金融化的財政籌資方式與矯正路徑研究

博士生論壇

金融化的財政籌資方式與矯正路徑研究

徐彥哲張云杰宋平凡

隨著地方政府債務(wù)違約的出現(xiàn)和大量新的金融化籌資工具的出現(xiàn)，地方政府的財政融資方式也在發(fā)生變化，由于對金融的過度依賴使得風險卻在不斷積累，兩者相互交織，使得財政風險和金融風險互相撬動，影響整體經(jīng)濟風險。金融機構(gòu)在金融化財政籌資模式中繼續(xù)扮演著資金的絕對供給主力，只是提供資金的方式發(fā)生了變化。本文通過對金融化的地方財政籌資方式的相關(guān)文獻和經(jīng)驗研究進行梳理，提出了金融化財政籌資的概念。重點研究分析了預(yù)算資金和金融資金的關(guān)系、金融化財政籌資的運作方式。最后，本文提出了金融化財政籌資方式的矯正路徑：厘清金融和財政的界限，并針對金融化財政籌資過程中出現(xiàn)的問題提出了相關(guān)政策建議。

金融；地方財政；籌資方式；矯正路徑

一、引 言

地方政府融資是地方政府以其所屬投融資機構(gòu)為載體，為實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進行的資金融通經(jīng)濟活動。財政政策通過金融方式傳導(dǎo)，資金從“金融機構(gòu)-融資平臺-地方政府”，就形成了金融化的地方財政籌資方式。

黨的十四屆三中全會定調(diào)分稅制改革，把稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央政府，導(dǎo)致地方政府承擔在某一特定范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職能事權(quán)和擁有依法課征稅收或取得其他非稅的收入之間出現(xiàn)了不匹配甚至失衡。在城鎮(zhèn)化的進程中，地方政府需要肩負更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施職能，在金融資源控制權(quán)集中于中央的投融資體制下，地方政府的舉債融資需求旺盛。但是現(xiàn)有的政策法規(guī)又限制了地方政府的融資，雖然新預(yù)算法規(guī)定了地方政府具有法定的債務(wù)融資的職能，但是也只是最近幾年的事情。一方面承擔著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的責任，在中央政府提供一定中央財政的支持外，地方政府還需要籌集配套資金配合建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面無法直接向銀行融資或通過提供擔保來間接獲取資金，這就形成了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求過大與可使用資金短缺的尖銳矛盾。

但是，在中國，表面上看金融領(lǐng)域?qū)儆诩瘷?quán)體制，但是在制度沒能閉合規(guī)定的情況下，金融分權(quán)視乎又是現(xiàn)實存在的(何德旭、苗文龍，2016)，分稅制改革激化地方政府對金融資源的爭奪,繼而影響金融分權(quán)結(jié)構(gòu)。為此，地方政府擁有很大的權(quán)力來掌控金融資源，表現(xiàn)在出資成立了大量類銀行金融機構(gòu)，組建融資平臺，以公司形式為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資，同時各種創(chuàng)新金融工具大量使用，如銀行貸款、銀信政、城投債、票據(jù)、PPP模式、BOT模式、ABS模式等融資方式，替代了傳統(tǒng)以信貸為主的地方政府負債模式，造成隱性負債大量增加。財政資金以金融方式使用越來越多，金融成了第二財政，金融資源被異化為中央和地方政府的財政資金，金融業(yè)被異化為“第二財政”。作為“第二財政”的金融業(yè),發(fā)揮著提供鑄幣收入、平衡預(yù)算赤字、替代財政投資、平衡地區(qū)差距、替代財政補貼等多項財政功能。

在經(jīng)濟持續(xù)下行和資產(chǎn)荒的雙重壓力下，雖然地方政府對金融機構(gòu)的影響弱化，但地方政府手上掌握了一定的行政資源，金融機構(gòu)有逆向選擇的需求，大量融資用于公共設(shè)施項目，這也是債務(wù)的經(jīng)濟效應(yīng)的一種表現(xiàn)形式。

