求真務(wù)實(shí)主動(dòng)作為積極開創(chuàng)全面振興新局面
——2016年遼寧省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與2017年展望

◎遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

求真務(wù)實(shí)主動(dòng)作為積極開創(chuàng)全面振興新局面
——2016年遼寧省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與2017年展望

◎遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

2016年以來，全省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表現(xiàn)乏力，經(jīng)濟(jì)下行壓力尤為突出。除了受國(guó)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等客觀因素影響，2016年，遼寧省政治生態(tài)修復(fù)以及做實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等主觀因素也成為影響全省重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下行的主要原因。透過數(shù)據(jù)表象，理性看待當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，剖析長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的潛在矛盾，求真務(wù)實(shí)、主動(dòng)作為，以重點(diǎn)問題為突破口，把握好筑底企穩(wěn)之機(jī)，堅(jiān)定信心、迎難而上，以實(shí)際行動(dòng)踐行老工業(yè)基地全面振興戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)形勢(shì) 分析 預(yù)測(cè) 遼寧

2016年以來，遼寧省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表現(xiàn)乏力，經(jīng)濟(jì)下行壓力尤為突出。全社會(huì)對(duì)東北及遼寧的關(guān)注度比以往任何時(shí)候都要高。除了受國(guó)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等客觀因素影響，2016年遼寧省政治生態(tài)修復(fù)以及做實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等主觀因素也成為影響全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下行的主要原因。未來，是遼寧滾石上山、爬坡過坎的關(guān)鍵階段，是遼寧全面振興建成小康社會(huì)的重要節(jié)點(diǎn)。要保持定力、堅(jiān)定信心、迎難而上，發(fā)揮自強(qiáng)不息的精神做穩(wěn)做實(shí)各項(xiàng)工作，堅(jiān)持速度服從質(zhì)量，盡快擺脫發(fā)展困境，步入平穩(wěn)健康發(fā)展的軌道，以實(shí)際行動(dòng)踐行老工業(yè)基地全面振興戰(zhàn)略。

一、當(dāng)前遼寧省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體情況

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度保持低速運(yùn)行

2016年第一季度（-1.3%）開始，遼寧GDP增長(zhǎng)率首次降至負(fù)值，上半年GDP增長(zhǎng)率為-1.0%，三季度情況更加嚴(yán)峻，GDP增長(zhǎng)率為-2.2%。從東北區(qū)域上看，自2014年第一季度以來，東北三省經(jīng)濟(jì)增速開始低于全國(guó)平均水平，但遼寧與吉林、黑龍江兩省分化趨勢(shì)逐漸擴(kuò)大。進(jìn)入到2015年，吉林、黑龍江的經(jīng)濟(jì)增速開始與全國(guó)增速方向趨同，并且吉林在2016年第二季度已經(jīng)和全國(guó)平均水平一致，第三季度已超過全國(guó)平均水平。目前，遼寧經(jīng)濟(jì)增速呈負(fù)值并在全國(guó)墊底（見圖1）。

圖1 2013-2016年各季度全國(guó)及東北三省GDP增速

（二）2016年以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生的積極變化

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效初顯。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，省委省政府在積極落實(shí)國(guó)發(fā)28號(hào)文件、中央7號(hào)文件、國(guó)發(fā)62號(hào)文件的基礎(chǔ)上，及時(shí)出臺(tái)了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體實(shí)施方案，出臺(tái)了三次產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體實(shí)施方案及工作措施。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有了一定的效果。在“三去一降一補(bǔ)”上，遼寧化解鋼鐵過剩產(chǎn)能602萬噸，不僅完成了全年任務(wù)，還提前完成了“十三五”的任務(wù)；全力推動(dòng)房地產(chǎn)去庫(kù)存，截至2016年11月份，全省商品房銷售面積3571萬平方米，銷售額增長(zhǎng)2.1%；2016年以來，全省省本級(jí)化減政府性債務(wù)1122.5億元，各市化減政府性債務(wù)570億元。發(fā)行置換債券2708億元，節(jié)省利息支出140億元；落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅、普遍性降費(fèi)政策，減少涉企各項(xiàng)稅費(fèi)850多億元；加大精準(zhǔn)扶貧，落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)資金6億元，增長(zhǎng)36.6%，27.6萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，減少貧困村621個(gè)。

