城市更新過(guò)程中土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 宋榕潮

城市更新過(guò)程中土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 宋榕潮

文章探討城市更新與土地集約利用的關(guān)系，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外城市在更新過(guò)程中土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)城市更新過(guò)程中土地集約利用的政策建議。

城市更新 土地資源 集約利用

一、前言

目前，我國(guó)快速城市化背景下，城市人口急劇膨脹，產(chǎn)業(yè)聚集，城市土地呈現(xiàn)外延式擴(kuò)展、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、各項(xiàng)建設(shè)用地比例失調(diào)、建設(shè)用地強(qiáng)度偏低、土地儲(chǔ)備有限等問(wèn)題[1]，導(dǎo)致城市土地資源需求日趨緊張。如何在保障城市發(fā)展的前提下，合理利用城市有限的土地資源，使得城市土地資源集約利用，是我國(guó)大多數(shù)城市當(dāng)前面臨的嚴(yán)重問(wèn)題之一。節(jié)約集約用地是城市化可持續(xù)的關(guān)鍵[2-3]，無(wú)論從城市發(fā)展和土地合理配置的角度，還是從保護(hù)土地資源促進(jìn)土地可持續(xù)利用的角度，城市更新過(guò)程中土地集約利用的論題研究都顯得非常重要。因此，探討城市更新背景下，城市已建成建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)和土地集約利用模式，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)城市健康發(fā)展，引導(dǎo)城市合理利用土地、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)等具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、城市更新與土地集約利用的關(guān)系

城市更新最早可追溯到二戰(zhàn)后西方國(guó)家對(duì)城市中心區(qū)的大規(guī)模推倒重建式更新運(yùn)動(dòng)“urban renewal”。隨著全球產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)和全球城市網(wǎng)絡(luò)體系的逐漸建立，為應(yīng)對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移所引發(fā)的舊制造業(yè)中心產(chǎn)業(yè)衰退，及隨之而來(lái)的城市人口驟減、就業(yè)機(jī)會(huì)喪失等一系列城市問(wèn)題，英美國(guó)家開(kāi)始積極探索以復(fù)興舊工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)、吸引人口再集聚、降低失業(yè)率、重塑城市形象為目的的各種城市更新策略“urban regeneration”。伴隨“經(jīng)濟(jì)全球化”和“區(qū)域化－地方化”的不斷推進(jìn)，城市更新在世界不同國(guó)家和地區(qū)的城市化及再城市化背景下，賦予了包括實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保護(hù)城市生活環(huán)境、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)再興在內(nèi)的更多社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵[4]。

城市更新是城市的自我調(diào)節(jié)與發(fā)展，目的在于防止和消除城市衰退，促進(jìn)城市土地集約利用，通過(guò)結(jié)構(gòu)與功能不斷地調(diào)節(jié)相適，增強(qiáng)城市整體機(jī)能，使城市能夠不斷適應(yīng)未來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，建立起一種新的動(dòng)態(tài)平衡。城市更新促使土地利用的兩種基本變化：一是土地使用功能和土地使用性質(zhì)的變化；二是土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的變化。這兩種變化都使得城市土地利用進(jìn)一步集約化合理化。城市空間的拓展和土地利用的變化都是為了滿足城市發(fā)展的需求，而城市的發(fā)展又是伴隨“增長(zhǎng)”在內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是城市化，即人口向城市適度集中，表現(xiàn)為一定地域范圍內(nèi)，城市用地規(guī)模的擴(kuò)大；二是城市現(xiàn)代化，即城市設(shè)施的更新改造，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和城市功能的不斷完善和提高。城市化是城市的外延性的發(fā)展過(guò)程，而城市現(xiàn)代化是城市的內(nèi)涵性發(fā)展過(guò)程，它們是城市發(fā)展的量與質(zhì)，反映在用地上，就是城市用地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。二者相互關(guān)聯(lián)、相互制約，共同推動(dòng)城市的發(fā)展[5]。一方面城市用地規(guī)模的擴(kuò)大，給城市提供了更廣大的發(fā)展空間；另一方面，城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施的更新，保證了城市持續(xù)發(fā)展的能力。因此，堅(jiān)持土地資源的集約利用和優(yōu)化配置，不斷提高城市用地的綜合效益，才能使城市用地在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上與城市發(fā)展保持良性互動(dòng)，保障城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、城市更新中土地集約利用的先進(jìn)做法與啟示