據(jù)統(tǒng)計，2011年以來擁有財務(wù)數(shù)據(jù)的地方政府融資平臺1 451家，2011年末至2016年6月末，有息債務(wù)規(guī)模(包括短期借款、一年內(nèi)到期的非流動負債、長期借款、應(yīng)付債券，不包括非標融資規(guī)模)從20.64萬億元增加到43.28萬億元，規(guī)模翻番，中國地方政府平臺融資規(guī)模急速膨脹。由于管理不規(guī)范、運作不透明等因素的影響，地方政府財政籌資方式的風險也不斷累積，進而威脅銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運行。

二、相關(guān)文獻綜述

經(jīng)梳理，與本文研究密切相關(guān)的學(xué)術(shù)成果主要集中于財政風險金融化、金融風險財政化、信貸資金財政化、財政金融化等方面，綜述如下。

(一)財政風險金融化

對于財政風險金融化的研究主要是從財政風險存在的問題開始的，財政風險金融化就是在經(jīng)濟制度不夠成熟的國家或地區(qū)，地方政府通過使用金融手段解決財政危機的現(xiàn)象。

屠光宇(2007)認為我國目前的國有企業(yè)雖然改制多年卻未與國家脫離干系，政府行政干預(yù)的扭曲與銀行信貸軟約束的并存形成了國企越無力還款，銀行就越增加對其貸款的惡性循環(huán)。劉國棟(2010)研究認為財政風險金融化的主要原因是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期各項經(jīng)濟制度不完善導(dǎo)致的。李偉(2010)研究表明，在完善的經(jīng)濟運行格局下，財政和金融二者之間有著明確的界線，因此要防止財政風險和金融風險的相互轉(zhuǎn)嫁。秦海林等(2011)認為財政風險金融化是政府憑借其行政權(quán)力，在短期內(nèi)可能會抑制財政風險，但長期來看不僅會導(dǎo)致通貨膨脹，還會導(dǎo)致財政風險的持續(xù)上升,推動經(jīng)濟風險，并最終抑制經(jīng)濟增長與發(fā)展。

(二)金融風險財政化

政府運用財政手段化解金融領(lǐng)域的風險，保障市場經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，目前金融風險財政化的研究成果較多，部分學(xué)者持肯定態(tài)度，部分持否定態(tài)度。

武彥民等(2002)認為國家財政承擔補充國有企業(yè)資本的天然責任，作為國家所有的銀行造成的不良資產(chǎn)也就成了財政的不良資產(chǎn)，這種鏈條式的風險傳播是國家財政不能被排除在外，金融風險財政化在我國有體制的因素，是不可能避免的。陳想蘭等(2008)指出金融風險財政化是經(jīng)濟發(fā)展的“內(nèi)生現(xiàn)象”，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的必然現(xiàn)象。常健等(2010)認為運用財政手段淡化金融風險、防范和應(yīng)對金融危機是必要的，財政行為對金融風險的防控具有天然優(yōu)勢，對于金融風險財政化，只能規(guī)范而不能否定。Joshua Aizenman(2009)指出當投資者認為政府一定會在金融危機時進行救市時，道德風險問題就會隨之而來，投資者會選擇風險性更高的投資。因此，政府救市行為不是合適的，救市引起的負面影響會使經(jīng)濟進入惡性循環(huán)。秦海林(2011)對金融風險財政化持否定態(tài)度，他通過運用數(shù)學(xué)模型對金融風險財政化進行了數(shù)量分析，認為金融風險財政化不論是對金融的持續(xù)發(fā)展還是對財政的健康穩(wěn)定，甚至是對國家宏觀經(jīng)濟的發(fā)展都是有副作用的，必須通過各種手段抑制金融風險財政化。

