wù)質(zhì)量的提升和旅游品牌的建設(shè)等更具意義的活動(dòng)中，這些無(wú)疑將推動(dòng)旅游市場(chǎng)的進(jìn)一步成熟，對(duì)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)烈的正面影響。

三、貫徹實(shí)施《旅游法》的具體建議

自《旅游法》實(shí)施以來(lái)，人們一直期望通過(guò)這部法律來(lái)終結(jié)旅游活動(dòng)中的各種亂象，但本法實(shí)施后的兩年多里卻依然暴露出不少問(wèn)題。九寨溝游客滯留景區(qū)事件、香格里拉旅游亂象、赴美游客投訴景區(qū)關(guān)閉事件，以及廬山通票不通等事件，表明旅游業(yè)依然亂象叢生。這也說(shuō)明旅游法實(shí)施以后還有很多工作要做，也需要進(jìn)一步完善。

(一)加快完善相關(guān)細(xì)則

沒有任何一部法律的出臺(tái)能夠徹底解決某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所出現(xiàn)的所有問(wèn)題，旅游法也不例外。法律需要在實(shí)施中不斷地接受考驗(yàn)，通過(guò)立法評(píng)估的方式不斷完善，抓好法律的落實(shí)應(yīng)該是旅游法實(shí)施后最關(guān)鍵的工作。建議立法部門在合適的時(shí)機(jī)展開對(duì)旅游法的立法評(píng)估工作，雖然目前我國(guó)已有一部旅游業(yè)的專門性法律且對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的行為和旅游者的合法權(quán)益做出了較為全面的規(guī)范，但如旅游景區(qū)容量超載問(wèn)題，景區(qū)門票上漲問(wèn)題，如何聽證、如何制定政府指導(dǎo)價(jià)等問(wèn)題，都還有不少需要進(jìn)一步細(xì)化。這就要求及時(shí)地制定旅游法實(shí)施細(xì)則，建立規(guī)范旅游業(yè)的多層次法律體系。旅游法無(wú)法做到面面俱到，但如果后續(xù)的相關(guān)條例和細(xì)則能及時(shí)跟上，也可以將旅游活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入規(guī)范化的管理軌道。另外要注意指導(dǎo)地方對(duì)旅游業(yè)的規(guī)范管理，各省可以結(jié)合地方實(shí)際情況，盡快建設(shè)本地區(qū)的旅游地方性法規(guī)和配套規(guī)章，不斷豐富和完善旅游法律法規(guī)及其配套的規(guī)章制度。

(二)依法加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)

《旅游法》中明確規(guī)定了縣級(jí)以上旅游主管部門和相關(guān)部門對(duì)旅游市場(chǎng)在各自范圍內(nèi)的監(jiān)督管理責(zé)任。旅游市場(chǎng)的監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)以保證旅游法的貫徹實(shí)施。嚴(yán)格旅游市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度，按照先證后照、依法登記的程序，方可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)入市場(chǎng)后，除應(yīng)通過(guò)常規(guī)巡查對(duì)旅游市場(chǎng)主體實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，針對(duì)涉及旅游活動(dòng)的城市和景區(qū)，應(yīng)監(jiān)管旅游經(jīng)營(yíng)者在設(shè)施管理方面的安全保障義務(wù)，對(duì)于有關(guān)旅游者吃行住游的項(xiàng)目，應(yīng)著重監(jiān)管旅游經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)質(zhì)量及價(jià)格，重點(diǎn)查處以“零團(tuán)費(fèi)”“負(fù)團(tuán)費(fèi)”等低價(jià)模式經(jīng)營(yíng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)欺騙游客、強(qiáng)迫交易等違法行為，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。此外，還應(yīng)重視和及時(shí)處理旅游消費(fèi)糾紛，旅游城市的政府可以通過(guò)宣傳，開展旅游消費(fèi)提示和引導(dǎo)，同時(shí)應(yīng)保證各種旅游者投訴渠道的暢通，并專門設(shè)立機(jī)構(gòu)及時(shí)受理和處理旅游者的咨詢、投訴和舉報(bào)。這不僅可以保護(hù)游客的合法權(quán)益，也可借此發(fā)現(xiàn)旅游市場(chǎng)中存在的問(wèn)題，以便政府有針對(duì)性地制定防范措施和制度，形成監(jiān)管部門常態(tài)執(zhí)法機(jī)制，從而凈化執(zhí)法風(fēng)氣，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

(三)建立不文明旅游行為的處罰機(jī)制

《旅游法》中明確規(guī)定了導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)向旅游者告知和解釋旅游文明行為規(guī)范，引導(dǎo)旅游者健康、文明旅游，對(duì)旅游者違反社會(huì)公德的行為有進(jìn)行勸阻的義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了旅游者遵守旅游文明行為規(guī)范的義務(wù)。但現(xiàn)實(shí)生活中，各種不文明的旅游行為依然大量且長(zhǎng)期存在。對(duì)此，多數(shù)景區(qū)都采取了樹立標(biāo)語(yǔ)、人員宣傳等教育方式，但這種勸阻式的道德倡導(dǎo)往往收效甚微，因此勢(shì)必需要健全與公安部門聯(lián)動(dòng)的處罰機(jī)制，賦予旅游執(zhí)法部門一定的處罰權(quán)，對(duì)于那些有禁不止且屢教不改的旅游者，可以采取經(jīng)濟(jì)處罰、行政處罰等相應(yīng)的處罰措施。當(dāng)然，相關(guān)部門也要加強(qiáng)對(duì)景區(qū)管理行為的監(jiān)管，明確實(shí)施處罰的主體、原則和標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)接受旅游者的監(jiān)督和投訴以避免處罰權(quán)的濫用最終損害旅游者的合法權(quán)益。另外，我國(guó)《治安管理處罰法》等法律中也明確規(guī)定，在景物、設(shè)施上刻畫、涂污，或者在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，將被處以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。通過(guò)把旅游者的旅游文明行為納入法律規(guī)范中，建構(gòu)一個(gè)懲戒嚴(yán)厲、法治嚴(yán)明的社會(huì)規(guī)則體系，才能真正遏制游客的不文明行為，提升民眾的文明意識(shí)。

《旅游法》作為一部規(guī)范旅游市場(chǎng)的法律，對(duì)于旅游市場(chǎng)中所涉及的各種亂象進(jìn)行了較為全面的規(guī)范，但最終的目的無(wú)疑是為了保護(hù)旅游消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益，旅游者在旅游活動(dòng)中所期待的高質(zhì)量與高品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，則有利于促使我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)健康和諧地發(fā)展。因此，旅游法可以說(shuō)是規(guī)范法、保護(hù)法和促進(jìn)法的有機(jī)統(tǒng)一。旅游法的實(shí)施將改變旅游者的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和旅行團(tuán)的盈利模式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有利于改變?nèi)藗儗?duì)旅游行為的認(rèn)知和理解，使旅游市場(chǎng)更為規(guī)范，使旅游生態(tài)更加文明。

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責(zé)任編輯：莊亞華

10．3969/j．issn．1673-0887．2017．03．021

2016-07-06

王春鳳(1982— )，女，副教授。

廣西壯族自治區(qū)法學(xué)會(huì)2015年法學(xué)研究課題(GFKT(2015)C07)；廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院2014年度校級(jí)課題(2014B062)

D922．294

A

1673-0887(2017)03-0095-04