土地資源集約利用的理念貫穿于發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)城市更新過(guò)程中的土地資源二次開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)理論以及實(shí)踐研究。這些國(guó)家與地區(qū)在城市土地資源利用的具體實(shí)踐過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整城市更新政策，探索最佳的土地利用方式。發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)先進(jìn)的城市更新理念和土地集約利用的具體措施，可為促進(jìn)我國(guó)城市更新中的土地集約利用提供有益的參考。

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)在城市更新中土地集約利用的先進(jìn)做法與啟示

1.英國(guó)——以成立城市開(kāi)發(fā)公司與建立政府財(cái)政補(bǔ)貼制度保障城市更新

一是成立城市開(kāi)發(fā)公司。為解決城市衰退問(wèn)題，提高城市土地集約利用水平，英國(guó)政府成立城市開(kāi)發(fā)公司。城市開(kāi)發(fā)公司隸屬英國(guó)政府環(huán)境部，是環(huán)境部在地方的派出機(jī)構(gòu)，公司的管理層由環(huán)境大臣任命的官員構(gòu)成。開(kāi)發(fā)公司具有區(qū)域管理權(quán)，可以通過(guò)環(huán)境部賦予的合法權(quán)利獲得有價(jià)值的國(guó)有土地，同時(shí)地方政府將土地以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給公司，由公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，地方政府不得干預(yù)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。英國(guó)城市開(kāi)發(fā)公司被賦予極為廣泛的權(quán)力，同時(shí)又是帶有某些公司性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使它可以有效地組織各項(xiàng)資源，利用市場(chǎng)，對(duì)衰退嚴(yán)重的內(nèi)城區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)治理。一個(gè)開(kāi)發(fā)公司對(duì)應(yīng)著一個(gè)特定的城市區(qū)域，擔(dān)負(fù)著吸引私人投資、改造內(nèi)城地區(qū)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興的重任[6]。公司采取以市場(chǎng)為導(dǎo)向的戰(zhàn)略，培育資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)等，利用國(guó)家公共資金的投入和一些優(yōu)惠政策，如地方稅減免、提供基礎(chǔ)設(shè)施、減少規(guī)劃控制等，刺激更多的私人資金注入到城市更新工作。

二是建立政府財(cái)政補(bǔ)貼制度。財(cái)政補(bǔ)貼制度是英國(guó)政府推行城市更新的重要舉措。財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)展歷程，大致可分為三個(gè)階段：第一階段，始于20世紀(jì)30年代的清除貧民窟運(yùn)動(dòng)以及二戰(zhàn)后大規(guī)模的住房短缺，政府為大規(guī)模的住房拆遷重建提供住宅客體補(bǔ)貼，以消除住房短缺及提高市民的居住質(zhì)量。第二階段，始于20世紀(jì)60年代，住房政策轉(zhuǎn)向住房整修和改善，這一階段政府轉(zhuǎn)向主體補(bǔ)貼，為需要住房改善的市民提供幫助。第三階段，始于20世紀(jì)80年代，公共支出大幅減少，社會(huì)建房備受指責(zé)，住房政策轉(zhuǎn)向私人提供。此外受郊區(qū)化的影響使內(nèi)城日漸衰落，為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足，將私人投資吸引到內(nèi)城改造中來(lái)，英國(guó)成立了城市發(fā)展基金，主要用作計(jì)劃內(nèi)的改造項(xiàng)目補(bǔ)償金，彌補(bǔ)改造收益的不足，帶動(dòng)私人投資的積極性[4]。

2.美國(guó)——以設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)與多種方式提供資助推動(dòng)城市更新

一是政府主導(dǎo)，設(shè)立負(fù)責(zé)城市更新的專門機(jī)構(gòu)。為使城市更新得以具體實(shí)施，美國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)1949年住房法的規(guī)定，從聯(lián)邦到地方各級(jí)政府都相應(yīng)設(shè)立負(fù)責(zé)城市更新的專門機(jī)構(gòu)，并明確相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。在國(guó)家層面上，設(shè)立城市更新署，作為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)城市更新的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批城市更新規(guī)劃、拆遷和工程計(jì)劃等。同時(shí)，聯(lián)邦政府還成立負(fù)責(zé)住房抵押保險(xiǎn)的聯(lián)邦住房局及負(fù)責(zé)對(duì)各地的城市更新提供資金援助、公有住房補(bǔ)貼和技術(shù)指導(dǎo)的住房援助局。在地方政府層面上，設(shè)立專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體規(guī)劃的組織和實(shí)施，地方有關(guān)城市更新的管理機(jī)構(gòu)名稱不盡相同。從聯(lián)邦到地方政府設(shè)立負(fù)責(zé)城市更新的管理機(jī)構(gòu)，形成了一套分工明確，流程清晰的工作機(jī)制，有力地推動(dòng)了全國(guó)性的更新改造運(yùn)動(dòng)。

