土地財政、制度依賴與稅收邏輯

土地財政、制度依賴與稅收邏輯

廖正方

“土地財政”中隱含了尋租、土地資源利用代際不公、土地資源配置效率損失、財政風險加大等一系列問題。“土地財政”的制度依賴在于分稅制形成的地方政府財權不能匹配事權和畸形的政績觀。解決“土地財政”的稅收邏輯在于增加土地稅收收入比重，來緩解土地出讓收入規(guī)模急劇下降帶來的財政收支風險；開征物業(yè)稅，從保有和轉讓兩個環(huán)節(jié)均衡調節(jié)土地增值收益；加快完善“營改增”配套措施的落實，確保地方財政收入穩(wěn)步增長。

土地財政；制度依賴；稅收邏輯；風險防控

一、引 言

隨著我國改革開放的逐步深入和城市化步伐的加快，對國有建設用地的需求逐年增加。從表1可以看出，我國土地出讓面積從2001年的90 394.12公頃增加到2016年的208 200公頃，16年間增加了130%。

表1 2001～2016年中國國內生產總值、一般公共預算收入、土地出讓面積與土地出讓收入

續(xù)表

資料來源：根據中國統(tǒng)計年鑒(2001～2016)、中國國土資源統(tǒng)計年鑒(2001～2014)加工整理，2015年、2016年土地出讓面積、土地出讓金收入根據搜狐財經數據整理。

從表1可以看出，土地出讓金收入從2001年的1 295.8896億元增加到2016年的35 600億元，增長了26.5倍，土地出讓單價從2001年的143元/平方米增長到2016年的1 710元/平方米。土地出讓金收入占一般公共預算收入的比重從2001年的7.9%飆升到2016年的22.3%，地方政府對“土地財政”的依賴度進一步提升。

地方政府對“土地財政”的高度依賴，制約了政府宏觀調控的手段和效果。中央政府與地方政府的分稅制模式，造成了地方政府對“土地財政”的依賴(吳群、李永樂，2010；周飛舟，2010；盧洪友等，2011；黃國龍,蔡佳紅，2013)，土地出讓金及與土地相關稅收收入已成為地方財政收入的重要來源。財政“分灶吃飯”后，地方政府財權與事權不匹配，地方政府為了緩解財政困難，被迫實行“土地財政”(周業(yè)安，2000；張青，胡凱，2009；梁若冰，2009；張雙長，李稻葵，2010)；而地方行政長官任期內以GDP和財政收入為主的政績考核體制，誘發(fā)地方政府實施“土地財政”，擴張財政支出規(guī)模以刺激經濟發(fā)展。(高聚輝，伍春來，2006；周黎安，2007；曹廣忠等，2007；夏依，郭傳輝，2012)。現有土地管理制度及利益分配機制不完善(董再平，2008)、農民土地產權權能的缺失(陳國富，卿志瓊，2009)、分稅制下財政預算軟約束的制度環(huán)境(鄧子基，2012)、財稅領域的有效制度供給不足(賈康，劉微，2012)也是土地生財格局失衡及“土地財政”屢遭詬病的原因。依靠土地和房地產投資的經濟發(fā)展模式衍生出一系列的經濟社會問題，并加劇了經濟運行風險(陳志勇，陳莉莉，2010；陳明，2010；李保春，2010)?！巴恋刎斦痹斐赊r民“失地又失業(yè)”(婁成武，王玉波，2011)、腐敗尋租行為(鄧子基，2012)、土地交易環(huán)節(jié)收入的規(guī)模巨大和稅收收入規(guī)模較小之間不均衡(賈康，劉微，2013)、影響代際公平，加劇購房困難(黃國龍，蔡佳紅，2013)。治理“土地財政”，必須完善與地方政府財政體制(婁成武，王玉波，2011；鄧子基，2012；賈康，劉微，2012)、改革地方政府政績考核機制(周黎安，2007)、完善農地征用與補償制度，賦予地方政府公共基礎設施建設項目發(fā)債權(王玉波，2013)。

二、 “土地財政”暴露的制度缺陷

(一)尋租

尋租是人們憑借政府保護獲得壟斷特權并將其轉化為“租”, 這種非生產性活動就是尋租 。在土地征用——出讓過程中, 政府憑借 “行政人” 的權力低價獲取集體土地所有權，并將作為公共資源的土地使用權轉變?yōu)樯虡I(yè)資源以高價出售。國家的土地權大部分由那些對土地的規(guī)劃、 使用、 定價擁有專制決斷權的機構代為行使, 權力的過分集中必然造成權力尋租, 房地產企業(yè)不得不通過尋租手段來獲得土地開發(fā)權,在高房價的市場假象掩蓋下“租”充分地貨幣化和市場化了。 行政價格與實際市場價格之間的巨額差價, 既是 “尋租” 行為產生的溫床, 也是驅動一些地方政府大批量地賣地的誘因。