2.一些實(shí)物量指標(biāo)有所回升。截至2016年10月份，工業(yè)用電量在連續(xù)23個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)之后，連續(xù)5個(gè)月實(shí)現(xiàn)降幅收窄；貨物運(yùn)輸量平穩(wěn)增長(zhǎng)全省貨運(yùn)量累計(jì)實(shí)現(xiàn)17億噸，同比增長(zhǎng)2.3%，較1-9月份提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。其中公路貨運(yùn)量累計(jì)完成14.7億噸，同比增長(zhǎng)3.1%，港口貨物吞吐量累計(jì)完成9.2億噸，同比增長(zhǎng)2.5%。

3.一些效益指標(biāo)筑底企穩(wěn)。2016年1-11月份，全省一般公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)2052.2億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)3.4%。其中：各項(xiàng)稅收收入1595.0億元，增長(zhǎng)3.9%；各項(xiàng)非稅收入457.3億元，增長(zhǎng)1.6%。PPI在連續(xù)51個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)后，2016年9月首次出現(xiàn)上漲（0.9%），10月繼續(xù)保持正增長(zhǎng)，增長(zhǎng)1.8%，11月份增長(zhǎng)3.4%。

4.人民生活較為穩(wěn)定。從物價(jià)上看，2016年首季居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲1.7%，上半年上漲1.7%、第三季度上漲1.5%，11月份上漲1.6%，基本較為平穩(wěn)，居民家庭購(gòu)買消費(fèi)商品及服務(wù)的壓力不大；從就業(yè)上看，2016年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)42.1萬人，超額完成全年計(jì)劃指標(biāo)；從收入上看，2016年首季城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別增長(zhǎng)6.9%、8.0%，上半年分別增長(zhǎng)6.0%、7.0%，第三季度增幅均為5.8%、6.7%，雖然漲幅有所下降，但城鄉(xiāng)居民收入增速始終高于同期生產(chǎn)總值增速，居民收入水平保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨的壓力與挑戰(zhàn)

（一）工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然乏力

2016年1-10月份，全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成工業(yè)增加值同比下降15.5%，降幅較1-9月份擴(kuò)大了4.4個(gè)百分點(diǎn)，低于全國(guó)平均水平（6.0%）21.5個(gè)百分點(diǎn)。多數(shù)地區(qū)工業(yè)增加值降幅進(jìn)一步擴(kuò)大，1-10月份，工業(yè)增加值累計(jì)增幅只有大連保持了6.6%的正增長(zhǎng)，正向拉動(dòng)全省工業(yè)。除鐵嶺和撫順累計(jì)降幅有所收窄外，其他城市降幅均不同程度擴(kuò)大。

2016年1-10月份，工業(yè)產(chǎn)品銷售率98.3%，與上年同期持平；全省規(guī)上企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入21309.9億元，同比下降24.5%，降幅較1-9月份下降1.3個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)利稅1841.1億元，同比下降21.2%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)623.7億元，同比下降31.8%。值得欣慰的是工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)的降幅在2016年初（-5.8%）到10月份（-2.4%）不斷收窄。數(shù)據(jù)表明，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力依然很大且增長(zhǎng)乏力。

