PPP視角下地方政府公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新研究
——以湖北省宜昌市為例

F810.2 F810.5 F810.7

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，如何進(jìn)一步完善政府尤其是地方政府的公共服務(wù)供給機(jī)制，已經(jīng)成為學(xué)界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)議題。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。事實(shí)上，黨的十八屆三中全會(huì)就提出了“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，要積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，讓政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共服務(wù)而建立長期合作關(guān)系，通過有效的市場競爭達(dá)到資源合理配置，以實(shí)現(xiàn)更高的公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量。財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門密集發(fā)文就推廣運(yùn)用PPP模式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度指導(dǎo)，營造了推廣運(yùn)用PPP模式的濃厚氛圍。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，既有利于激發(fā)市場活力、擴(kuò)大有效投資、擴(kuò)大增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動(dòng)力，又有利于轉(zhuǎn)變政府職能、改善政府治理、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。本文以湖北省宜昌市的PPP改革為例，探討了中國地方政府在新的環(huán)境下PPP改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、宜昌市PPP改革的背景

(一)國家相關(guān)政策逐步完善

2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，首次明確將PPP模式作為地方政府舉債融資的重要舉措，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。2015年，由財(cái)政部牽頭起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號)，成為我國政府和社會(huì)資本合作發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入有章可循、有據(jù)可依的新階段。2015年以來，國家層面相繼出臺了一系列PPP政策性文件，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅財(cái)政部牽頭或會(huì)同有關(guān)部門起草的與PPP工作直接相關(guān)的文件就達(dá)到40多個(gè)，為基層部門推廣PPP模式提供了根本遵循和操作指導(dǎo)。

雖然中央政府層面出臺了相當(dāng)多的政策文件，但是，由于政策層面不統(tǒng)一，存在相互沖突、約束效力層次低等現(xiàn)象，部分爭議問題讓基層部門在實(shí)施過程中難以決策。如宜昌在推廣PPP中常見的問題有：競爭性磋商方式選定的社會(huì)投資方是否能直接參與工程建設(shè)，資格預(yù)審工作是否強(qiáng)制執(zhí)行，前期墊支費(fèi)用如何稅務(wù)處理等。隨著PPP立法工作的加快推進(jìn)，特別是2017年7月21日，由國務(wù)院法制辦會(huì)同國家發(fā)改委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》公開向社會(huì)征求意見，標(biāo)志著國務(wù)院將進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目工作協(xié)調(diào)機(jī)制，PPP項(xiàng)目推進(jìn)中所面對的政策不統(tǒng)一等現(xiàn)象將出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，PPP工作面臨的大環(huán)境將進(jìn)一步改善。

(二)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長需要新的動(dòng)力

宜昌已進(jìn)入工業(yè)化中后期，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對政府公共服務(wù)供給提出了更多更高更新的要求。從客觀需求講，2016年宜昌城鎮(zhèn)化率為58.5%，與東部沿海地區(qū)65%以上、發(fā)達(dá)國家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比，仍然存在較大的差距，通過PPP模式擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提高城鎮(zhèn)化率水平正當(dāng)其時(shí)；從發(fā)展情況看，2017年上半年，宜昌市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持在合理區(qū)間，規(guī)模工業(yè)增加值增長8.2%、固定資產(chǎn)投資增長15.4%、社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長12.5%，增幅分別高于全省平均水平0.2個(gè)、2.4個(gè)、0.7個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了宜昌市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好的發(fā)展目標(biāo)。但是，宜昌市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍處于“弱平穩(wěn)”狀態(tài)。與2016年同期比，宜昌市地區(qū)生產(chǎn)總值回落1.2個(gè)百分點(diǎn)，規(guī)模工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和社會(huì)消費(fèi)品零售總額增幅分別回落2.2個(gè)、0.8個(gè)、0.6個(gè)百分點(diǎn)。增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力，加大固定資產(chǎn)投資特別是PPP項(xiàng)目投資，顯得尤為緊迫和重要，PPP項(xiàng)目投資對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用愈發(fā)突出。

