論中國(guó)歷史上的分稅制

●趙云旗

論中國(guó)歷史上的分稅制

●趙云旗

編者按：調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是全面深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，也是歷史上國(guó)家治理的重點(diǎn)。古人云：“史者，所以明夫治天下之道也。”綜觀不同時(shí)期政府間財(cái)政關(guān)系變革，能為全面深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供經(jīng)驗(yàn)參考。本期專題圍繞“從國(guó)家治理視角看歷史上的政府間財(cái)政關(guān)系”特邀財(cái)稅史相關(guān)研究者展開探討，借古鑒今，以啟未來。

關(guān)于分稅制財(cái)政體制，學(xué)界公認(rèn)為是西方國(guó)家通行的一種財(cái)政體制，但考察中國(guó)財(cái)政發(fā)展史并非盡然。在中國(guó)奴隸社會(huì)西周時(shí)期就產(chǎn)生了分稅制的萌芽，封建社會(huì)唐代后期明確實(shí)行過分稅制，中國(guó)近現(xiàn)代分稅制普遍建立并不斷調(diào)整完善。本文主要論述中國(guó)歷史上分稅制的產(chǎn)生與發(fā)展、與其相適應(yīng)的環(huán)境及原因、對(duì)政府間財(cái)政分配關(guān)系的影響等方面。筆者認(rèn)為中國(guó)歷史上的分稅制是有實(shí)際意義的，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。

中國(guó)歷史 分稅制 研究

財(cái)政體制決定政府間財(cái)政分配關(guān)系，“分稅式”財(cái)政體制決定了西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府間財(cái)政分配關(guān)系，“集中式”財(cái)政體制決定著單一制國(guó)家政府間財(cái)政分配關(guān)系，這樣的劃分似乎成為財(cái)政學(xué)界的共識(shí)。那么中國(guó)歷史上有沒有分稅制？中國(guó)歷史上的分稅制是什么形態(tài)？為什么會(huì)產(chǎn)生分稅制？對(duì)政府間財(cái)政分配關(guān)系有何影響？這些都是值得探討的問題。這不僅會(huì)對(duì)中國(guó)歷史上財(cái)政體制的認(rèn)識(shí)獲取新的突破，而且對(duì)我國(guó)目前進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制、協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系具有借鑒意義。

一、中國(guó)歷史上分稅制的產(chǎn)生與發(fā)展

從現(xiàn)有的史料來看，中國(guó)歷史上也存在分稅制財(cái)政體制，最早產(chǎn)生于東周，唐代后期再度出現(xiàn)，中國(guó)近代分稅制得到全面發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家分稅制財(cái)政體制的構(gòu)成，主要是分權(quán)、分稅、分管和轉(zhuǎn)移支付，分權(quán)主要是劃分事權(quán)，分稅主要?jiǎng)澐侄惙N，分管是分機(jī)構(gòu)征管各級(jí)的稅收，轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。中國(guó)歷史上由于時(shí)代環(huán)境不同，受其制約各時(shí)期的分稅制既有相同的地方，也有不同之處，反映了各時(shí)代的特點(diǎn)。

（一）周代分稅制萌芽

在周代的分封制下，實(shí)行的是財(cái)政分權(quán)制。這種分權(quán)制的特點(diǎn)是：天子與諸侯，各有其財(cái)政，周天子用自己（即今天意義上的中央）的財(cái)政收入保障其財(cái)政支出，諸侯國(guó)及受封的卿大夫用他們的財(cái)政收入滿足其財(cái)政支出。他們與周天子的關(guān)系，只是一種臣服的關(guān)系，財(cái)政上是一種納貢的關(guān)系，把自己收獲的一部分貢獻(xiàn)給周天子。周天子不給諸侯國(guó)支付軍費(fèi)和官俸，這些在中央的財(cái)政支出中是不會(huì)出現(xiàn)的，也不是中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

周天子的財(cái)政收入首先是九賦。九賦是經(jīng)常性收入，《周禮·天官·冢宰》載：“以九賦斂財(cái)賄……以九貢致邦國(guó)之用”。所謂九賦：一曰邦中之賦，二曰四郊之賦，三曰邦甸之賦，四曰家稍之賦，五曰邦縣之賦，六曰邦都之賦，七曰關(guān)市之賦，八曰山澤之賦，九曰幣余之賦。其中，邦中之賦是國(guó)人繳納的軍賦，四郊之賦是四郊六鄉(xiāng)農(nóng)夫繳納的田賦，邦甸之賦是距王城一百里至二百里之間六遂農(nóng)夫繳納的田賦，家稍之賦是距王城二百里至三百里之間家稍農(nóng)夫繳納的田賦，邦縣之賦是距王城三百里至四百里之間邦縣農(nóng)夫繳納的田賦，邦都之賦，是距王城四百里至五百里之間邦都農(nóng)夫繳納的田賦，關(guān)市之賦是各地出入國(guó)境的關(guān)稅和市稅（市場(chǎng)營(yíng)業(yè)稅），山澤之賦是山林川澤等農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品稅，幣余之賦是各鄉(xiāng)遂官?gòu)d各種額外收入和收支相抵之余財(cái)。前六項(xiàng)帶有受益稅田賦的性質(zhì)，后三項(xiàng)相當(dāng)于今天的物產(chǎn)稅，帶有工商稅的性質(zhì)。九賦中的四郊之賦、邦甸之賦、家稍之賦、邦縣之賦、邦都之賦都是指公田中的助耕收入。而“邦中之賦”是指藉田，助耕與藉田不同，藉田雖也是借民力助耕，但參加藉田的人只是居住在國(guó)中的所謂“國(guó)人”，與一般所謂居住在四郊以外的“庶人、野人”等的助耕不同。國(guó)人助耕的公田，是同族的公有地之延續(xù)。