部分學(xué)者對金融風險財政化制度缺陷的進行研究，并提供了相關(guān)建議。閻坤等(2004)認為我國金融風險向財政轉(zhuǎn)化的比例過高、解決金融風險缺乏法律依據(jù)、注資或剝離不良資產(chǎn)治標不治本，因此要理順政府與市場的關(guān)系，深化國企改革，完善政府的投融資體制。李思維(2007)認為要完善財政救助金融風險的制度，必須建立銀行存款保險制度，完善金融監(jiān)管，規(guī)范政府干預(yù)范圍，明確作為最后貸款人的邊界，才能夠?qū)崿F(xiàn)財政救助的最終目標。

(三)信貸資金財政化

信貸資金財政化是一個較老的概念，是信貸運行脫離了信用的基本規(guī)則和屬性，充當財政資金職能發(fā)揮作用。較新的信貸資金財政化融資方式有傳統(tǒng)銀行貸款、信托產(chǎn)品、銀信政、城投債、中期票據(jù)等。在一定程度上，這些新的融資方式屬于金融化的財政籌資方式了。

20世紀90年代，魏振光、程遠斌、石雷、馬和平、李麥秋等一大批學(xué)者對信貸資金財政化的原因、表現(xiàn)、問題及對策建議進行了分析研究。王玉平(2010)通過對地方政府融資模式的演變的研究，進一步分析信貸資金財政化的趨勢及投融資主體行為，“銀政不分”、信貸資金財政化傾向明顯，過去傳統(tǒng)體制下銀行等金融機構(gòu)是在各級政府干預(yù)和點貸下被動融資給體制內(nèi)的國有企業(yè)或政府用于搞建設(shè)或生產(chǎn)，而現(xiàn)在是金融機構(gòu)主動將資金借給政府，融資數(shù)量呈放大趨勢。田紅巖(2011)通過對我國銀行信貸財政化分析，表明我國銀行信貸財政化問題日趨嚴重，銀行信貸的信用職能逐漸被政府的財政職能所取代，政府通過占用大量信貸資金，“強迫”銀行發(fā)放政策性貸款，轉(zhuǎn)嫁財政支出等方式把銀行當作第二財政，因此理順銀行與政府之間的關(guān)系，正確處理政府信貸行為，防范政府信貸風險尤為重要。孔志峰等(2013年)《解決地方政府債務(wù)風險研究報告》指出，投融資平臺的概念本身即違反市場規(guī)律，因為設(shè)立平臺的唯一目標就是融資，根本不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業(yè)經(jīng)營風險等問題。財政資金的金融化管理，是運用金融機構(gòu)管理資金的方式方法，來提升財政資金的管理能力，通過金融工具的有效運作，可以形成良好的財政金融互動機制，用金融的思維來管理、運用財政資金，建立金融化財政管理體系，真正提高財政管理資金的能力，從而達到財政管理精細化和科學(xué)化的目標。

部分學(xué)者也有針對性的對具體的金融化的地方政府融資工具進行了研究，如安亞軍(2014)以創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金為重點，比較分析了國外政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作情況和國內(nèi)3支國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法，并對我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有關(guān)政策進行了分析。王永欽、陳映輝等(2016)運用金融市場的城投債數(shù)據(jù)，分析了軟預(yù)算約束與中國地方政府債務(wù)的違約風險，研究表明中國地方政府債務(wù)的異質(zhì)性違約風險并沒有在城投債的收益率價差中得到反映，而中國地方政府債務(wù)的整體違約風險則在其中得到了有效的定價，從時間趨勢上來看，中國地方政府債務(wù)的整體違約風險價差在2012年后大幅飆升，中國的地方政府債務(wù)存在普遍的和嚴重的軟預(yù)算約束。