二是開(kāi)展基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施推動(dòng)舊城更新改造的模式。美國(guó)基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施推動(dòng)舊城更新改造的實(shí)施方式主要有三種：第一種是授權(quán)區(qū)，分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資，是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)的再開(kāi)發(fā)。稅收增值籌資通過(guò)發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施，也可用于向私人開(kāi)發(fā)商貸款進(jìn)行劃定區(qū)域的建設(shè)。城市債券通過(guò)20～30年期的地產(chǎn)稅收入來(lái)償還；第三種是商業(yè)改良區(qū)，是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來(lái)源。商業(yè)改良區(qū)是一種以抵押方式開(kāi)展的自行征稅，通常是用于劃定區(qū)域物質(zhì)環(huán)境的改善[7]。

三是采取多種方式對(duì)城市開(kāi)發(fā)提供財(cái)政資助。在城市更新過(guò)程中，美國(guó)聯(lián)邦政府采取多種方式對(duì)城市提供財(cái)政資助，如“新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃”，聯(lián)邦政府利用它的社區(qū)開(kāi)發(fā)街道資金來(lái)資助城市開(kāi)發(fā)，期望給私人投資以資助。后來(lái)1977年的住房和社區(qū)開(kāi)發(fā)法實(shí)行了城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)津貼來(lái)使用資助私人和公私合營(yíng)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，使私人開(kāi)發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報(bào)[7]。此外，聯(lián)邦政府提供抵押擔(dān)保，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資金等資助城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

3.香港——以完善法律政策體系、成立專門職能機(jī)構(gòu)與建立公平補(bǔ)償制度促進(jìn)城市更新

一是建立完善的法律政策體系，為城市更新提供重要制度保障。香港是成熟的法制社會(huì)，擁有較為完善的法律、規(guī)章和辦事程序。經(jīng)過(guò)近30多年的城市更新歷程，香港關(guān)于城市更新的法律政策體系逐步完善成熟，建立了一系列相關(guān)法律法規(guī)，如《市區(qū)重建局條例》《市區(qū)重建策略》《收回土地條例》以及《城市規(guī)劃條例》等配套法律法規(guī)。這些法律法規(guī)詳細(xì)規(guī)范了機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)和責(zé)任、財(cái)務(wù)制度、規(guī)劃程序、土地收回及處置制度等市區(qū)更新可能涉及的各個(gè)方面，對(duì)于更新過(guò)程中可能涉及的問(wèn)題，也指明了適用相關(guān)的法律規(guī)范[8]，對(duì)新時(shí)期城市更新工作作出了制度安排和頂層設(shè)計(jì)。

二是成立市區(qū)重建局，為統(tǒng)一開(kāi)展城市更新提供組織保障。香港市區(qū)重建局根據(jù)《市區(qū)重建局條例》于2001年5月成立，取代前土地發(fā)展公司。重建局是一個(gè)獨(dú)立于政府的法人團(tuán)體，是香港執(zhí)行舊城更新職能的唯一機(jī)構(gòu)。香港特區(qū)政府對(duì)重建局的運(yùn)作、資金來(lái)源、財(cái)政、回收土地、政策制度等方面給予支持。重建局主要職能是統(tǒng)籌更新規(guī)劃、改善城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、保護(hù)歷史文化建筑，是香港政府調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)的代表。重建局作為香港城市更新主管機(jī)構(gòu)，對(duì)于掌握存量土地市場(chǎng)、提供持續(xù)不斷的開(kāi)發(fā)空間、促進(jìn)城市土地集約利用，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面具有十分重要的作用。