(三)PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)相對單一

隨著投融資體制改革的深化，公共服務(wù)的領(lǐng)域和供給機(jī)制發(fā)生了翻天覆地的變化。從相對單調(diào)的污水、垃圾等特許經(jīng)營領(lǐng)域“試水”之作，到國辦發(fā)[2015]42號文件鼓勵(lì)的能源、水利、養(yǎng)老、醫(yī)療等13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展，再到財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目行業(yè)劃分》，PPP項(xiàng)目涉及19個(gè)行業(yè)100多個(gè)分類。同時(shí)特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等新的業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，PPP推廣運(yùn)用呈現(xiàn)多元化趨勢，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄了巨大的增長潛能，并且開辟了廣闊的發(fā)展空間。2017年初，宜昌市級對外發(fā)布第二批21個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資148億元，項(xiàng)目涵蓋交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。從項(xiàng)目推進(jìn)情況來看，落地項(xiàng)目主要集中在市政設(shè)施、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等少數(shù)領(lǐng)域，教育、文化、體育、養(yǎng)老、社會(huì)保障等幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)展較為緩慢。

(四)發(fā)展PPP模式的配套設(shè)施不夠完善

在PPP模式跨越發(fā)展態(tài)勢下，咨詢、稅務(wù)、金融、財(cái)務(wù)、法律、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)重要性逐漸體現(xiàn)，成為項(xiàng)目成功的專業(yè)保障力量。宜昌推進(jìn)PPP項(xiàng)目初期，在本地第三方機(jī)構(gòu)市場培育不充分情況下，主要依靠引入外地知名機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目服務(wù)，進(jìn)一步提升了發(fā)展理念，拓寬了工作思路，保障了PPP工作的順利推進(jìn)。但隨著PPP工作不斷深入，由于“水土不服”等因素，外地機(jī)構(gòu)性價(jià)比不高，服務(wù)質(zhì)量有待改善，專業(yè)服務(wù)力量欠缺、后續(xù)服務(wù)不足等短板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，倒逼本地機(jī)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，同樣也為本地機(jī)構(gòu)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。如咨詢服務(wù)，本地機(jī)構(gòu)更為熟悉工程造價(jià)、政府采購、決算審計(jì)、績效評價(jià)等相關(guān)業(yè)務(wù)的本地化流程和特點(diǎn)，能有效地將項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購等環(huán)節(jié)整合和關(guān)聯(lián)起來。又如金融服務(wù)，本地機(jī)構(gòu)在資金及時(shí)保障、工程介入、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁等方面具有一定優(yōu)勢。特別是在稅收等政策性問題情況復(fù)雜，且各地政策解讀不盡相同的情況下，本地化服務(wù)需求迫切。2017年，宜昌將PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中稅收問題作為政協(xié)重點(diǎn)提案進(jìn)行研究，對建設(shè)、運(yùn)營、移交等環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的稅收問題進(jìn)行解剖式分析，既有效控制稅收風(fēng)險(xiǎn)，又更好地服務(wù)社會(huì)資本，讓其充分享受稅收減免政策，避免多重繳稅影響收益。其中一項(xiàng)重要措施，即籌建稅務(wù)咨詢委員會(huì)，吸納本地專業(yè)稅務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，參與市級PPP項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)和評審，為政府決策提供參考。

二、宜昌市PPP改革的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)

近年來，宜昌市市級入庫PPP項(xiàng)目78個(gè)，總投資778億元，其中4個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部示范項(xiàng)目名單，7個(gè)項(xiàng)目入選湖北省示范項(xiàng)目名單，圍繞湖北省PPP項(xiàng)目“落地年”加快落地步伐，宜昌市18個(gè)PPP項(xiàng)目落地，總投資132億元，為宜昌加快建設(shè)省域副中心城市、長江中上游區(qū)域性中心城市、世界水電旅游名城釋放了新的發(fā)展活力。自2015年宜昌啟動(dòng)PPP工作以來，勤于探索實(shí)踐，勇于開拓創(chuàng)新，PPP工作扎實(shí)有效開展，落地率、投資額、吸引力持續(xù)上升，為全國地方政府完善公共服務(wù)供給提供了優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制，全市共謀“一盤棋”