其次是萬民之貢，用于充實(shí)國(guó)庫。也有九種：一是三農(nóng)貢九谷，二是園圃貢草木，三是虞衡貢山澤之財(cái)，四是藪牧貢鳥獸，五是百工貢器物，六是商賈貢貨賄，七是嬪婦貢布帛，八是臣妾貢聚斂疏材，九是閑民貢執(zhí)事。

再次是其他收入。西周政府除了上述收入以外，還有居宅、園圃、采地、邑賦等收入?！胺踩蔚兀瑖?guó)宅無征，園廛二十而一，近郊十一，遠(yuǎn)郊二十而三，甸、稍、縣都皆無過十二，唯其漆林之征二十而五。凡宅不毛者，有里布，凡田不耕者，出屋粟，凡民無職事者，出夫家之征，以時(shí)征其賦?！睋Q言之，凡是國(guó)家分配給官府的宅基和辦公場(chǎng)所，一律免征其賦。但是在國(guó)中的國(guó)人、工商者居住的“廛”和士大夫居住的“里”，以及在三里方圓之外和七里方圓之內(nèi)的空地，園林藝場(chǎng)種植瓜果蔬菜等，都要繳納百分之五的園廛賦。類似這樣的土地，近郊賦率百分之十，遠(yuǎn)郊百分之十五，在郊外的甸、稍、縣、都者，都按照百分之二十繳賦，只有南方漆樹之林的經(jīng)營(yíng)者，要按照百分之二十五的定率繳納。凡是在住宅周圍，不種瓜果蔬菜或桑麻苧菽之類，也要征收住宅占用費(fèi)，荒蕪良田者，要繳納相當(dāng)于三家農(nóng)夫的宅基賦，對(duì)那些不肯務(wù)農(nóng)又懶惰任職的人，要罰征他們繳納一夫一妻正常繳納賦的數(shù)量。以上是周王室政府的財(cái)政收入，也即所具有的財(cái)力與財(cái)權(quán)。

周天子府的財(cái)政支出，是遵循“以九式均節(jié)財(cái)用”的原則，以九種收入支付九種費(fèi)用，做到?？顚Ｓ?。九式：一是賓客之式，二是謅秣之式，三是工事之式，四是匪頌之式，五是幣帛之式，六是祭祀之式，七是羞服之式，八是荒服之式，九是好用之式。這些支出大部分都是與周天子宗室相關(guān)的支出，包括祭祀、王室的膳食、衣服、賞賜、贈(zèng)送、接待賓客等等。由此可知，周代王室的職能比較小，所以事權(quán)也比較少，屬于大社會(huì)小政府，許多事權(quán)下放到地方諸侯管理。

諸侯國(guó)在其封國(guó)制定稅制，征收賦稅，自收自支。他們與周天子的財(cái)政關(guān)系，不是隸屬關(guān)系，而是一種納貢的關(guān)系，即邦國(guó)之貢。邦國(guó)之貢有九種：一曰祀貢，二曰嬪貢，三曰器貢，四曰幣貢，五曰材貢，六曰貨貢，七曰服貢，八曰斿貢，九曰物貢。其中，祀貢是祭祀所用的各種物質(zhì)，嬪貢是接待賓客常用的物品，器貢是宗廟陳列的各種物件，幣貢是繒帛禮品，材貢是木材，貨貢是黃金、珠寶和玉器之類，服貢是制衣用的布、棉、絲、麻等物品，斿貢是羽毛、皮革、玩物等物資，物貢是各地土特產(chǎn)品。諸侯給周天子進(jìn)貢的數(shù)量，也有具體的規(guī)定：“諸公之地，封疆方五百里，其食者半；諸侯之地，封疆方四百里，其食者叁之一；諸伯之地，封疆方三百里，其食者叁之一；諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；諸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”諸公要進(jìn)貢財(cái)政收入的50%，諸侯、諸伯進(jìn)貢財(cái)政收入的33%，諸子、諸男進(jìn)貢財(cái)政收入的25%。九貢收入，都是各地諸侯，定期向中央政府繳納當(dāng)?shù)爻霎a(chǎn)的土特產(chǎn)品為主，由于諸侯方國(guó)的數(shù)量很多，這方面的實(shí)物收入，亦是國(guó)家財(cái)政收入的重要源泉之一。

由此可知，周代分稅制的特點(diǎn)是分權(quán)制，財(cái)權(quán)、稅權(quán)明確劃分，王室與地方諸侯是分離的，諸侯對(duì)王室進(jìn)貢只是一種義務(wù)，財(cái)政上并沒有統(tǒng)屬關(guān)系。這種分稅制類似西方國(guó)家的分稅制，聯(lián)邦政府與地方政府各有自己的財(cái)政體系和稅收系統(tǒng)。

（二）唐代中后期的分稅制

自秦代統(tǒng)一六國(guó)進(jìn)入封建社會(huì)后，一直首先“集中式”財(cái)政體制，也即“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制。但到了唐代中期，由于藩鎮(zhèn)割據(jù)，中央財(cái)政沒有保障，再次實(shí)行分稅制。

唐德宗建中元年（公元780年），對(duì)唐前期“集中式”財(cái)政體制進(jìn)行改革。國(guó)家把稅收劃分為中央稅和中央與地方共享稅。共享稅是唐代的“兩稅”，唐代中后期，隨著均田制的崩潰租庸調(diào)法遭到破壞，為了適應(yīng)唐后期私有土地的發(fā)展，楊炎廢除了租庸調(diào)制，實(shí)行了兩稅法。兩稅法劃分為三部分：“一曰上供，二曰留使，三曰留州”?！吧瞎笔侵钢醒敕窒淼牟糠郑傲羰埂笔窃O(shè)有節(jié)度使的州分享的兩稅收入，“留州”是非節(jié)度使州分享的兩稅收入。在兩稅收入的分配上供中央的稱為“貢內(nèi)”，劃歸地方的稱為“供外”，三部分不是平均劃分的，不僅多少不同，而且根據(jù)形勢(shì)不斷地進(jìn)行調(diào)整。