三是堅(jiān)持公平補(bǔ)償和公眾參與，確保城市更新工作順利開(kāi)展。城市更新實(shí)際上是對(duì)城市土地空間和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再次分配的過(guò)程，涉及多方面的利益主體，能否做到利益平衡和社會(huì)公平，直接考驗(yàn)著城市管理者的智慧[9]。香港政府在推行市區(qū)更新工作中，最大限度地維護(hù)各方利益不受損失，是香港城市更新有序推進(jìn)的重要手段。《市區(qū)重建策略》明確規(guī)定市區(qū)更新必須堅(jiān)持的原則主要有：保證因重建項(xiàng)目而使物業(yè)被收購(gòu)或收回業(yè)主獲得公平合理的補(bǔ)償；保證受重建項(xiàng)目影響的住宅租戶獲得妥善安置；保證市區(qū)更新項(xiàng)目使整體社會(huì)受益；充分確立和運(yùn)用“以人為本、社區(qū)導(dǎo)向、公眾參與、與民共議”的工作方針，受重建項(xiàng)目影響的居民應(yīng)有機(jī)會(huì)就有關(guān)項(xiàng)目表達(dá)意見(jiàn)，依法保障市民的充分參與權(quán)和知情權(quán)。香港政府在城市更新過(guò)程中注重公平補(bǔ)償和公眾參與兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，取得了最廣泛的社會(huì)認(rèn)同和公眾支持，促進(jìn)城市更新工作順利開(kāi)展。

（二）國(guó)內(nèi)城市更新與土地集約利用的實(shí)踐探索

近年來(lái)，城市更新成為我國(guó)一些發(fā)達(dá)城市新一輪建設(shè)和發(fā)展的重要抓手，通過(guò)土地二次開(kāi)發(fā)和存量挖潛，提高土地資源的利用效率，走出了一條土地資源節(jié)約集約利用的新路，如深圳的“城市更新”、廣州的“城中村改造”以及佛山的“三舊改造”等均是在新增建設(shè)用地緊缺的背景下，為促進(jìn)城市土地集約利用所做出的策略。其中，深圳市、廣州市在創(chuàng)新土地管理制度、完善更新政策體系、構(gòu)建利益平衡機(jī)制等方面進(jìn)行了有益探索，取得較為明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年1月，深圳全市城市更新立項(xiàng)598項(xiàng)（拆除用地面積約48.11平方公里），其中，單元規(guī)劃方案通過(guò)審批361項(xiàng)，涉及拆除用地面積約28.39平方公里，開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積約19.92平方千米，規(guī)劃批準(zhǔn)總建筑面積約10285萬(wàn)平方米。通過(guò)城市更新實(shí)施已累計(jì)供應(yīng)用地面積約13.4平方千米，累計(jì)完成投資已達(dá)2448億元。截至2017年3月，廣州市正在實(shí)施的城市更新項(xiàng)目中，投入市財(cái)政資金66.3億元；已實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資1018億元，促進(jìn)272個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目落戶；建成村民安置住宅和物業(yè)463萬(wàn)平方米，在建156萬(wàn)平方米，惠及約6萬(wàn)戶居民；城中村建筑密度降低55%，綠地率提升30%；改造城鎮(zhèn)危破舊房199萬(wàn)平方米，增加公益性用地7.4平方公里，建設(shè)公建配套服務(wù)設(shè)施181萬(wàn)平方米；保護(hù)修繕文物古跡、工業(yè)遺產(chǎn)、歷史建筑121宗、總建筑面積17.23萬(wàn)平方米。城市更新的“深圳模式”、“廣州模式”可為我國(guó)其他地區(qū)的城市更新、土地管理制度的改革創(chuàng)新提供有益經(jīng)驗(yàn)。

1.深圳市城市更新與土地集約利用的政策措施

一是不斷完善城市更新政策體系。2009年10月出臺(tái)的《深圳市城市更新辦法》提出了“城市更新”概念，成為國(guó)內(nèi)首部系統(tǒng)規(guī)劃舊城改造工作的政府規(guī)章?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》強(qiáng)化了完善城市功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，處置土地歷史遺留問(wèn)題、提升低效用地潛力、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)涵。隨后，深圳市接連制定多項(xiàng)規(guī)章制度，形成了一套相對(duì)完善成熟的城市更新政策體系。從2004年起，深圳市相繼出臺(tái)《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》《深圳市城中村（舊村）改造扶持資金管理暫行辦法》《深圳市城市更新單元規(guī)劃制訂計(jì)劃申報(bào)指引》《城市更新單元規(guī)劃審批規(guī)則》《深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》《深圳市城市更新清退用地處置規(guī)定》以及《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》等系列配套文件，涵蓋了城市更新工作全流程。深圳市建立完整的城市更新政策體系，對(duì)促進(jìn)和規(guī)范城市更新工作發(fā)揮了重要作用。