宜昌市將PPP推廣工作提升到加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理水平的高度，廣泛凝聚共識，形成全市上下共同推進(jìn)的工作局面。一是市級領(lǐng)導(dǎo)主抓。成立宜昌市推廣PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管市級領(lǐng)導(dǎo)任副組長，統(tǒng)籌推進(jìn)宜昌市PPP工作。市政府先后20多次召開政府常務(wù)會(huì)議和專題會(huì)議研究PPP工作，對項(xiàng)目實(shí)施中遇到的困難，由分管市領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公，協(xié)調(diào)解決，確保PPP項(xiàng)目高效推進(jìn)。二是專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)。設(shè)立“宜昌市政府和社會(huì)資本合作管理中心”，具體負(fù)責(zé)宜昌市PPP工作，從市財(cái)政局、發(fā)改委選調(diào)8名干部，聘請坐班律師、注冊會(huì)計(jì)師各1名，合署辦公，專職推進(jìn)。通過政府購買服務(wù)，引進(jìn)專業(yè)力量，建立涵蓋工程、財(cái)務(wù)、法律、金融、稅務(wù)、綜合等領(lǐng)域?qū)＜业腜PP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和PPP項(xiàng)目專家?guī)?，為PPP項(xiàng)目提供方案設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購、合同制定與談判等專業(yè)化服務(wù)。聘請國內(nèi)領(lǐng)先的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，對宜昌市500多名干部進(jìn)行輪訓(xùn)，提升PPP理論和實(shí)戰(zhàn)技能。三是相關(guān)部門協(xié)作。按照“各出一盤菜，共辦一桌席”模式，將PPP工作項(xiàng)目化、具體化、責(zé)任化，強(qiáng)化部門主責(zé)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(行業(yè)主管部門)牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目謀劃，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施；財(cái)政部門負(fù)責(zé)物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、采購監(jiān)督、績效評價(jià)和財(cái)政支出責(zé)任預(yù)算安排；市屬國有企業(yè)協(xié)助完成前期工作，作為政府方出資代表參與項(xiàng)目建設(shè)。

(二)創(chuàng)新管理機(jī)制，抓牢實(shí)施“關(guān)鍵點(diǎn)”

對PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全生命周期管理，從項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施到運(yùn)營移交，不斷優(yōu)化流程，促進(jìn)PPP項(xiàng)目高效推進(jìn)。一是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)。結(jié)合工作實(shí)際，出臺了《市政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，從項(xiàng)目范圍、運(yùn)作方式、操作流程、配套政策、保障機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)安排。以實(shí)施意見為統(tǒng)領(lǐng)，制定了《PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)工作管理辦法》《宜昌市PPP項(xiàng)目操作規(guī)程》《關(guān)于財(cái)政扶持PPP項(xiàng)目的意見》等文件，形成“頂層設(shè)計(jì)+配套政策+操作指引”制度體系。二是嚴(yán)格入庫管理。通過“識別階段初步評審，準(zhǔn)備階段詳細(xì)論證、執(zhí)行階段對照分析”三步驟管理模式，對每個(gè)PPP項(xiàng)目，嚴(yán)格篩選、反復(fù)論證，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。以“物有所值”為導(dǎo)向，優(yōu)先將市場化程度較高、收益比較穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活的項(xiàng)目作為PPP推廣試點(diǎn)項(xiàng)目。三是嚴(yán)把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口。將績效考核結(jié)果與政府付費(fèi)掛鉤，對不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，嚴(yán)格按合同約定扣減相應(yīng)付費(fèi)。通過合理規(guī)劃、期限錯(cuò)配等手段，嚴(yán)守一般公共預(yù)算支出10%的紅線，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、市PPP管理中心、預(yù)算管理部門分別編報(bào)、審核、匯總PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算，同時(shí)將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，確保支出風(fēng)險(xiǎn)量化可控，提升政府對項(xiàng)目的全周期履約能力。