同時(shí)，對(duì)中央與地方的事權(quán)也進(jìn)行了劃分。地方政府中一般州的事權(quán)：一是俸祿，即百官的薪俸，以保障地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是軍費(fèi)，滿足地方軍隊(duì)的需要，地方軍隊(duì)除節(jié)度使所在州的駐軍外一般的州也有軍隊(duì)，稱“州兵”、“鎮(zhèn)兵”、“團(tuán)練”等，所以唐代“諸州并設(shè)軍額”。唐代實(shí)行募兵制以后，軍隊(duì)的所有費(fèi)用都由政府開支，地方軍隊(duì)的軍費(fèi)也是各州的一大支出。如元和四年（809年）敕中云：“自今以后，送省及留使匹端，不得剝征折估錢，其供軍醬菜等價(jià)值，合以留州、送使錢充者，亦令見錢匹段均納?！避娰M(fèi)的總額由兩個(gè)條件構(gòu)成：第一是州兵的數(shù)量，即“常數(shù)”；第二是不同兵種的供給標(biāo)準(zhǔn)。三是交通運(yùn)輸費(fèi)，如《陸宣公集》卷20《論度支令京兆府折稅市草事狀》中云：“謹(jǐn)檢京兆府應(yīng)征地稅草數(shù)，每年不過三百萬束。其中留供諸縣館驛及鎮(zhèn)軍外，應(yīng)合入城輸納，唯二百三十萬而已?！别^驛費(fèi)不僅僅是草料，而且還包括“鞍馬、什物、作人、功價(jià)、糧課”等各項(xiàng)開支，這些費(fèi)用要上報(bào)中央有關(guān)部門。四是行政管理費(fèi)，即地方政府用于行政管理的費(fèi)用如何征收的規(guī)定，反過來它就是地方政府的一項(xiàng)開支。以上是留州的主要預(yù)算項(xiàng)目，也是主要的事權(quán)。各州的預(yù)算項(xiàng)目雖然基本相同，但由于州與州大小不同，官吏、州兵人數(shù)也不一樣，館驛的多少也不平均，所以各州的留州額是有差別的。

設(shè)有節(jié)度使的州，其事權(quán)：一是軍費(fèi)，所以留使錢糧又稱為 “供軍錢”、“供軍糧”、“供軍錢米”、“軍資錢米”等。二是官俸，據(jù)《新唐書·百官志》記載，唐代節(jié)度使一級(jí)官員多達(dá)30員，官俸支出也最高。三是賞賜費(fèi)，主要用于賞賜和犒勞軍隊(duì)。這項(xiàng)開支從唐德宗建中初就已列為留使的預(yù)算項(xiàng)目。唐宣宗大中六年（852年），“賞賜每道每年給五千貫文，天德軍則給三千貫”，但各道多少是不一樣的，規(guī)定只是制作預(yù)算的大致標(biāo)準(zhǔn)。如果在戰(zhàn)事過多賞賜費(fèi)不夠用的情況下國(guó)家還要追加，唐代中后期戰(zhàn)亂頗多，犒勞軍隊(duì)已成慣例，這一費(fèi)用不可輕視。四是兵器修理費(fèi)。唐代士兵的軍器，在府兵制下有一部分是士兵自備，募兵制實(shí)行后由國(guó)家供給，分稅制后作為軍府來說修理兵器是一項(xiàng)必不可少的開支。五是管理費(fèi)用。這項(xiàng)費(fèi)用也稱“雜給用錢”，主要用于雜費(fèi)。其他費(fèi)用還有行政管理費(fèi)用、交通管理費(fèi)等。唐代分稅制下，兩稅劃分中留州和留使額的預(yù)算項(xiàng)目，是按照各自的事權(quán)來制定的，與其說是預(yù)算劃分，倒不如說是事權(quán)劃分。

兩稅作為中央財(cái)政和地方的共享稅，被劃分為上供、留使和留州三個(gè)部分，實(shí)行定額制度，兩稅的征收每年是定額的，各州的征收量也“每年各有定額”。也就是說，把每年兩稅的總收入，按照中央、留使和留州的預(yù)算額劃分開來。《新唐書》卷52《食貨志》載，建中初年兩稅收入總計(jì)3000萬貫，“內(nèi)供”大約為 950萬貫，占總數(shù)的京31.7%；“外供”即留州送使大約是 2050萬貫，占總數(shù)的68.3%。兩稅劃分給中央的部分地方必須首先完成，這是國(guó)家的硬性規(guī)定。如武宗時(shí)下詔指出：“州府兩稅錢物斛斗，每年各有定額，征科之日，皆申省司。除上供之外，留后（即留使）、留州任于額內(nèi)方圓給用，縱有余羨，亦許州、使留備水旱。”即保障中央稅收之外，其余的都?xì)w地方所有，超過定額的部分也留給地方支配。

唐后期分稅制的特點(diǎn)，主要是劃分財(cái)政收入，而沒有劃分財(cái)權(quán)和稅種，地方的州、使沒有地方稅，只是與中央分享主要的財(cái)政收入，也就是將原來中央的主要稅收劃分為三，中央得其三分之一。