二是堅(jiān)持政府引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)積極主動(dòng)性。政府引導(dǎo)就是著重發(fā)揮好政府在城市更新中的引導(dǎo)和服務(wù)作用，主要做好規(guī)劃統(tǒng)籌、法規(guī)保障和監(jiān)管服務(wù)等工作[10]。深圳市在城市更新工作職能分工是市級(jí)層面主要負(fù)責(zé)政策制定、計(jì)劃和規(guī)劃的整體統(tǒng)籌，區(qū)級(jí)層面主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。市場(chǎng)運(yùn)作就是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用。深圳市城市更新遵循市場(chǎng)運(yùn)作原則，一方面放松行政管制，改造項(xiàng)目可采取由權(quán)利人自行實(shí)施、市場(chǎng)主體單獨(dú)實(shí)施或者聯(lián)合實(shí)施城市更新的方式。另一方面通過(guò)制定優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資金參與城市更新。同時(shí)，注重尊重和保障原業(yè)主、原村民等原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿。在拆遷、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題上，同樣遵循市場(chǎng)機(jī)制的原則，由開(kāi)發(fā)主體與原權(quán)利主體平等協(xié)調(diào)解決，避免了因政府直接介入而引發(fā)各種矛盾和摩擦。

三是土地管理制度的改革創(chuàng)新。深圳市不斷創(chuàng)新土地政策，改革土地管理制度，以推進(jìn)城市更新工作。重點(diǎn)在土地供應(yīng)方式、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地收益分配調(diào)節(jié)方式、土地財(cái)稅、歷史遺留問(wèn)題處理等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新，主要包括改造用地可以協(xié)議方式出讓給原權(quán)利人或參與改造的市場(chǎng)主體；未建設(shè)用地可通過(guò)城市更新的規(guī)劃整合進(jìn)行騰挪、置換，零星用地可以協(xié)議出讓給開(kāi)發(fā)企業(yè)；區(qū)分城中村、舊屋村、舊工業(yè)區(qū)和其他舊區(qū)等不同類型，適用差異化的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；建立地價(jià)與容積率的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。此外，在非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地指標(biāo)落地、歷史用地處置方面，城市更新還發(fā)揮了消化歷史欠賬、激發(fā)政策創(chuàng)新的作用。

四是建立土地利益共享機(jī)制。在利益分配上，深圳市城市更新建立土地利益共享機(jī)制，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)主體、產(chǎn)權(quán)主體及原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的共贏，改變了傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)新增土地收益分配的局面。在這種機(jī)制下，政府主要立足于公共配套的落地，要求更新單元內(nèi)必須提供不小于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積15%的用地，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改造后住宅項(xiàng)目需按住宅總規(guī)模8%～12%的比例配建保障性住房，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需照12%的比例配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房。市場(chǎng)主體通過(guò)參與全環(huán)節(jié)的開(kāi)發(fā)運(yùn)作，特別是針對(duì)不同的更新項(xiàng)目享受差別化的地價(jià)政策，降低了實(shí)施成本，分享了土地增值收益。相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體通過(guò)物業(yè)安置和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞揭渤浞止蚕砹嗽鲋凳找妫瑫r(shí)推動(dòng)了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展，徹底改變了社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式。

2. 廣州市城市更新與土地集約利用的政策措施

一是成立城市更新局，統(tǒng)籌城市更新工作。2010年2月，廣州市成立“三舊”改造工作辦公室，統(tǒng)籌管理全市“三舊”改造工作。2014年12月，廣州市進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后，將廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責(zé)、市有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)整合劃入廣州市城市更新局，成為內(nèi)地首個(gè)市級(jí)城市更新機(jī)構(gòu)。廣州市城市更新部門是城市更新工作的主管部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市城市更新工作。具體負(fù)責(zé)制定城市更新政策、城市更新規(guī)劃，組織編制城市更新項(xiàng)目計(jì)劃和資金安排使用計(jì)劃；指導(dǎo)和組織編制城市更新片區(qū)策劃方案，審核城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案；多渠道籌集資金，運(yùn)用征收和協(xié)商收購(gòu)等多種方式，組織城市更新范圍內(nèi)的土地整合歸宗，土地整備，推進(jìn)成片連片更新改造等。