三、金融化財政籌資方式研究

(一)金融化財政籌資方式

改革開放以來，雖然地方政府財政收入增幅較大，但占國民生產(chǎn)總值的比重大幅下降，通過財政拉動經(jīng)濟發(fā)展的效應(yīng)明顯減弱。與此同時，地方財政收入占國家財政總收入的比重也出現(xiàn)大幅下降，但財政支出卻呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢，占國家財政總支出的比重也越來越大，財政收入已經(jīng)無法覆蓋財政支出。在目前財稅體制下，地方政府的財權(quán)與事權(quán)無法匹配，財政收入在滿足預(yù)算支出方面已顯得捉襟見肘，出現(xiàn)赤字部分通常需要中央政府以轉(zhuǎn)移支付的方式予以平衡，因此，在經(jīng)濟建設(shè)方面就更加力不從心。事實上，中央政府也沒有足夠的資金滿足各級地方政府的需要，在一些財政支出方面也需要通過財政之外的手段進行籌資，如發(fā)行國債等。

本文通過總結(jié)近些年地方政府籌資的新途徑，提出了金融化財政籌資的概念。所謂金融化財政籌資，就是將某些財政收入不能覆蓋的財政支出以金融方式進行融資操作，在滿足基本資金需求的前提下，優(yōu)化資金配置效率，放大資金杠桿效應(yīng)，讓資金循環(huán)往復(fù)持續(xù)發(fā)揮作用。但需要明確的是，金融化財政籌資并不需要滿足所有的財政支出，政府保持運轉(zhuǎn)、提供社會保障的財政資金是不能進行金融化運作的，只有支持經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的資金籌措以及存續(xù)期間的財政資金才有可能進行金融化運作。在融資方式方面，金融化財政籌資主要有直接融資與間接融資；在融資模式方面，主要有債權(quán)融資、項目融資、股權(quán)融資、資源融資等；在融資工具運用方面，主要有銀行貸款、發(fā)行債券、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等。

(二)金融化財政籌資的運行機制

1.金融機構(gòu)的角色定位和作用。長久以來，金融機構(gòu)貸款在傳統(tǒng)的社會融資中占據(jù)比重很大，在一定程度上有力促進了經(jīng)濟增長，特別是在消費不足、出口疲軟的情況下，以金融資金為主要來源的政府投資效應(yīng)尤為明顯。因此，對金融資源的支配能力往往成為決定本地區(qū)經(jīng)濟增長水平的關(guān)鍵因素。隨著金融制度的變遷，金融機構(gòu)積聚、配置資金的能力也大幅增強，增加金融機構(gòu)就等于擴大了爭取資金的途徑，地方政府對金融機構(gòu)的競爭也愈加激烈。尤其是近年來，地方政府對組建地區(qū)性商業(yè)銀行表現(xiàn)出極高的積極性，成立了省級銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)，通過干預(yù)地區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行的信貸決策變相滿足財政支出的需要。

隨著金融體制改革的深入，銀行內(nèi)控管理和外部監(jiān)管趨嚴，地方政府對銀行貸款政策的影響力越來越小，因此地方政府改變之前直接干預(yù)的方式，憑借其行政權(quán)力和政治影響，間接對商業(yè)銀行的貸款決策做出影響。政府對銀行類金融機構(gòu)的控制力度有所減弱，銀行貸款在融資結(jié)構(gòu)中的比例也在下降，但現(xiàn)實卻是在資產(chǎn)荒大背景下，銀行資金沒有更好的投放標的，更傾向于通過業(yè)務(wù)出表等手段將信貸資金包裝后投向政府項目。因此，金融機構(gòu)在金融化財政籌資模式中，繼續(xù)扮演著資金的絕對供給主力，但需要注意的是，在信貸規(guī)模有限的情況下，這種行為將擠占銀行的信貸規(guī)模，影響銀行其他業(yè)務(wù)的開展。

2.金融化財政籌資方式與預(yù)算的關(guān)系。新的預(yù)算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。財政資金由預(yù)算資金和預(yù)算外資金兩個部分組成。