（三）國(guó)民政府時(shí)期的分稅制

孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命，徹底推翻了封建政權(quán)，在政治上、經(jīng)濟(jì)上和文化上革故鼎新，采用西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度體系更替原來的封建制度，西方國(guó)家的財(cái)政制度第一次在中國(guó)落地，到國(guó)民政府時(shí)期得到多次調(diào)整和修改。

國(guó)民初年實(shí)行的分稅制，稅收分別劃分給中央和地方。國(guó)家收入有16種，主要是鹽稅、關(guān)稅、統(tǒng)稅。三稅收入1927年占總稅收的84.6%，1931年占總稅收的97.9%。地方收入有12種，主要有田賦、契稅、營(yíng)業(yè)稅等。田賦是地方收入中第一大稅種，在各省歲入中占重要地位。1931年，山東田賦占?xì)q入總數(shù)的60.8%，山西、寧夏、西康各省田賦占?xì)q入總數(shù)的50%以上，江蘇、河南、新疆為40%以上。契稅是地方稅收中的第二大稅種，江蘇省1931年約為430萬元。營(yíng)業(yè)稅是市級(jí)政府的主要稅種。1931年，南京市營(yíng)業(yè)稅為47.608萬元，占其總收入581.7855萬元的8.19%。

國(guó)民政府1934年第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議決定實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制，加大縣級(jí)財(cái)政收入?？h級(jí)財(cái)政稅收共有7項(xiàng)，即土地稅（田賦附加）、土地陳報(bào)后正附溢額、田賦全部、中央撥補(bǔ)印花稅的三成、營(yíng)業(yè)稅三成、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、其他依法許可的稅捐。經(jīng)過這次劃分，縣級(jí)收入大為增強(qiáng)，具有了一定規(guī)模。

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以后，為了適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，1942年國(guó)民政府對(duì)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整，將全國(guó)財(cái)政劃分為國(guó)家財(cái)政與縣財(cái)政兩大系統(tǒng)，省級(jí)財(cái)政并入了國(guó)家財(cái)政。國(guó)家與縣級(jí)稅收劃分，國(guó)家稅種有14種，即所得稅、遺產(chǎn)稅、地價(jià)稅、土地改良物稅、營(yíng)業(yè)稅、營(yíng)業(yè)許可稅、契稅、關(guān)稅、貨物稅、貨物出產(chǎn)稅、貨物出廠稅、貨物取締稅、印花稅、專賣收入；縣級(jí)稅種有12種，即土地稅的25%、土地陳報(bào)后正附稅溢額、土地改良物稅（房捐）、營(yíng)業(yè)稅的三至五成、遺產(chǎn)稅的二至五成、印花稅三成、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅、屠宰稅、契稅附加、筵席及娛樂稅。

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民政府于1946年召開第四次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，決定恢復(fù)原來國(guó)家、省、縣三級(jí)分稅制財(cái)政體制，并對(duì)稅種進(jìn)行了重新調(diào)整。稅種劃分為三個(gè)等級(jí)：一是國(guó)家財(cái)政，二是省級(jí)財(cái)政（行政院轄下的市與省平級(jí)），三是縣級(jí)財(cái)政（普通市與縣平級(jí)）。

國(guó)家稅收有10種，即營(yíng)業(yè)稅 （由院轄市收入的30%劃歸國(guó)家）、土地稅（省縣市30%歸國(guó)家，院轄市收入的40%劃歸國(guó)家）、遺產(chǎn)稅的50%、印花稅、所得稅、特種營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、貨物稅、鹽稅、礦稅；省級(jí)稅收有3種，即營(yíng)業(yè)稅 （總收入的50%）、土地稅 （總收入的20%）、契稅附加；行政院轄下市稅收有9種，即營(yíng)業(yè)稅（總收入的70%）、土地稅（總收入的60%）、契稅、契稅附加、遺產(chǎn)稅（國(guó)家分給15%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂稅；縣市級(jí)稅收有10種，即營(yíng)業(yè)稅 （省分給總收入的50%）、土地稅（總收入的50%）、契稅、遺產(chǎn)稅（國(guó)家分給30%）、土地改良物稅（房捐）、屠宰稅、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂、特別課稅。三級(jí)分稅制財(cái)政體制恢復(fù)后，分稅制出現(xiàn)新格局：一是稅種劃分呈現(xiàn)出共享稅，有些大的稅制由三級(jí)政府共享；二是財(cái)力分配出現(xiàn)“啞鈴式”的格局，省級(jí)政府稅收較少，中央和縣級(jí)政府財(cái)力較大。這樣的劃分是有其用意的，也是有其理由的，值得關(guān)注。

二、中國(guó)歷史上分稅制產(chǎn)生的原因

分稅制在西方有著悠久的歷史，是從中世紀(jì)產(chǎn)生發(fā)展而來的。從其產(chǎn)生的基礎(chǔ)來看，與西方國(guó)家的聯(lián)邦制分不開，這應(yīng)該是它生產(chǎn)發(fā)展的土壤。那么，離開了這塊土壤，在單一的政治體制下會(huì)不會(huì)生產(chǎn)分稅制，從中國(guó)的歷史來看是可以的。

（一）周代財(cái)政分權(quán)制與分封制

周代財(cái)政分權(quán)制的生產(chǎn)與當(dāng)時(shí)政治上的分封制密切相關(guān)。我國(guó)奴隸社會(huì)發(fā)展到周代時(shí)期，政治統(tǒng)治仍然維系這宗族分封制。分封制是“既封且建”，即“列爵曰封，分土曰建”，也就是政治上封爵位，經(jīng)濟(jì)上分疆土，而且可以世襲。