二是綜合運(yùn)用全面改造與微改造并重的更新方式。自2016年起，廣州市改變過(guò)去以全面改造（拆除重建）為主的改造方式，探索“微改造”模式，因地制宜，突出重點(diǎn)綜合運(yùn)用全面改造和微改造兩種方式推進(jìn)城市更新。其中，在需要調(diào)整城市空間布局、建設(shè)城市重大戰(zhàn)略平臺(tái)的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)以及已列入“退二進(jìn)三”企業(yè)名錄的舊廠房，污染較重、按政策近期必須搬遷的舊廠房，或目前效益較差而企業(yè)積極性較高的舊廠房，主要采取全面改造的方式，成片連片推動(dòng)實(shí)施。在其他地區(qū)，尤其是建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大或必須保留、保護(hù)，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低下、產(chǎn)業(yè)類型低端、人居環(huán)境較差的地塊，如：歷史文化街區(qū)、老舊小區(qū)、人居環(huán)境較差的城中村、中心城區(qū)國(guó)企舊廠房，主要采取微改造的方式，實(shí)現(xiàn)空間的活化利用。

三是共享土地增值收益，共同推進(jìn)改造。城市更新中核心環(huán)節(jié)是土地資源重組中的利益再分配和再平衡問(wèn)題。廣州市城市更新創(chuàng)建了共享的土地改造模式，政府或開(kāi)發(fā)單位與被拆遷改造單位和個(gè)人之間就土地增值收益分配形成共享模式，更新工作得以順利推進(jìn)[11]。如政府收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行改造時(shí)，原土地使用權(quán)人可按土地出讓成交價(jià)的 60%計(jì)算補(bǔ)償款；對(duì)于原址用地中占總用地面積50%以上的，規(guī)劃控制為道路、綠地及其他非經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)設(shè)施的，不具備經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)條件的用地，由政府依法收回并按同地段1.8容積率商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的 60%計(jì)算補(bǔ)償款。在拆遷階段引入企業(yè)進(jìn)行拆遷的，拆遷費(fèi)用和合理利潤(rùn)可以作為征地補(bǔ)償，從土地出讓收入中支付；“三舊”改造中涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，從土地出讓金中安排相應(yīng)的項(xiàng)目資金給予支持等。這些具體政策均體現(xiàn)了更新改造政策利益共享的要求，使原業(yè)主可以分享土地增值收益，將原本政府與原業(yè)主對(duì)立的關(guān)系變成合作共贏的關(guān)系，大大推進(jìn)了更新改造工作的開(kāi)展。

四是創(chuàng)新融資渠道和方式，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。廣州市通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融、公積金貸款以及企業(yè)債、股權(quán)融資、信托融資、投資基金融資、PPP等方式，多渠道解決資金來(lái)源，探索組建廣州城市更新基金，發(fā)揮市財(cái)政資金的龍頭作用，撬動(dòng)和吸引社會(huì)低成本資金參與城市更新。2017年7月，總規(guī)模達(dá)2000億元的廣州城市更新基金正式成立，其中首期基金“廣州軌道交通城市更新基金”規(guī)模為200億元。城市更新基金作為以資本推動(dòng)城市發(fā)展的重要載體，創(chuàng)新城市更新投融資模式，圍繞土地整備和物業(yè)活化兩大重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市更新項(xiàng)目的統(tǒng)一組織、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，打造“基金+土地+運(yùn)營(yíng)”的城市更新模式。重點(diǎn)支持采取政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）的老舊小區(qū)微改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)、公益性項(xiàng)目、土地整備等城市更新項(xiàng)目，借助國(guó)有企業(yè)資本的杠桿效應(yīng)，以基金的方式撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與。

四、城市更新過(guò)程中土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)與啟示

通過(guò)分析英國(guó)、美國(guó)、香港、深圳、廣州等不同國(guó)家和地區(qū)的城市更新實(shí)踐，可為我國(guó)其他地區(qū)城市更新提供有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一是加強(qiáng)并完善立法是推進(jìn)城市更新工作的有力保障。建立相對(duì)完整的城市更新法律政策體系，詳細(xì)規(guī)定城市更新的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以法制約束和指導(dǎo)更新工作。同時(shí)，根據(jù)發(fā)展形勢(shì)、政策實(shí)施的效果適時(shí)作出政策調(diào)整，并對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)修訂，以滿足城市更新工作需求。將更新改造中的矛盾和問(wèn)題納入法制化軌道解決，讓城市更新有法可依，有助于建立良好的市場(chǎng)秩序，確保公平正義。