(三)創(chuàng)新保障機(jī)制，打好服務(wù)“組合拳”

圍繞PPP項(xiàng)目建設(shè)難題，堅(jiān)持引資與引智相結(jié)合，示范項(xiàng)目引領(lǐng)與主動(dòng)深入服務(wù)相結(jié)合，促進(jìn)PPP項(xiàng)目早落地。一是推進(jìn)國際合作。針對國際金融組織重點(diǎn)支持領(lǐng)域，主動(dòng)跟蹤對接，爭創(chuàng)國際老年友好城市，宜昌養(yǎng)老PPP項(xiàng)目獲亞行5 000萬美元貸款支持，打造了國際金融組織主權(quán)貸款PPP項(xiàng)目樣本。注重引進(jìn)智力資源，提高PPP項(xiàng)目謀劃和設(shè)計(jì)水平，與世界銀行國際金融公司簽訂合作備忘錄，為宜昌市民生領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，提供咨詢和能力建設(shè)支持。二是優(yōu)化項(xiàng)目服務(wù)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制環(huán)節(jié)，邀請社會(huì)資本特別是民營資本參與市場測試，積極采納合理化建議，消除民間投資隱性壁壘。鼓勵(lì)社會(huì)資本“抱團(tuán)”發(fā)展，優(yōu)勢互補(bǔ)，提升參與主體的競爭力和公共服務(wù)效率。探索完善PPP項(xiàng)目涉稅管理，實(shí)行多方聯(lián)動(dòng)，搭建涉稅信息共享平臺，研究PPP稅務(wù)政策，編制了《PPP項(xiàng)目稅務(wù)法律法規(guī)匯編》《PPP項(xiàng)目涉稅事項(xiàng)操作指南》等，為企業(yè)提供精準(zhǔn)化、個(gè)性化稅務(wù)服務(wù)，有效控制稅收風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)稅負(fù)。三是強(qiáng)化融資保障。創(chuàng)新PPP項(xiàng)目建設(shè)投融資機(jī)制，降低PPP項(xiàng)目建設(shè)融資成本。設(shè)立50億元PPP民生事業(yè)發(fā)展基金，用于支持教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、食品安全等關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目；積極搶抓財(cái)政部示范項(xiàng)目政策支持機(jī)遇，對接中國政企合作基金，爭取資金2.4億元。

三、宜昌市PPP改革所面臨的問題

PPP作為一種全新公共服務(wù)供給機(jī)制，在沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，宜昌市摸著石頭過河，大膽解放思想，注重實(shí)踐積累，取得了階段性成效，同樣也存在著不容忽視的難題和瓶頸，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)觀念轉(zhuǎn)變不到位帶來項(xiàng)目推進(jìn)不平衡

正確認(rèn)識和理解PPP的意義和作用，對做好PPP工作至關(guān)重要。觀念轉(zhuǎn)變不到位是影響宜昌PPP工作進(jìn)展的重要因素，過去公共服務(wù)供給主要由政府部門來實(shí)施，資金由預(yù)算安排或融資平臺公司籌措，項(xiàng)目落地快、見效快。在PPP模式下，操作要求高、時(shí)間流程長、推進(jìn)難度大，致使項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不愿花時(shí)間和精力謀劃優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，或者基于部門利益，與民爭利，不愿將優(yōu)質(zhì)資源向市場開放。觀念轉(zhuǎn)變不到位、思想不解放直接帶來項(xiàng)目推進(jìn)不平衡、差異大。截至2017年9月，宜昌市級落地實(shí)施項(xiàng)目9個(gè)，總投資73億元，占比55.3%，縣區(qū)級落地實(shí)施項(xiàng)目9個(gè)，總投資59億元，占比44.7%，其中夷陵區(qū)、宜都市各2個(gè)，秭歸縣、枝江市、西陵區(qū)、五峰縣、興山縣各1個(gè)，部分縣區(qū)尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從推進(jìn)主體來看，已落地項(xiàng)目中，主要涉及住建、交通、城管、衛(wèi)生等部門，其他相關(guān)部門進(jìn)展緩慢，全面推進(jìn)PPP工作的合力不夠。