周武王消商后，為了統(tǒng)治殷商遼闊的疆域，對(duì)殷人和一切被征服的方國(guó)部落，大封諸侯，以藉西周的政權(quán)之穩(wěn)定。在原殷人統(tǒng)治的疆域上封兄弟15人，同姓40人和異姓將領(lǐng)們?yōu)榇笮≈T侯。這些被封的諸侯們，率領(lǐng)各自的軍隊(duì)和同族之國(guó)人，到全國(guó)各地筑城建邦，統(tǒng)治當(dāng)?shù)氐某济?，護(hù)衛(wèi)著周天子的中央政權(quán)。

諸侯“授民授疆”有明確的規(guī)定，《周禮·大司徒之職》中說得很清楚：“掌建邦之土地之圖與其人民之?dāng)?shù)，以佐王安撫邦國(guó)。以天下土地之圖，周知九州之地域廣輪之?dāng)?shù)，辨其山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰之名物，而辨其邦國(guó)都鄙之?dāng)?shù)，制其畿疆而溝封之?！泵恳粋€(gè)諸侯國(guó)的疆域多大，川澤山林多少，耕地土產(chǎn)怎樣皆有定制：“諸公之地，封疆方五百里；諸侯之地，封疆方四百里；諸伯之地，封疆方三百里；諸子之地，封疆方二百里；諸男之地，封疆方百里?！痹谶@種分封制下，由于公、侯、伯、子、男以及卿、大夫、士都封給大小不等的疆土和民眾，由其自立，費(fèi)用王室統(tǒng)統(tǒng)不管，這就是所說的“公食貢，大夫食邑，士食田，庶人食力”，各諸侯國(guó)必須有自己的財(cái)權(quán)。所以，在這種分封制下需要實(shí)行財(cái)政分權(quán)制，而難以實(shí)行高度集中的財(cái)政體制，這是由政治體制所加大的。這時(shí)期的分權(quán)制顯然早于西方國(guó)家中世紀(jì)產(chǎn)生的分稅制，分權(quán)制與分稅制既有區(qū)別又有相同之處，不同之處是分權(quán)制比分稅制還要徹底，相同之處是中央與地方各有其財(cái)政。為什么在世界的東西方都會(huì)產(chǎn)生這樣的財(cái)政體制，大概是二者的政治體制相近。

（二）唐代分稅制與藩鎮(zhèn)割據(jù)

從中國(guó)封建社會(huì)的歷史看，集中式的財(cái)政體制大多是與統(tǒng)一的政治體制和環(huán)境相匹配。當(dāng)政治體制發(fā)生變化時(shí)財(cái)政體制也會(huì)隨著發(fā)生變化，分稅制便由此而來，唐代的分稅制就是這樣產(chǎn)生的。

唐代前期，在均田制上實(shí)行的是府兵制，士兵是從農(nóng)民中征調(diào)而來的，輪番服役，戰(zhàn)事結(jié)束，兵散于府，將歸于朝，帥無握兵之權(quán)，兵無世襲之家。這種軍事制度的最大優(yōu)點(diǎn)，保障軍事權(quán)力高度集中在中央，使全國(guó)的政治形勢(shì)始終保持著內(nèi)重外輕的局面。到從唐代中期開始，隨著均田制的破壞，府兵制改為募兵制。府兵制改為募兵制以后，軍隊(duì)成為專業(yè)性質(zhì)，而且可以帶家屬，國(guó)家在邊防給田地屋宅，長(zhǎng)期生活在駐地，成為職業(yè)兵。有專門的節(jié)度使長(zhǎng)期帶領(lǐng)，形成制約和威脅中央的勢(shì)力。至天寶元年（742年），設(shè)置十節(jié)度使，西邊有安西、北庭、河西節(jié)度使，北邊有朔方、河?xùn)|、范陽節(jié)度使，東邊有平盧節(jié)度使，西南有隴右、劍南、嶺南節(jié)度使。開元初，邊防軍多達(dá)60余萬，天寶時(shí)有49萬人，平均每個(gè)節(jié)度使擁兵4.9萬人，最大的節(jié)度使有兵9萬多人。二是具有行政權(quán)。如邊防的屯田和營(yíng)田都由節(jié)度使來管理。開元、天寶年間，節(jié)度使在財(cái)經(jīng)方面的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，如安祿山“持節(jié)充平盧節(jié)度使、度支、營(yíng)田、陸運(yùn)、捍（押）兩番、渤海、黑水等四府經(jīng)略、處置、平盧軍攝御使大夫、管內(nèi)采訪處置等使”。節(jié)度使除了控制軍權(quán)外，還掌握屯田、財(cái)政、糧食調(diào)撥、司法、檢察等行政權(quán)力，權(quán)力膨脹到地方一級(jí)政府。

“安史之亂”以后，節(jié)度使的設(shè)置急劇增加。原來節(jié)度使只設(shè)在邊郡，安史之亂中在內(nèi)地州縣也開始設(shè)立節(jié)度使。各地節(jié)度使稱王稱帝，有的“招合遺孽，治兵繕邑，部下各數(shù)萬勁兵”；有的“文武將吏，擅自署置，貢賦不入于朝廷，雖稱藩臣，實(shí)非王臣”；還有的互為表里，“意在以土地傳付子孫”。地方的所有賦稅自行征收，攫為己有，“戶版不籍于天府，稅賦不入于朝廷”。如成德節(jié)度使李寶臣，“不輸王賦”；淮西鎮(zhèn)節(jié)度使李師道，“征賦所入，盡留贍軍，貫絹尺帛，不入王府”；宣武鎮(zhèn)節(jié)度使韓弘，“四州征賦，皆為己有，未嘗上供”。藩鎮(zhèn)控制的地區(qū)賦稅不僅不繳納中央，而且還截留其他地區(qū)上繳中央的賦稅。如地處運(yùn)河附近的汴州（今開封）節(jié)度使李靈曜，“據(jù)汴州，公私財(cái)賦，一皆遏絕”。因此，中央越來越弱，藩鎮(zhèn)越來越強(qiáng)。所以，國(guó)家財(cái)政收入大為削減。