財政資金是指以國家財政為中心，它不僅包括法定形式的中央政府和地方政府的財政收支，還包括位數(shù)眾多的地方政府具有自由裁量權(quán)的收入，如土地財政收入等。財政資金和金融資金在宏觀經(jīng)濟調(diào)控下存在著合理的分工，在社會總資金的使用上也保持著合理的比例。然而，由于我國在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式的同時，各項制度和經(jīng)營環(huán)境還不夠完善，財政資金和金融資金的配置也不合理。一些地方政府在不遺余力的實現(xiàn)增長目標的同時投入大量資金用于拉動經(jīng)濟發(fā)展，由此產(chǎn)生了財政資金難以維系公共設(shè)施建設(shè)的困境。銀行因為其擁有大量的資金不得不作為準財政資金用于彌補財政赤字，從另外一個角度來看經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的經(jīng)濟發(fā)展伴隨著財政資金和銀行資金之間的矛盾。信貸資金的備胎作用滿足了政府主導(dǎo)經(jīng)濟模式的長期存在，暫時滿足了財政支出不斷擴大的需求。政府通過向銀行貸款的方式填補資金缺口，讓銀行變相承擔了地方政府的責任。

由于銀行存在明顯的外部性，一旦發(fā)生風險暴露，將給社會公眾乃至金融安全帶來嚴重威脅。而政府采取金融手段解決財政風險的方法，導(dǎo)致銀行不能建立相對獨立的運營體系，金融資金的安全性、收益性難以準確評估，更嚴重的是難以分散和控制風險。政府和銀行之間缺乏一個“防火墻”，政府本應(yīng)直接介入的領(lǐng)域轉(zhuǎn)由銀行的信貸資金投入，財政風險金融化現(xiàn)象的風險將遠遠大于收益。金融機構(gòu)大量投放的地方政府貸款增加了對銀行不良資產(chǎn)率潛在攀升的擔憂，雖然銀行可以在一定程度上對不良資產(chǎn)予以自我消化，但是不良資產(chǎn)水平的上升為風險的暴露增加了可能性。政府債務(wù)風險的資金鏈條環(huán)環(huán)相扣，一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金運作問題，就是整個大面積的風險，對銀行、政府和社會的破壞是巨大的。

3.財政資金的金融化運作方式。隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷提升，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施融資中會面臨著較大的融資約束，為緩解融資約束，金融分權(quán)體制下，地方政府有能力、有動力和有激勵組建各類融資機制，其組織表現(xiàn)形式就是融資平臺，具體包括：地方國有銀行金融機構(gòu)和非銀行金融機構(gòu)(包括城商銀行、各種政策性的投資信托公司等)和非國有金融機構(gòu)(農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作基金會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展公司等)。此外，還包括一些城市建設(shè)和城投公司。地方政府通過整體打包和資源整合以及分類處理等方式逐步將一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)責任轉(zhuǎn)化為城投等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司的經(jīng)營領(lǐng)域，然后通過土地轉(zhuǎn)讓、融資擔保等方式將這些融資需求轉(zhuǎn)換為金融機構(gòu)的放貸對象，由于這些項目沒有經(jīng)過嚴格的市場程序評審，顯性風險和隱性風險不斷涌現(xiàn)，最終形成地方國有金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)。而對于以地方城市建設(shè)投資公司為表現(xiàn)形式的地方融資平臺來說，其從建立初就是為地方政府服務(wù)的，他們的目的就是向銀行借款或發(fā)行債務(wù)，所以這些城投公司的不良資產(chǎn)也會轉(zhuǎn)化為地方政府的隱性債務(wù)。

地方政府債務(wù)的主要來源是銀行的貸款，這項債務(wù)占債務(wù)總額的比例也是最大的。此外還有向個人和單位的貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資等，而用途也是多方面的。主要用于以下幾大類：一是為城市的快速發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障；二是消化和償還各種欠款和掛賬；三是國有企業(yè)的扶持和墊交稅費等。其中最主要的支出和用途是興建各種基礎(chǔ)設(shè)施。除了用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金以外，其他部分大多是用于為地方政府隱形負債的兜底。地方政府的隱形負債主要包括：地方國有企事業(yè)單位及地方商業(yè)銀行的虧損、欠債或損失掛賬、下級政府的財政收支缺口債務(wù)、地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)與債務(wù)。