（二）省內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)分化態(tài)勢(shì)嚴(yán)重

從2016年1-9月份數(shù)據(jù)來看，GDP增速保持正增長(zhǎng)的僅有三個(gè)城市，分別是大連（5.8%）、盤錦（0.5%）和營(yíng)口（0.3%），其余各市均為負(fù)增長(zhǎng)，且最低值阜新（-11.4%）與最高值大連相差17.2個(gè)百分點(diǎn)；規(guī)模以上工業(yè)增加值僅有大連（6.6%）和盤錦（1.0%）為正增長(zhǎng)，最低值阜新（-28.5）跟最高值大連相差35.1個(gè)百分點(diǎn)；出口總額差距明顯，尤其是最低值鐵嶺（-75.6%）和最高值盤錦（21.8%）相差高達(dá)97.4個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)用電量增速最低值撫順（-29.2%）和最高值營(yíng)口（10.8%）相差40個(gè)百分點(diǎn)，固定資產(chǎn)增速全省均為負(fù)增長(zhǎng)，最低值撫順（-78.8%）和最高值葫蘆島（-9.1%）相差87.9個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯觯蜿?、大連、營(yíng)口、盤錦，經(jīng)濟(jì)相對(duì)于遼西北地區(qū)發(fā)展較好。省內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著較大的差異，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題較為突出（見圖2）。

圖2 2016年第三季度遼寧省各市主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對(duì)比

（三）民生保障壓力仍然存在

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，對(duì)就業(yè)的滯后影響不容忽視。一是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能的要求，全省資源型城市和鋼鐵冶煉產(chǎn)能過剩城市，將產(chǎn)生大量人員安置問題。二是伴隨著企業(yè)利潤(rùn)率的降低，重化工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)半停產(chǎn)增多，將會(huì)帶來直接或間接的降薪和裁員現(xiàn)象，下崗分流人員的社會(huì)再就業(yè)問題增加。三是《人民日?qǐng)?bào)》數(shù)據(jù)顯示，2017年大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)將再創(chuàng)新高，潛在大學(xué)生就業(yè)的問題也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口依然很大，支付風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。撫養(yǎng)比持續(xù)降低，遠(yuǎn)低于全國(guó)2.88∶1的平均水平；到2020年，全省要確保81萬貧困人口、1791個(gè)貧困村、15個(gè)貧困縣全部脫貧銷號(hào)。脫貧解困任務(wù)非常艱巨。

三、制約當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素分析

當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?，這是“新常態(tài)”現(xiàn)象，但遼寧出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，有人說是滑出“合理區(qū)間”“塌方式下降”，亦或“新東北現(xiàn)象”，我們認(rèn)為，除了受國(guó)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等客觀因素影響，2016年全省政治生態(tài)修復(fù)以及做實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等主觀因素也成為影響全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下行的原因。透過數(shù)據(jù)表象，理性看待當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，剖析長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的潛在矛盾，是制定有破解性措施的前提，以下幾組矛盾性因素值得思考。

（一）創(chuàng)新研發(fā)瓶頸沒有解決，新舊動(dòng)力的不對(duì)稱性

目前，傳統(tǒng)制造業(yè)大規(guī)模擴(kuò)張的時(shí)代即將結(jié)束，未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式必將是向中高端邁進(jìn)。一方面是產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的提升；另一方面是產(chǎn)品附加值的提升。伴隨而來的就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式從鋪攤子轉(zhuǎn)化到上臺(tái)階。唯有產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)“上臺(tái)階”。改革開放以來，我們逐步解決了能源瓶頸、交通瓶頸，下一步重點(diǎn)要解決的瓶頸問題是研發(fā)和創(chuàng)新。一直以來，這也是包括遼寧在內(nèi)的老工業(yè)基地普遍存在的制約因素。高度依賴低端加工組裝，缺乏技術(shù)創(chuàng)新和高附加值品牌的產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)越來越不適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化。如不加快提升研發(fā)能力，部分已有的技術(shù)路線和生產(chǎn)能力將面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