在與藩鎮(zhèn)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的過程中，中央一方面為了取得一定的財(cái)政收入，保證中央的財(cái)力；另一方面為了照顧藩鎮(zhèn)的利益，不得不承認(rèn)已經(jīng)形成事實(shí)的地方財(cái)權(quán)，讓各地節(jié)度使上繳一部分賦稅，供中央費(fèi)用，留下一部分由地方開支。由此可知，只要政治體制上發(fā)生分裂，分稅制就會(huì)重現(xiàn)，唐代中期中央與藩鎮(zhèn)的關(guān)系就如同周代王室與諸侯的關(guān)系，也如同西方國(guó)家中央與自治州的關(guān)系，正是這種政治體制誘發(fā)了分稅制的出現(xiàn)。

（三）民國(guó)政府分稅制實(shí)施的原因

首先是政治體制的革新。1912年辛亥革命推翻了中國(guó)的封建帝制，開啟了資產(chǎn)階級(jí)民主共和政體，這是我國(guó)歷史上政治體制的第二次重大改革。孫中山為大總統(tǒng)后，參照西方政治制度，結(jié)合中國(guó)考試、監(jiān)督二權(quán)，建立了一種新的分權(quán)制，設(shè)行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院。這種政府組織在當(dāng)時(shí)是面貌一新的。這是臨時(shí)政府的構(gòu)成。同時(shí)，在以孫中山為總統(tǒng)的臨時(shí)政府（即總統(tǒng)府）之下，又成立了總理內(nèi)閣制，設(shè)置總理與各部部長(zhǎng)職務(wù)。建立了國(guó)會(huì)制度，國(guó)會(huì)分為兩院：一是參議院，由各省選派的參議院組成，有立法權(quán)、選舉大總統(tǒng)組織政府之權(quán)、財(cái)政權(quán)和對(duì)行政的咨詢權(quán)；二是眾議院，成員由各省按人口選舉，任期三年。當(dāng)時(shí)地方政府仍然采用省制，對(duì)于省的地位，孫中山主張地方自治，袁世凱取得大總統(tǒng)后下來實(shí)行行政制，但實(shí)際上地方政府已經(jīng)開始自治或獨(dú)立。這樣的政治體制是按照西方國(guó)家的政治體制而建立的，財(cái)政體制要與其相適應(yīng)，自然要廢除與其政治體制格格不入的高度集中的財(cái)政體制，實(shí)行分稅制財(cái)政體制。這種政治體制雖然在袁世凱時(shí)期遭到破壞，使其名存實(shí)亡，但袁世凱當(dāng)皇帝以及之后的張勛復(fù)辟都是短命的，沒有逆轉(zhuǎn)歷史發(fā)展的潮流，這種政治體制盡管走樣但在形式上卻延續(xù)下來。

其次是財(cái)政制度現(xiàn)代化趨勢(shì)的發(fā)展。我國(guó)在清末民初面對(duì)帝國(guó)主義的侵略瓜分，出現(xiàn)了“西學(xué)東漸”熱潮，大批留學(xué)生到國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)的文化、知識(shí)和技術(shù)，努力使古老落后的中國(guó)通過西方國(guó)家的道路富強(qiáng)起來。社會(huì)上大批愛國(guó)志士為了救亡圖存也紛紛出國(guó)考察先進(jìn)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、教育，通過改革、軍事、實(shí)業(yè)、教育救國(guó)圖強(qiáng)。“西學(xué)東漸”中不僅國(guó)外的政治軍事制度在中國(guó)落地，而且新的財(cái)政制度也成為改革的選擇。于是，財(cái)政制度現(xiàn)代化成為當(dāng)時(shí)中國(guó)財(cái)政革故鼎新的必然趨勢(shì)，從孫中山先生建立分稅制以來已經(jīng)成為定局，以后的北洋政府抑或國(guó)民政府都是無法改變的，否則就是逆改革潮流和發(fā)展趨勢(shì)而行，這樣的政府是不會(huì)長(zhǎng)久的。所以，分稅制由此代替了中國(guó)封建社會(huì)傳統(tǒng)的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制，成為中國(guó)近現(xiàn)代主要的財(cái)政體制而發(fā)展下來。

再次是中央財(cái)政危機(jī)所致。如果說社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和中國(guó)改革圖強(qiáng)是近現(xiàn)代實(shí)行分稅制的政治原因的話，那么中央政府的財(cái)政危機(jī)就是其中的內(nèi)在原因。中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度從晚期時(shí)期發(fā)生了一個(gè)巨大的變化，一是在財(cái)力分配上由原來的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支制度變?yōu)橹醒肱c地方的分稅。原來中央的主要收入項(xiàng)如丁漕、鹽課、鹽厘、常關(guān)稅、海關(guān)稅、厘金以及各項(xiàng)捐輸均列作“各省入款”，地方政府的收入占全國(guó)財(cái)政收入的90%以上，中央財(cái)政只是來自皇莊等國(guó)有資產(chǎn)收入。原來財(cái)政預(yù)算權(quán)全部集中在中央，地方收支全由中央撥付，現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算權(quán)移至地方政府，中央經(jīng)費(fèi)由各省解款，國(guó)家的預(yù)算決定權(quán)由中央下移至地方，這是中央依仗各地鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義必然的結(jié)果。二是傳統(tǒng)的封建“上解”制度越來越失效。隨著地方財(cái)力和軍事力量的強(qiáng)大，各地軍閥相繼獨(dú)立，地方向國(guó)家解款制度中斷，中央政府財(cái)政處于極度困難的境地。到北洋政府時(shí)期國(guó)家財(cái)政已到了崩潰的程度，只好依靠借新債換舊債度日。在這種情況下，中央政府繼續(xù)推行分稅制其目的就是借此制度明確中央和地方的稅收，使中央的稅收名正言順地得到保障，以緩解財(cái)政危機(jī)。與中央政府相對(duì)應(yīng)的地方政府，為了滿足極大的行政、軍事開支，除了國(guó)家規(guī)定的稅收外，不惜竭澤而漁、殺雞取卵，財(cái)政制度混亂到極點(diǎn)?！叭我馊≈T人民，苛捐雜稅，誅求無厭，至民不聊生，赤地千里。而繁富省分，亦復(fù)擁兵把持，以貪官污吏為爪牙，搜括民財(cái)，盡飽私囊，工商因之凋敝，而軍費(fèi)之積欠如故，民眾怨毒所積已久。”這樣的國(guó)家危于累卵，政權(quán)首先從基層垮塌，政府也需要通過分稅制對(duì)地方政府加以節(jié)制。