(二)土地資源利用的代際不公

代際公平涉及的是當代人和后代人之間的福利和資源分配問題?，F有的土地出讓機制不完備, 不僅不能從經濟機制上制約地方政府過度出讓、開發(fā)土地, 甚至在某種程度上還起到了反向激勵作用。一方面, 地方政府既擁有出讓土地所有權也擁有對出讓土地的管理權, 這就為權力在毫無約束的情況下進入土地市場提供了可能。另一方面, 路徑依賴性強化地方政府對土地過度開發(fā)出讓。對下屆政府來說, 上屆政府利用出讓土地來發(fā)展經濟的做法, 學習成本很低, 而新創(chuàng)造一種吸引資金發(fā)展經濟的制度則需要高昂的初始設置成本。上屆政府在土地出讓中已經形成了一定的利益集團, 這些利益集團對現存的路徑有著強烈的需求, 他們力求鞏固現有制度而阻礙新制度產生。

(三)土地資源配置效率損失

從理論上說，在競爭性的土地競標過程中, 經濟地租和土地利用的集約化程度間存在著正相關關系, 經濟地租量最大時,城市土地利用集約度也達到最高限度。實際情況則與之相背離。一方面, 由于城市土地市場發(fā)育不成熟,在土地一級市場上, 行政性配置與市場化配置并存，這使得市場的調節(jié)機制無法充分發(fā)揮作用。這種狀況不僅誘發(fā)了大量土地流轉中的政府和個人的尋租行為, 而且還延緩了土地市場化配置進程和城市土地集約利用, 導致存量土地利用效率損失，在交易中存在欺詐現象, 嚴重影響了土地資源的配置效率。另一方面, 由于市場無法對土地資源所發(fā)揮的生態(tài)功能有全面反映, 對破壞生態(tài)環(huán)境功能的利用行為, 無法通過建立反映土地生態(tài)環(huán)境功能的市場價格體系進行調節(jié), 造成耕地、 林地、 草地等土地在土地資源配置中處于劣勢, 而約束機制的缺失和執(zhí)行不力更加強化了這一劣勢。

(四)財政風險加大

“土地財政”把房地產稅收和土地出讓收益作為政府財政收入的重要來源,地方政府特別看重的是土地開發(fā)的初級市場,或者是交易環(huán)節(jié)所產生的收入,但以地養(yǎng)市波動性大、可靠性不足 。一方面,以地養(yǎng)市制度變遷的風險很大,一旦房地產市場經歷大的波動,地方經濟將難逃厄運。經濟高速發(fā)展時不斷有新的土地需求,可以賣新地,用新地掙的錢去彌補資金缺口；但是一旦制度變遷,經濟發(fā)展減速,沒有或缺少了新的用地需求,問題就來了。另一方面，土地資源的稀缺性也遏制了土地財政的生命力。土地財政以土地生財，而土地是一種稀缺資源, 我國人地矛盾又十分突出, 因而 “財源”是極其有限的， 建設用地后備資源的稀缺決定了土地財政生命力的脆弱。從長遠來看，這無疑又進一步加大了土地財政的財政風險 。

三、“土地財政”的制度依賴

(一)分稅制是土地財政產生的制度基礎

1994年進行的稅制改革將中國的稅收收入分為中央收入和地方收入兩大類， 其中中央收入占據了稅收收入的大頭。在財政收入下降的同時，地方政府所要承擔的事權并沒有相應減少，這直接導致了分稅制后地方政府事權與財權的不匹配。擴大地方政府收入的最好辦法就是“土地財政”，主要包括以下途徑：首先，地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入， 作為地方政府財政收入的重要補充來源。其次，地方政府通過低價出讓工業(yè)用地來招商引資，并以此帶動當地經濟發(fā)展。地區(qū)之間的招商引資競爭演變成壓低土地價格的競爭，勢必造成政府土地資源收益的大量流失，建設用地的“招拍掛”制度是彌補這方面損失的最佳制度設計。再次，地方政府進行城市擴張，大拆大建，以此促進建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展，從而帶動地方稅收收入的增加。最后，地方政府通過土地抵押獲得銀行貸款， 以此來進行基礎設施投資和城市建設。 土地融資雖然對城市發(fā)展起到極大的推動作用，但是城市基礎設施投資對金融的過度依賴，加大了地方政府的財政風險，也加大了銀行系統(tǒng)的風險。