傳統(tǒng)動(dòng)力正在衰減，新的動(dòng)力正在增長(zhǎng)。從傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素端看高強(qiáng)度投入，由于人口紅利的消失、資源供需形勢(shì)變化、生態(tài)環(huán)境硬約束等原因，投入條件發(fā)生了變化，動(dòng)力在衰減，而且新動(dòng)力包括新技術(shù)、新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)等新經(jīng)濟(jì)模式在遼寧體量還很小，新產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上遠(yuǎn)不能對(duì)沖老產(chǎn)業(yè)減少的規(guī)模。盡管這些方面數(shù)字的增長(zhǎng)率很高，但像房地產(chǎn)、鋼鐵、汽車等能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)推向高速增長(zhǎng)的大支柱新產(chǎn)業(yè)尚未形成，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)替代不了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐力。因此，要正確面對(duì)新舊動(dòng)力的不對(duì)稱性。

（二）轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程緩慢，穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)路徑選擇

從短期看，穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)之間存在矛盾。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，去產(chǎn)能會(huì)影響地方的GDP和財(cái)政收入，尤其對(duì)遼寧大部分城市來講，傳統(tǒng)資源型行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，去產(chǎn)能不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)，也有可能帶來社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；去杠桿也會(huì)帶來金融領(lǐng)域和房地產(chǎn)行業(yè)一些風(fēng)險(xiǎn)顯性化。受主客觀等多方因素制約，結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)質(zhì)性進(jìn)展較為艱難。但從長(zhǎng)期看，穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)是一致的，結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿捅Ｕ?，去產(chǎn)能、去杠桿有助于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行“清盤”，既可以釋放出土地、信貸、人才等稀缺資源，也可讓職工在納入社保、接受培訓(xùn)后盡快走上新崗位，實(shí)現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定。

（三）市場(chǎng)活力不足，政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用主次分明

黨的十八大以來，政府和市場(chǎng)關(guān)系在不斷理順，政府直接配置資源、管得過多過細(xì)以及職能錯(cuò)位、越位、缺位、不到位等問題得到了緩解。但與市場(chǎng)完全對(duì)接、充滿內(nèi)在活力的新體制和新機(jī)制尚未形成，目前在政府權(quán)力運(yùn)行和市場(chǎng)作用發(fā)揮之間仍存在許多模糊地帶，市場(chǎng)活力釋放不足。如在一些P P P項(xiàng)目招標(biāo)上，一些地方和金融機(jī)構(gòu)沒有完全按照市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的選擇標(biāo)準(zhǔn)，而是以規(guī)模“重大輕小”，身份“重公輕私”，地域“先內(nèi)后外”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇，在投資核準(zhǔn)、財(cái)稅政策以及土地使用上，一些企業(yè)遭受不公平待遇。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》明確提出“對(duì)非公有制企業(yè)和其他所有企業(yè)一視同仁，實(shí)施同等待遇”，但由于長(zhǎng)期以來的利益關(guān)系制約，政府的手還是不能完全放開，造成政策的“偏向性”，抵消了民企和小微企業(yè)的投資熱情。

（四）要素生產(chǎn)率提升不足，資源配置不均衡

長(zhǎng)期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，遼寧對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為重視、投入較大，要素資源分配有傾斜，但大多數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)只在做大而沒有變強(qiáng)，大量的土地、資本、人才等稀缺資源并沒有產(chǎn)生高的配置效率。如在通用設(shè)備制造領(lǐng)域，遼寧的數(shù)控機(jī)床產(chǎn)業(yè)規(guī)模雖位居國(guó)內(nèi)第一，但加工精度和可靠性指標(biāo)與國(guó)際先進(jìn)水平差距明顯，德國(guó)、日本最高加工精度是遼寧最高精度的5倍，且精度保持年限多于遼寧7年以上，無故障時(shí)間是遼寧的3.5倍。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)由于資源集聚不夠，規(guī)模一直沒有做大。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全國(guó)比重變化看，遼寧2011-2014年從業(yè)人員占比呈下降趨勢(shì)，2014年較2011年下降0.13個(gè)百分點(diǎn)，而同期中西部地區(qū)大部分省份從業(yè)人員卻呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，安徽、江西、河南、湖北、湖南、重慶分別增長(zhǎng)0.6、0.3、1.8、0.5、0.4、0.9個(gè)百分點(diǎn)；從主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占全國(guó)比重變化看，遼寧同樣呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力同樣較大的山西、吉林，2011-2014年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占比卻呈現(xiàn)上升趨勢(shì)（山西、吉林均上升0.3個(gè)百分點(diǎn)）。