四、金融化財政籌資方式矯正路徑：界限的厘清

(一)財政與金融之間的關(guān)系

要分析金融化財政籌資模式，首先要厘清財政與金融的關(guān)系。一方面，在財政籌資方面，財政與金融之間并不存在明顯的界限，現(xiàn)行投融資體制下，政府融資平臺同時介入財政與金融兩件事，金融承擔了部分財政融資的功能，雖然財政與金融在資金來源、使用等方面存在差異，但二者相輔相成，都是為了促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，在公共支出方面，財政的缺位以及金融的越位造成公共服務(wù)供給短缺以及金融資金效率低下，最終影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，要取得健康可持續(xù)發(fā)展，避免金融風險財政化或財政風險金融化，必須清晰界定財政與金融的關(guān)系，使其各司其職、通力協(xié)作，才能防范風險交叉轉(zhuǎn)移，保證財政與金融的和諧發(fā)展關(guān)系。

(一)財政要著力解決公平問題

在市場經(jīng)濟條件下，存在著市場失靈現(xiàn)象，在市場失靈的領(lǐng)域，資源的配置是無效的，而財政是各級政府參與社會產(chǎn)品和國民收入分配所形成的分配關(guān)系，有能力解決政府與所轄企業(yè)、事業(yè)單位，社會、組織、居民之間的分配關(guān)系。因此財政需要積極發(fā)揮職能，應(yīng)對市場無法解決的問題。公共產(chǎn)品效用的不可分割性、消費的排他性、受益的不可阻止性等特點導(dǎo)致市場在配置公共產(chǎn)品方面是無效的，需要財政資金予以解決。具體來講，財政資金要繼續(xù)加大公共教育、人才培養(yǎng)、社會保障、民生事業(yè)、社會穩(wěn)定等方面的服務(wù)保障力度，解決好保民生、保穩(wěn)定的問題，要圍繞政府履職確保社會公共性開支需要。同時，要持續(xù)優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)，提升其對經(jīng)濟發(fā)展的保障作用。要集中力量辦大事，培育基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)業(yè)支持力度等。財政要及時退出一般性競爭領(lǐng)域，重點投入公共服務(wù)領(lǐng)域，解決“市場失靈”問題，從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能。

(二)金融要著力解決效率問題

金融不僅涵蓋農(nóng)村信用社(農(nóng)商行)、城商行、國有銀行、股份制銀行等，也包含基金、信托、保險、證券等機構(gòu)。隨著金融體制改革的深入，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和職能也相應(yīng)調(diào)整，對經(jīng)濟發(fā)展做出了突出的貢獻。尤其是城商行，地方財政是最大股東，銀行的相當一部分資金是用來為地方財政服務(wù)的，這也是城商行在金融化財政籌資方式作用的體現(xiàn)。但金融資金配置首先需要考慮是效率優(yōu)先，符合資本逐利的特點，投入低效或者無收益的項目不僅損害了金融體系的正常運轉(zhuǎn)，風險也容易向財政領(lǐng)域傳導(dǎo)。因此，金融在財政籌資方式中應(yīng)重點解決財政籌資無法完全覆蓋但具有一定收益的部分。

長期以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給方面存在很大缺口，可通過金融化融資模式如產(chǎn)業(yè)投資基金，使用少量財政資金引導(dǎo)私營部門、社會資金、金融機構(gòu)共同參與其中，通過私營部門的運營效率和競爭能力，有效提升經(jīng)營效率，產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金回報。在解決公用事業(yè)類企業(yè)融資問題時，可通過轉(zhuǎn)配股、發(fā)新股再融資等資本運作手段直接融資，也可對基礎(chǔ)設(shè)施類企業(yè)采取并購與資產(chǎn)重組，通過上市解決地方建設(shè)融資困難。除資本市場外，還可充分利用項目融資方式，緩解財政壓力，如BOT、TOT等，通過投資者購買經(jīng)營權(quán)或獲取政府特許經(jīng)營權(quán)等方式拓寬融資渠道。