(二)畸形的“政績觀”是“土地財政”發(fā)展的助推劑

政治學理論認為,政府是一個典型的官僚制組織,由那些關注自己政治生涯和利益的政府官員組成的，政府官員關心的是他們的進一步晉升問題。地方政府對土地財政的倚重,并不僅僅在于財稅激勵,還隱含地嵌入了經濟發(fā)展中的地方政府官員的政治晉升博弈,或者說是“政治錦標賽”。 20世紀 80年代以來的行政分權和財政包干強化了地方政府追逐土地財政的經濟動機,特別是分稅制后形成的地方政府財權無法保障其事權的客觀現實，使得地方政府希冀通過土地資產經營為地方政府提供了巨額的財政資金來源；但另一方面，相比較社會經濟利益而言,地方政府官員政府更關注個人的政治晉升和政治收益,或者說地方政府官員更關心的是他們任期內的短期政績,因為這是影響他們政治生涯最為關鍵的因素。地方政府官員在經濟上為財稅和利潤而競爭,實際上是為在官場上的晉升而競爭和服務。當政府績效考評和管理體系不夠完善,官員晉升機制及考核約束制度不健全,缺乏一個有效的責任機制做到權責利的整合時,畸形的政績觀就成為地方政府追逐“土地財政”的助推劑。

四、治理“土地財政”的稅收邏輯

(一)增加土地稅收收入比重，來緩解土地出讓收入規(guī)模急劇下降帶來的財政收支風險

各地要根據自身所處發(fā)展階段，合理安排和利用好“土地財政”在推動經濟社會發(fā)展方面的積極作用；同時也要冷靜地預見到“土地財政”收入，特別是土地出讓收入急劇下降可能帶來的財政收支風險。提前采取措施， 加大土地增值稅清欠力度，增加土地稅收收入，保持“土地財政”收入總量保持基本穩(wěn)定， 主動引導“土地財政”由“出讓收入為主” 向“稅收收入為主” 轉型， 促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

(二)開征物業(yè)稅，從保有和轉讓兩個環(huán)節(jié)均衡調節(jié)

土地增值收益

整合現有的土地使用稅、 房產稅等，合并物業(yè)稅以形成穩(wěn)定的稅收收入。加強對投資、 投機性房產交易行為征稅，促進增加炒房者投資成本，有效調節(jié)土地與房產需求， 促進房地產市場平穩(wěn)有序運行。改革完善財稅制度， 穩(wěn)步擴大財政收入來源。要充分考慮到土地資源的有限性和市場價格的波動性，改革和探索相關財稅制度，擴大財政收入增量來源，保持總體財政流量的穩(wěn)定增長。

(三)加快完善“營改增”配套措施的落實，確保地方財政收入穩(wěn)步增長

“營改增”的減稅效應隨著“營改增”的全面實施而進一步彰顯，2016年，全國“營改增”減稅規(guī)模達到5 225億元，2017年全國“營改增”減稅規(guī)模有望達到7 000億元。與此同時，各級政府應創(chuàng)造條件促進企業(yè)降低成本、提高收入。一方面，地方政府財政支出中，有些工資、養(yǎng)老醫(yī)療保險等剛性支出項目減少的可能性并不大，降低政府財政支出成本，特別是“三公”支出還是大有潛力可挖的。另一方面，應厘清中央政府與地方政府的權力邊界，合理劃分事權與財權，從制度上減少地方政府對“土地財政”的依賴。

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Land Finance，Institutional Dependence and Tax Logic

Liao Zhengfang

Land finance implies a series of problems such as rent-seeking, intergenerational unfairness of land resources utilization, efficiency loss of land resource arrangement, and ever-increasing fiscal risks. Institutional dependence of land finance is rooted in mismatching of local government financial power and duties caused by tax-sharing system and distorted view of political achievements. The tax logic of solving land finance is listed below: increasing the proportion of land tax revenues to mitigate fiscal revenue and expenditure’s risk caused by sharp drop in land transfer income scale; levying property tax and adjusting the land value-added income evenly from two links of holding and transfer; improving the implementation of supporting measures for replacing sales tax with value-added tax more quickly to ensure that local fiscal revenues increase steadily.

Land Finance, Institutional Dependence, Tax Logic, Risk Prevention and Control

中南財經政法大學財政稅務學院