四、當(dāng)前需要重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問題

（一）營(yíng)商環(huán)境的改善問題

主要表現(xiàn)為：一是頂層設(shè)計(jì)較為完善，但具體的實(shí)施細(xì)則以及針對(duì)各類軟環(huán)境建設(shè)的主體人員，尤其是一線執(zhí)法人員缺乏簡(jiǎn)單有效的操作手冊(cè)。二是專業(yè)化培訓(xùn)少，尤其體現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)過程中，大部分基層工作人員，由于權(quán)力下放數(shù)量多、速度快，短時(shí)間內(nèi)缺少必要的專業(yè)知識(shí)和能力來接權(quán)。三是監(jiān)督渠道不健全，反映問題的渠道單一，導(dǎo)致問題反饋不及時(shí)，群眾滿意度差。四是激勵(lì)約束機(jī)制不健全，對(duì)在軟環(huán)境建設(shè)中取得成績(jī)和表現(xiàn)較差的單位、個(gè)人，激勵(lì)和懲罰的力度不夠，導(dǎo)致整體工作推進(jìn)較為緩慢。五是先進(jìn)技術(shù)手段采用不足，一些通過互聯(lián)網(wǎng)和智能技術(shù)可以高效審批和監(jiān)管的手續(xù)，仍采用線下和人工操作，與南方很多城市形成了鮮明對(duì)比，給投資者造成了效率低下的印象。

（二）國(guó)企改革的包袱問題

遼寧在國(guó)企改革中面臨首要問題是甩包袱，之所以推進(jìn)這么多年仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因：一是包袱重。據(jù)了解，僅就解決地方國(guó)有企業(yè)廠辦大集體問題，就需要高達(dá)300-500億元左右的改革成本，這還不包括剝離“三供一業(yè)”，離退休職工社會(huì)化管理以及處理空殼企業(yè)等成本支出費(fèi)用。二是包袱雜。接包袱的利益主體難協(xié)調(diào)，上下級(jí)政府在下放包袱和接收包袱上，由于財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，各方利益協(xié)調(diào)難度較大。三是包袱屬于歷史遺留問題，解決此類問題難出政績(jī)且容易引發(fā)大量社會(huì)矛盾，現(xiàn)有政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核機(jī)制下，由于懼怕承擔(dān)責(zé)任，個(gè)別地方卸包袱的積極性不高。

（三）地方財(cái)政壓力問題

受固定資產(chǎn)投資大幅下滑、存量住宅商品房面積仍需兩年的去化周期、房地產(chǎn)、建筑及采礦等行業(yè)稅收持續(xù)下滑等因素影響，各地財(cái)政收入壓力依然較大，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府債務(wù)壓力。雖然省委、省政府出臺(tái)了關(guān)于防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的21號(hào)文件，通過綜合施策大幅降低了當(dāng)期支付風(fēng)險(xiǎn)和償債利息支出，但從中長(zhǎng)期看，全省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然很大。二是養(yǎng)老金缺口壓力。隨著全省養(yǎng)老撫養(yǎng)比逐漸縮?。?015年為1.8∶1，預(yù)計(jì)“十三五”期末將達(dá)到1.4∶1），養(yǎng)老金支出壓力凸顯，預(yù)計(jì)從2016年起，遼寧省未來幾年養(yǎng)老金每年缺口將分別達(dá)到337億元、412億元、501億元、598億元和698億元，總計(jì)缺口2546億元，相當(dāng)于全省一年的財(cái)政收入。