(二)評價(jià)體系不健全帶來績效管理難度大

績效評價(jià)是檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目是否成功的“試金石”和持續(xù)改進(jìn)的“催化劑”。健全完善包括項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)等績效評價(jià)體系，形成基于績效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制，可有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。目前，國家、省級部門尚未出臺相關(guān)行業(yè)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，宜昌市運(yùn)營管理也缺乏類似歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，導(dǎo)致項(xiàng)目績效管理難度大。宜昌市伍家崗長江大橋、沙河綜合整治等落地PPP項(xiàng)目中，建立的績效評價(jià)與按效付費(fèi)體系屬于摸索試驗(yàn)成果，其指標(biāo)合理性、操作可行性、考核質(zhì)效性仍需檢驗(yàn)?？冃гu價(jià)體系不健全是當(dāng)前宜昌PPP項(xiàng)目建設(shè)中亟待解決的問題，直接關(guān)系到項(xiàng)目的“物有所值”。

伍家崗長江大橋是目前宜昌落地投資規(guī)模最大的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資高達(dá)30億元，大橋主線全長2.8公里，主跨1160米，建設(shè)期4年，運(yùn)營期20年。對該項(xiàng)目引入“影子通行費(fèi)”績效評價(jià)方式，在政府和社會(huì)資本方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)和利益，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本方的積極性，最大限度地保證橋梁質(zhì)量和通行效率。“影子通行費(fèi)”績效評價(jià)方式，主要是通過在大橋上安裝兩套設(shè)備用于計(jì)量交通流量，政府和社會(huì)資本方各使用一套。政府按照當(dāng)年執(zhí)行的“影子票價(jià)”乘以當(dāng)年交通流量(當(dāng)量值)，向社會(huì)資本方支付通行費(fèi)用。交通流量(當(dāng)量值)設(shè)定保底交通流量、正常交通流量區(qū)間及封頂交通流量，當(dāng)檢測到的實(shí)際日均車流量少于保底交通流量5.53萬時(shí)，不足部分由政府按照“影子票價(jià)”的九五折進(jìn)行補(bǔ)貼；當(dāng)日均車流量為正常交通流量區(qū)間內(nèi)(5.53萬～6.27萬)時(shí)，直接按交通流量乘以“影子票價(jià)”進(jìn)行結(jié)算；當(dāng)日均車流量大于6.27萬，少于7萬時(shí)，超出部分車流量按兩折計(jì)算；日均車流量大于7萬時(shí)，為防止社會(huì)資本方暴利，超出部分不再計(jì)費(fèi)。“影子通行費(fèi)”績效評價(jià)方式有效解決了伍家崗長江大橋績效評價(jià)方式，但有其局限性和單一性，只能解決同類項(xiàng)目的績效評價(jià)問題。

(三)違約事項(xiàng)不確定帶來風(fēng)險(xiǎn)控制隱患大

為防范PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府，宜昌市PPP項(xiàng)目均設(shè)定了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)，政府方承擔(dān)政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)，雙方共擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。但基于公共服務(wù)的社會(huì)屬性，一旦發(fā)生影響環(huán)保、質(zhì)量、安全等違約事項(xiàng)，政府方仍將承擔(dān)公眾利益、民生保障等風(fēng)險(xiǎn)的兜底責(zé)任。