(三)財政與金融要相輔相成

財政與金融雖然在公平與效率方面存在一定的界限，但由于財政資金有限，需要財政與金融共同配合才能更好地促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，二者在維護地方經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展方面職能相互交叉。一方面，地方政府用強化的金融能力來彌補弱化的地方財政能力，地方政府借助金融的力量來緩解財政壓力，扭轉(zhuǎn)入不敷出的局面，因此財政與金融是資金配置中相互補充的關(guān)系，具有高度的關(guān)聯(lián)性。另一方面，出現(xiàn)金融風險需要財政介入調(diào)解，運用政府行政力遏制金融風險，財政是金融發(fā)展的前提。此外，由于財政屢現(xiàn)入不敷出，金融承擔了部分財政的職責，協(xié)助地方平衡收支，穩(wěn)固經(jīng)濟發(fā)展水平，起到了較好的保障作用。

五、相關(guān)建議

(一)繼續(xù)加速推進市場化改革，明確政府職責范圍

市場化改革是解決地方政府融資問題的唯一出路。目前已經(jīng)通過債轉(zhuǎn)股、融資平臺剝離等準市場化手段來化解已經(jīng)存在的財政金融風險問題。后續(xù)可以進一步從根本上，改革地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)責任，適度縮小地方政府干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍，政府及準政府部門要逐步削減和剝離基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責任，將更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交由市場，或者通過受法律制約、有著明確財務(wù)約束的PPP模式來解決，從根源切斷財政與金融的相互交叉滲透現(xiàn)象，讓財政回歸公共職能和現(xiàn)代治理職責，讓金融回歸市場。

(二)建立具有法律約束和經(jīng)濟激勵的政府債券融資機制

政府的舉債行為本身是對金融市場的一種影響，如何把這種不利影響程度降低至最小，關(guān)鍵取決于政府的舉債行為是否也按照公開、透明、市場的方式進行。原有的債務(wù)融資方式已經(jīng)形成了對金融市場乃至經(jīng)濟運行的錯配干預(yù)，大量擠出了民間投資、抬高了市場融資成本，導(dǎo)致了資源的錯配。后續(xù)債務(wù)融資必須改革以往暗箱和協(xié)商定價的模式，必須堅定走債券融資市場融資之路。

(三)保證地區(qū)財政與金融“歸位”

首先，需要明確公共財政和金融資金各自的活動范圍、領(lǐng)域；其次，地方政府應(yīng)該逐步擺正與金融機構(gòu)之間的關(guān)系，明確對等而非依附關(guān)系；再次，地方政府應(yīng)該將職責范圍清晰界定為“地方治理職能”而非“建設(shè)融資職能”；最后，財政和金融各自歸為，明確兩者之間建立聯(lián)系的渠道和機制。

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Correction Path Research on the Method of Financialized Fiscal Finacing

Xu Yanzhe Zhang Yunjie Song Pingfan

With the presence of default on local government debt and plenty of new financialized tool on fund-rasing, the fiscal financing model of local government is changed. The fiscal risk and finance risk interacted, which affected the whole economic risk because of the immoderate reliance on finance. Financial orgnizations played an absolutely main role of the supplier in the financialized fiscal financing, but the model of fund suppliying was changed. The paper puts forward the definition of finacialized fiscal finacing according to the conclusions of related literatures and experience researches on the models of financial fiscal financing applied by local government. The paper focuses on the relationship of budget fund and financial fund, operational mode of financialized fiscal financing, and puts forward the correction path on the financialized fiscal financing model, to clear the bound of finance and fiscal, especially the suggestions on the problems which appered in the course of financialized fiscal financing.

finance; local government; fund-raising mode; correction path

徐彥哲 武漢大學(xué)財政金融研究中心 張云杰 鄭州銀行風險管理部 宋平凡 合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院