（四）改革推進(jìn)速度還需加快

十八屆三中全會(huì)以后，全面深化改革、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新已成為全省的共識(shí)，省委省政府根據(jù)改革創(chuàng)新的總體思路、目標(biāo)任務(wù)以及重點(diǎn)領(lǐng)域，分解成8個(gè)方面、22項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施要求，在體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、商事制度改革、市場(chǎng)活力釋放以及其他多個(gè)方面取得了進(jìn)展，但從推進(jìn)落實(shí)的速度看還有待于進(jìn)一步加快。主要表現(xiàn)在：一是頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施還不是十分協(xié)調(diào)。上級(jí)忙著發(fā)文件、下級(jí)忙著學(xué)文件，偏重于文件的學(xué)習(xí)和方案的制定，“都是領(lǐng)導(dǎo)小組成員都可以管，一旦組織實(shí)施都可以不管”“領(lǐng)導(dǎo)成員多、具體部門少”，操作精準(zhǔn)性不夠，任務(wù)落實(shí)跟蹤考核不足，政策制定的事前考證和完成工作的事后評(píng)估不到位，導(dǎo)致各項(xiàng)改革措施落地不響、生根缺土。二是部門間工作銜接還有待完善。調(diào)研中了解到，目前政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合方面做了很多工作，但企業(yè)受益感不是很明顯，審批手續(xù)繁瑣、時(shí)間長(zhǎng)的問題依然存在，個(gè)別部門接權(quán)存在“接不住”問題，幾個(gè)人承擔(dān)了原先10多個(gè)部門的審批工作，對(duì)承接業(yè)務(wù)不熟練、政策把握不夠準(zhǔn)，導(dǎo)致辦事效率較低。部分領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)工作受相關(guān)法律法規(guī)修改滯后影響，如建筑招投標(biāo)整個(gè)過程需要28天，耗時(shí)較長(zhǎng)、影響施工進(jìn)度，但因國(guó)家法規(guī)有明確的時(shí)限要求，地方政府在簡(jiǎn)政操作上較為困難。

五、未來趨勢(shì)判斷

從國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織等機(jī)構(gòu)的研判，俄羅斯、巴西等部分新興經(jīng)濟(jì)體已出現(xiàn)擺脫衰退跡象，預(yù)計(jì)這些國(guó)家來年將出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但受美元加息、英國(guó)脫歐、美德法等大國(guó)大選、意大利憲法改革公投、中東、東歐以及亞太地緣政治局勢(shì)緊張等不穩(wěn)定因素的影響，對(duì)2017年世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期值為3.4%，略好于上年，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境總體處于穩(wěn)中偏差態(tài)勢(shì)。

從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，進(jìn)入新常態(tài)以來，穩(wěn)增長(zhǎng)措施不斷發(fā)力，將使得固定資產(chǎn)投資增速維持在目前水平，消費(fèi)需求受部分耐用品消費(fèi)拐點(diǎn)、居民收入增速放緩以及消費(fèi)外流等影響，將保持穩(wěn)中略降，外貿(mào)進(jìn)出口受世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟、國(guó)內(nèi)要素成本和環(huán)境成本約束增強(qiáng)，仍將維持低迷狀態(tài)。但隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利的不斷釋放和新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，人力資本和科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也在逐步提高。根據(jù)國(guó)家信息中心的預(yù)測(cè)，2017年全國(guó)經(jīng)濟(jì)有可能實(shí)現(xiàn)6.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將呈現(xiàn)平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。