宜昌婦幼保健醫(yī)院新院區(qū)項(xiàng)目通過引入社會(huì)資本先進(jìn)的企業(yè)化管理機(jī)制、市場化的運(yùn)營理念以及透明公平而富有競爭力的薪酬體系和用人機(jī)制，將承擔(dān)宜昌市婦女兒童基本醫(yī)療和健康保健服務(wù)需求，為市民提供了更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源，同時(shí)保持其公共衛(wèi)生職能不變，堅(jiān)持醫(yī)院的公益性和非營利性性質(zhì)不變。項(xiàng)目公司如基于謀取利益最大化為目的，改變公共服務(wù)的普惠性、?；尽⒕然裙┙o方式，盲目擴(kuò)張規(guī)模，虛假宣傳服務(wù)等，甚至可能會(huì)出現(xiàn)類似“魏則西”事件，公眾輿論的矛頭通常會(huì)越過項(xiàng)目公司，直接指向政府方。宜昌峽州大道市政工程等PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司承擔(dān)了融資等前期工作，保障工程建設(shè)款、材料采購款、農(nóng)民工工資等及時(shí)支付。項(xiàng)目公司如發(fā)生欠款或欠薪，受害者也往往采取投訴、上訪等方式要求政府方解決，如此種種。在全國PPP發(fā)展進(jìn)程中，已發(fā)生的同類事件并不鮮見，如青島威立雅污水處理PPP項(xiàng)目出現(xiàn)停供和水污染事件，國家體育場PPP項(xiàng)目出現(xiàn)門票定價(jià)風(fēng)波等，都一定程度上使政府公信力受到影響。違約事項(xiàng)不確定性帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要政府方嚴(yán)格履約監(jiān)管，注重引導(dǎo)，分清責(zé)任，最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，讓公共服務(wù)項(xiàng)目更好地服務(wù)人民群眾。

四、改善地方政府公共服務(wù)供給的思考

在新常態(tài)下，越是經(jīng)濟(jì)下行，越是社會(huì)預(yù)期不穩(wěn)、投資信心不足，越要多管齊下提振信心。當(dāng)前，社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)正迎來難得的黃金機(jī)遇期。國家將PPP模式確定為今后基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)投資模式，推進(jìn)力度持續(xù)加大，配套政策不斷完善，投資預(yù)期更加明確。在此背景下，“宜昌經(jīng)驗(yàn)”為地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念和投資環(huán)境，持續(xù)深化PPP改革提供了重要的案例借鑒。

(一)更新思維觀念，讓項(xiàng)目實(shí)施更加高效

PPP模式是否能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，取決于雙方角色的轉(zhuǎn)換和定位。截至2017年9月，宜昌市已落地PPP項(xiàng)目建設(shè)期多在兩年以內(nèi)，比如中心城區(qū)污泥干化工程建設(shè)期9個(gè)月，臨江溪污水處理廠改擴(kuò)建項(xiàng)目建設(shè)期1年，峽州大道市政工程建設(shè)期2年。據(jù)此推算，2018年以后，將有一批PPP項(xiàng)目集中完成建設(shè)，項(xiàng)目將進(jìn)入執(zhí)行和運(yùn)營階段，政企雙方也面臨角色轉(zhuǎn)換，需要超前謀劃，系統(tǒng)研究，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，以更好地解決未來10年甚至更長時(shí)間所面對的新問題。一方面，政府部門特別是財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)入新角色，除會(huì)同建設(shè)主管部門開展竣工考核，驗(yàn)證項(xiàng)目是否解決了資金問題、保證施工質(zhì)量外，還應(yīng)將關(guān)注重點(diǎn)由前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、合同審核等事項(xiàng)，轉(zhuǎn)換為履約監(jiān)督、績效考核、收支管理、資產(chǎn)負(fù)債管理等事項(xiàng)，確保合同正常履約，一張藍(lán)圖繪到底。國內(nèi)外大量案例表明，由于社會(huì)資本以追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的，加上PPP項(xiàng)目不同程度存在著信息不對稱問題，如果政府部門沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，履行監(jiān)管責(zé)任，社會(huì)資本可能為了追逐利潤而犧牲公共服務(wù)質(zhì)量。另一方面，社會(huì)資本也應(yīng)及時(shí)進(jìn)入新角色，從建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者，摒棄傳統(tǒng)BT模式下工程完工坐等收錢獲利的舊思想，重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營效率的提升和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，以此獲得合理的回報(bào)。