比較而言，國(guó)民政府分稅制具有以下特點(diǎn)：一是明確劃分稅種。中央與地方的稅收以稅種來定，不是一種稅收分成制。以稅種決定收入，類似周代的分權(quán)制，不同于唐代的分稅制。二是明確劃分事權(quán)，各級(jí)政府的事權(quán)由其財(cái)政收入開支，事權(quán)清單是比較清楚的。三是照顧了地方財(cái)力，加強(qiáng)了地方財(cái)政收入。四是采取獨(dú)立稅制，取消附加稅制，這是一個(gè)改進(jìn)。

三、中國(guó)歷史上分稅制對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的影響

分稅制產(chǎn)生、實(shí)施于我國(guó)歷史上不同時(shí)期，制度不論是本土的還是舶來的，政府不論是自愿的還是被迫的，都是對(duì)中國(guó)高度集中的財(cái)政體制的一種改革，對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，其中的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，教訓(xùn)也值得汲取。

（一）中國(guó)歷史上分稅制改革的意義

1、促進(jìn)了我國(guó)財(cái)政體制的改革創(chuàng)新。我國(guó)自秦始皇建立大一統(tǒng)的封建帝國(guó)以后，長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的財(cái)政體制。這種財(cái)政體制有其自身的優(yōu)點(diǎn)，如保障中央集權(quán)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，集中財(cái)力辦大事等。但也存在著不少的缺點(diǎn)：一是中央始終控制著財(cái)權(quán)，致使地方政府失去了積極性，不能很好地發(fā)揮地方財(cái)政的作用，地方財(cái)政只是中央財(cái)政的附庸而已。二是地方政府沒有財(cái)力，限制了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府的職能不過是收稅、斷案，維持局面，無力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，即使維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)也比較困難。三是引發(fā)地方苛捐雜稅叢生。地方政府財(cái)力不足，只好巧立名目，搜刮百姓，所以表面看財(cái)權(quán)財(cái)力高度集中，實(shí)際上地方政府濫收亂征，對(duì)財(cái)政體制造成很大的破壞。結(jié)果是中央財(cái)權(quán)旁落，財(cái)政制度混亂。分稅制的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)政體制是一次根本的改革，雖然還不完善，甚至當(dāng)時(shí)的條件也不一定成熟，但開啟了一條新的路徑，在財(cái)政體制的創(chuàng)新方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。而且，分稅制的實(shí)施避免了高度集中的財(cái)政體制的缺陷，使中央與地方財(cái)政資源進(jìn)行了一次重新分配，合理配置，既保障了中央應(yīng)有的財(cái)力，又使地方得到一定的財(cái)源，是有其合理性和進(jìn)步性的。

2、奠定了我國(guó)縣級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)。我國(guó)從秦代就實(shí)行了郡縣制，但是在高度集中的財(cái)政體制下，地方財(cái)政并沒有得到應(yīng)有的重視，特別是縣級(jí)財(cái)政長(zhǎng)期是省級(jí)財(cái)政的附庸?？h級(jí)財(cái)政地位的奠定是從1934年國(guó)民政府第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議開始的，如果說1934年奠定了縣級(jí)財(cái)政的地位的話，那么1942年國(guó)民政府第三次財(cái)政會(huì)議實(shí)行二級(jí)分稅制以后，進(jìn)一步鞏固了縣級(jí)財(cái)政的地位。1946年三級(jí)分稅制體制恢復(fù)后，縣級(jí)財(cái)政仍然是國(guó)家的一級(jí)財(cái)政，而且一直保持到現(xiàn)在。

（二）分稅制對(duì)政府間財(cái)政分配關(guān)系的影響

1、加強(qiáng)了中央財(cái)政收入。分稅制的實(shí)施目的，對(duì)于西方國(guó)家來說，是在政府之間合理配置財(cái)政資源，以便使與其承擔(dān)的事權(quán)相匹配。有趣的是在中國(guó)歷史上，實(shí)行分稅制的目的大都是為了保障中央財(cái)政的收入。唐代安史之亂后，國(guó)家賦稅不足供費(fèi)，分稅制實(shí)行后財(cái)政狀況發(fā)生了明顯好轉(zhuǎn)?！锻ǖ洹肪?《賦稅下》載建中初年，每年兩稅收入，錢為3000余萬貫，米麥1600余萬貫?！缎绿茣な池浿尽芳啊段墨I(xiàn)通考·田賦考》記載每年收入錢3000余萬貫，米2000余萬貫?！顿Y治通鑒》卷226記載每年收入錢1089余萬貫，谷2157余萬石。雖然各書記載不大相同，但卻有力地證明了分稅制實(shí)行后中央財(cái)政收入發(fā)生了顯著改變。民國(guó)時(shí)期實(shí)行分稅制的意圖也是為了保障中央的財(cái)政收入。清末，中央集權(quán)衰微，地方上解制度遭到破壞，高度集中的財(cái)政體制名存實(shí)亡。當(dāng)時(shí)地方或稱自治，或稱獨(dú)立，中央財(cái)政難以維持。通過實(shí)行分稅制明確中央稅收的范圍和地方稅收的范圍，使中央財(cái)政得到保障。