二是設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府不可或缺的重要角色。從國(guó)內(nèi)外城市更新經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，英國(guó)成立城市開(kāi)發(fā)公司，美國(guó)成立城市更新署，香港成立市區(qū)重建局，廣州市成立城市更新局統(tǒng)一管理主導(dǎo)城市更新工作是推動(dòng)城市更新工作的組織保障。實(shí)踐證明，在自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，同樣需要政府專門管理機(jī)構(gòu)在城市更新工作中發(fā)揮重要的作用。從深圳市改造實(shí)踐中也可看出，政府充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用是項(xiàng)目得以成功實(shí)施的關(guān)鍵[7]。因此，政府作為統(tǒng)籌各方利益的主體，利用公信力，協(xié)調(diào)組織各方利益群體，解決更新工作中遇到的難題，從而使項(xiàng)目得以順利推進(jìn)。

三是實(shí)施多種方式吸引社會(huì)資本投資城市更新。英國(guó)成立了城市發(fā)展基金，用作收益不足的計(jì)劃內(nèi)改造項(xiàng)目的補(bǔ)償金，以帶動(dòng)私人投資的積極性。美國(guó)城市更新運(yùn)動(dòng)前期幾乎60%以上資金由聯(lián)邦政府籌措資助，后期使用城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)津貼來(lái)資助私人和公私合營(yíng)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。因此，建議借鑒國(guó)外城市或地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合不同的項(xiàng)目類型及實(shí)施改造的迫切程度，一方面加大政府資金投入，另一方面制定具體的激勵(lì)政策來(lái)吸引社會(huì)資金?？梢酝ㄟ^(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、提供貸款擔(dān)保、延長(zhǎng)還貸期限等手段直接或間接進(jìn)行資助。吸引社會(huì)資本投入城市更新，從而在資金上保證城市更新工作順利開(kāi)展。

四是建立多元化運(yùn)作模式，保證城市更新工作順利開(kāi)展。在運(yùn)作模式上，可建立多元化的更新模式，對(duì)于不同的改造對(duì)象、改造方向，在符合規(guī)劃的前提下可以采取靈活的改造模式。如鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與改造，也可以采取與開(kāi)發(fā)商合作改造的方式或由政府自行改造，給市場(chǎng)提供較大的選擇余地，從而緩解政府在市區(qū)重建中因人力、物力和財(cái)力壓力而影響改造進(jìn)程[12]。

五是注重土地權(quán)益和利益的平衡。城市更新過(guò)程應(yīng)強(qiáng)調(diào)以人為本，以全面公眾參與的方式，建立公平、合理的利益補(bǔ)償、土地增值收益分配制度，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)屬人、市場(chǎng)參與主體的改造積極性，保證城市更新的實(shí)施。

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[3]王利文,魏偉新．廣東加強(qiáng)節(jié)約集約用地的對(duì)策研究[J]．南方農(nóng)村,2012(5):40-44．．

[4]嚴(yán)若谷,周素紅．城市更新中土地集約利用的模式創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化——以深圳為例[J]．上海城市管理,2010(4):23-27．

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[9]陶希東．新時(shí)期香港城市更新的政策經(jīng)驗(yàn)和啟示[J]．城市發(fā)展研究,2016(23):39-45．

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[11]賴壽華,吳軍．速度與效益：新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J]．規(guī)劃師,2013(3):36-41．

[12]唐健,王慶日,譚榮．國(guó)外城市更新經(jīng)驗(yàn)與啟示[N]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2017-02-18．

作者簡(jiǎn)介：宋榕潮，廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院工程師，主要從事土地資源管理與政策研究工作。

（責(zé)任編輯：盧小文）

Experience and Enlightenment of Intensive Land Use in Urban Renewal

Song Rongchao

This article discusses the relationship between city renewal and land intensive use through lessons from the domestic and foreign cities in the process of renewal experience and puts forward policy recommendations for our country.

urban renewal; land resource; intensive use

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.006

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（14YJA630083）成果。