圍繞提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，更新思維觀念，把新發(fā)展理念貫穿PPP工作各領(lǐng)域全過程，正確處理好政府與市場、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、傳統(tǒng)與創(chuàng)新三大關(guān)系，放寬準(zhǔn)入門檻，打破部門利益藩籬，凡是適合采取PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目繼續(xù)采取該模式，確保PPP項(xiàng)目實(shí)施更加高效，項(xiàng)目落地加速推進(jìn)。2016年宜昌謀劃的公共自行車PPP項(xiàng)目，因種種原因，最終由市城建控股集團(tuán)采取傳統(tǒng)模式推進(jìn)，項(xiàng)目建成落地，恰逢ofo、摩拜單車、哈羅單車等涌入市場，以傳統(tǒng)模式提供的公共自行車因使用不夠便利、價(jià)格沒有吸引力等諸多劣勢，無人問津，效率低下。地方政府需充分吸取此類教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變政府職能，對經(jīng)論證后適宜采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目，原則上不安排相關(guān)預(yù)算支出。同時(shí)將推廣運(yùn)用PPP模式與市級國有控股集團(tuán)市場化改革有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)參與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。改變過去由市級國有控股集團(tuán)“定向開發(fā)、政府購買”的壟斷經(jīng)營模式，讓市級國有控股集團(tuán)與社會(huì)資本在同等條件下公平競爭，加速其市場化轉(zhuǎn)型。

(二)堅(jiān)持開源節(jié)流，讓財(cái)政承受能力更加充足

在確保不發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)堅(jiān)持量力而行，盡力而為，強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%紅線的硬性約束，建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系。截至2017年9月，宜昌市PPP項(xiàng)目累計(jì)財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例達(dá)到6%，低于10%的紅線。由于當(dāng)前宜昌市PPP項(xiàng)目進(jìn)入加速落地期，財(cái)政支出責(zé)任占比將進(jìn)一步提高，實(shí)際可用空間并不充裕。鑒于此，宜昌市應(yīng)堅(jiān)持開源節(jié)流，一方面，繼續(xù)挖潛增效，在征集第三批PPP項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先謀劃推介有經(jīng)營性現(xiàn)金流、以使用者付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目，合理降低財(cái)政支出責(zé)任。另一方面，根據(jù)《財(cái)政部對十二屆全國人大五次會(huì)議第2587號建議的答復(fù)》精神，10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，因此，宜昌市將進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，堅(jiān)持產(chǎn)城共融，對純政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“招拍掛”程序合法合規(guī)提供開發(fā)土地，供社會(huì)資本開發(fā)或?qū)氘a(chǎn)業(yè)，有效拓寬財(cái)政支出來源。

(三)突出利益共享，讓物有所值更加明顯

物有所值是PPP的核心，通過實(shí)施PPP模式，既要讓政府省錢辦好事，又要為社會(huì)資本賺錢提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。找準(zhǔn)政府和社會(huì)資本之間的平衡點(diǎn)，是物有所值評價(jià)的關(guān)鍵。宜昌對最近5年采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量相同或相似的項(xiàng)目做參考，開展定量評價(jià)，取得了初步成效，為今后開展物有所值評價(jià)積累了經(jīng)驗(yàn)。比如宜昌市危險(xiǎn)廢物集中處置項(xiàng)目，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對2011～2016年財(cái)務(wù)收支情況開展專項(xiàng)核查，測算未來收入狀況，確定20年凈收益約為6 800萬元，最終經(jīng)過政府采購程序，成交價(jià)為9 600萬元，溢價(jià)41%；又比如中心城區(qū)污泥處置項(xiàng)目，統(tǒng)計(jì)匯總現(xiàn)有方式下，收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)的財(cái)政支出責(zé)任，確定年均綜合單價(jià)為325元/噸，最終成交價(jià)273.9元/噸，節(jié)省了16%。推廣運(yùn)用PPP模式，需始終堅(jiān)持利益共享的原則，將物有所值評價(jià)作為選擇PPP模式的前置條件，充分測算，合理界定社會(huì)資本的投資收益，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”、社會(huì)資本“盈利而不暴利”。