2、緩解了國(guó)家財(cái)政危機(jī)。中國(guó)歷史上的分稅制大多是化解國(guó)家財(cái)政危機(jī)的舉措，使國(guó)家財(cái)政從混亂轉(zhuǎn)入規(guī)范，在新的財(cái)政體制下重新運(yùn)行。唐代安史之亂后，租庸調(diào)制因破壞無法實(shí)行，新的賦稅制度還未建立，新舊并存，名目萬端，賦稅制度混亂到了極點(diǎn)。如楊炎所說的：“丁口轉(zhuǎn)死，非舊名矣；田畝移換，費(fèi)舊額亦；貧富升降，費(fèi)舊第矣……科斂之名凡數(shù)百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯”。分稅制后使唐后期的財(cái)稅制度走向規(guī)范，中央和地方的經(jīng)濟(jì)利益得到了合理的調(diào)節(jié)，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系得到了肯定，從而使國(guó)家的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)走上了正常的軌道。民國(guó)初年分稅制的實(shí)施也起到了這一作用，清末中國(guó)地方自治，軍閥割據(jù)，傳統(tǒng)的財(cái)政體制難以維系，代之而起的分稅制保障了新形勢(shì)、新體制下財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、導(dǎo)致中央集權(quán)弱化。從西方分稅制實(shí)施的歷史動(dòng)機(jī)來看，分稅制是地方政府相互博弈的結(jié)果。中世紀(jì)，由于各地方政府利益的沖突，需要有一個(gè)凌駕于地方政府之上的組織來協(xié)調(diào)，于是成立了聯(lián)邦政府。各地地方政府將其財(cái)權(quán)和稅權(quán)分割一部分給予聯(lián)邦政府行使其協(xié)調(diào)的職能，但劃分的財(cái)權(quán)和財(cái)力是有限的，決定了聯(lián)邦政府長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位?？疾熘袊?guó)歷史上的分稅制，由于大都在發(fā)生財(cái)政危機(jī)的時(shí)候?qū)嵤窃谥醒胝幱谌鮿?shì)情況下實(shí)施的，所以只能化解財(cái)政危機(jī)，而不能恢復(fù)原來中央集權(quán)下的政治權(quán)威。如唐代實(shí)行分稅制后，國(guó)家政治形勢(shì)由原來的“干強(qiáng)枝弱”轉(zhuǎn)為“干弱枝強(qiáng)”，中央政府的權(quán)力一步步弱化，最終導(dǎo)致地方割據(jù)，形成五代十國(guó)的分裂局面。民國(guó)時(shí)期實(shí)行分稅制后，中央政府也沒有恢復(fù)到清前期的政治地位和優(yōu)勢(shì)，國(guó)民政府時(shí)期也同樣如此。即使周代的分權(quán)制財(cái)政體制，也同樣導(dǎo)致周王室的衰微，代之而起的是戰(zhàn)國(guó)爭(zhēng)霸的時(shí)代。所以，分稅制實(shí)行后，中央政府的政治權(quán)力明顯衰弱，這在中國(guó)歷史上是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。

（三）中國(guó)歷史上分稅制的啟示

首先，正確處理中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系是實(shí)行分稅制的前提。分稅制有其積極、合理的一面，如發(fā)揮兩個(gè)積極性，但也有其不可否認(rèn)的缺陷，即削弱中央政府的控制能力，動(dòng)搖國(guó)家的政治中心，使政治出現(xiàn)動(dòng)蕩，社會(huì)陷入混亂。中國(guó)歷史上周代實(shí)行的財(cái)政分權(quán)制就走向了這樣的結(jié)果，由于各諸侯國(guó)擁有充足的財(cái)力和軍事力量，周王室與其之間沒有財(cái)政上的隸屬關(guān)系，無法對(duì)其加強(qiáng)制約，導(dǎo)致王室越來越弱，諸侯越來越強(qiáng)，國(guó)家政令難以貫徹實(shí)施，最后出現(xiàn)了諸侯爭(zhēng)霸的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，經(jīng)過長(zhǎng)期的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，至秦始皇時(shí)才使中國(guó)恢復(fù)了統(tǒng)一。秦始皇正是吸取了這一教訓(xùn)，從此實(shí)行高度集中的政治體制和財(cái)政體制，以期保持 “干強(qiáng)枝弱”的政治局面。即使唐代中后期實(shí)施分稅制和民初及國(guó)民政府時(shí)期實(shí)行分稅制，也非常注意這一方面——保障中央政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)和財(cái)力，應(yīng)該說這是一個(gè)前提。但不能因此不顧地方政府的利益，如果地方政府沒有一定的財(cái)權(quán)和財(cái)力，就無法發(fā)揮地方政府的作用，這與集中的財(cái)政體制沒有區(qū)別，失去了分稅制實(shí)施的意義。其次，合理地劃分稅種是分稅制財(cái)政體制的關(guān)鍵，不僅要保障中央政府的收入，也要照顧到地方政府的財(cái)力，特別是加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政稅收。再次，稅種劃分不宜過多設(shè)置共享稅，共享稅容易影響事權(quán)與財(cái)力的匹配。■

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

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