(四)構(gòu)建良好體系，讓履約監(jiān)督更加有力

隨著PPP模式深入推進(jìn)，其市場機(jī)制是否有效發(fā)揮、誠信體系是否足夠重視，都存在巨大的不確定性。要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的健康、持續(xù)發(fā)展，迫切需要構(gòu)建良好的PPP監(jiān)管體系，避免走“先發(fā)展、再治理”的老路。當(dāng)前，PPP領(lǐng)域熱門話題“成都路橋違約事件”，其違約成本過低，當(dāng)融資發(fā)生困難造成項(xiàng)目遲遲不能開工時(shí)，政府方既沒有及時(shí)介入?yún)f(xié)調(diào)解決，也沒有追究社會(huì)資本方違約責(zé)任，而是在長達(dá)3年的時(shí)間內(nèi)放任其發(fā)展，合作以解約失敗告終?？偨Y(jié)各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，地方政府應(yīng)逐步建立完善監(jiān)督體系，筑起三道防火墻。一是監(jiān)督項(xiàng)目履約實(shí)施。有效行使知情權(quán)、否決權(quán)，合理運(yùn)用履約擔(dān)保、保險(xiǎn)等手段，加強(qiáng)執(zhí)行進(jìn)度檢查督辦。二是分項(xiàng)目做好應(yīng)急預(yù)案。對違約、不可抗力等情況可能造成的項(xiàng)目提前終止，采取臨時(shí)接管、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合同修改等方式，有效控制和降低風(fēng)險(xiǎn)。三是堅(jiān)決追究違約責(zé)任。按照合同約定追究項(xiàng)目公司違約責(zé)任和社會(huì)資本連帶責(zé)任，維護(hù)守約方利益。

(五)注重善始善終，讓退出機(jī)制更加合理

健全市場退出機(jī)制，是建立健全PPP機(jī)制的重要組成部分。當(dāng)前，宜昌市通過市場測試、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)、降低資質(zhì)條件等方式，打破民間投資彈簧門、玻璃門，消除隱性壁壘，獲得了廣泛認(rèn)可，做到了“善始”。但對退出機(jī)制的設(shè)計(jì)，大多方式單一，讓社會(huì)資本可能擔(dān)心一旦進(jìn)入即被“套牢”，退出難而無法“善終”。針對這一點(diǎn)，地方政府應(yīng)完善和健全的社會(huì)資本方退出機(jī)制。一是允許合理正常退出。在滿足公眾利益的前提下，發(fā)揮比較優(yōu)勢，讓社會(huì)資本之間密切合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在股權(quán)鎖定期后，社會(huì)資本方提出申請，經(jīng)政府方審核受讓方資質(zhì)和條件后，在繼續(xù)提供連帶責(zé)任保證情況下，允許通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等市場化方式一次性或逐步退出。二是正確處理非正常退出。對可能出現(xiàn)意外、導(dǎo)致難以為繼的PPP項(xiàng)目，分類厘清項(xiàng)目違約、不可抗力等因素，依法追究違約責(zé)任，并對社會(huì)資本方實(shí)際承擔(dān)的基本建設(shè)投資給予適當(dāng)補(bǔ)償，做到“好聚好散”，避免陷入糾紛和訴訟的泥潭，同樣有利于增強(qiáng)社會(huì)誠信意識，建立良好市場氛圍。