從省內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，2016年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已出現(xiàn)一些積極信號(hào)，如部分客觀反映經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行情況的實(shí)物量指標(biāo)，公路貨運(yùn)量、港口貨物吞吐量、工業(yè)用電量增速均在第三季度由負(fù)轉(zhuǎn)正，財(cái)政收入連續(xù)三個(gè)月實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，PPI結(jié)束了連續(xù)51個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)；同時(shí)企業(yè)層面也出現(xiàn)了一些趨勢(shì)性變化，如前三季度，遼寧機(jī)床數(shù)控化率提高到75.7%，工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)量增長(zhǎng)44.7%，部分高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。隨著全省政治生態(tài)的逐漸修復(fù)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度將加大，體制機(jī)制的活力進(jìn)一步釋放，在2016年加大做實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，2017年經(jīng)濟(jì)有望實(shí)現(xiàn)階段性觸底，但受國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)以及自身體制機(jī)制和結(jié)構(gòu)性弊端影響，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境仍然存在，經(jīng)濟(jì)仍保持低速運(yùn)行。

六、對(duì)策建議

在當(dāng)前形勢(shì)下，是繼續(xù)在總需求政策上加力，通過增加投資拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)短期增長(zhǎng)，還是堅(jiān)持在供給側(cè)改革上發(fā)力，寧可短期犧牲一點(diǎn)速度，換取中長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)？這對(duì)于老工業(yè)基地的全面振興和遼寧經(jīng)濟(jì)的宏觀走勢(shì)有重要的影響。我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候是不容易下決心調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的，而恰恰是在經(jīng)濟(jì)下行壓力足夠大時(shí)，才會(huì)下決心，全省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要有“久久為功，功成不必在我”的心態(tài)，以堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快過剩嚴(yán)重的產(chǎn)能有效“出清”為治本之策，抓住此次經(jīng)濟(jì)下行帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)?？偟膩碚f，要通過市場(chǎng)化改革辦法來提高生產(chǎn)要素配置效率，包括勞動(dòng)、土地、資本，提高生產(chǎn)率使得要素能夠流動(dòng)，能夠優(yōu)化配置來提高潛在增長(zhǎng)能力。將創(chuàng)新立足于解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中所面臨的技術(shù)障礙，加快科研成果產(chǎn)業(yè)化。充分發(fā)揮政策解讀的作用，提升政府與市場(chǎng)的溝通能力。具體來講有以下幾點(diǎn)建議。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化投資營(yíng)商環(huán)境

以軟環(huán)境辦為責(zé)任主體，組織相關(guān)職能部門系統(tǒng)梳理優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一系列政策法規(guī)，制定針對(duì)各類一線執(zhí)法、審批人員的工作操作手冊(cè)，提高工作效率、提升服務(wù)水平；充分發(fā)揮黨校、行政學(xué)院以及經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院等黨政干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的功能和作用，根據(jù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)要求和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定相應(yīng)的課程體系，組織相關(guān)人員定期進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)；建立科學(xué)合理的激勵(lì)懲罰機(jī)制，廣泛開展監(jiān)督，嚴(yán)肅執(zhí)法環(huán)境，堅(jiān)決整飭行政審批與行政執(zhí)法方面胡作為、亂作為、不作為現(xiàn)象；充分運(yùn)用高科技手段，開展網(wǎng)上工程、智能工程，最大限度減少人工操作和線下操作空間，提高行政執(zhí)法透明度，提升政府服務(wù)效率水平；建立第三方評(píng)估機(jī)制，依托專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)軟環(huán)境建設(shè)中頂層設(shè)計(jì)、具體做法、整頓效果等各類問題進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)價(jià)，不斷完善軟環(huán)境建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效率和水平。

（二）強(qiáng)有力推進(jìn)國(guó)企改革

要加快貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》實(shí)施方案，制定全面深化國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)廠辦大集體改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；盡快選定開展首批混合所有制改革試點(diǎn)的10-20家企業(yè)，鼓勵(lì)推出力度較大、以管理層和員工持股為主的混合所有制改革，對(duì)于部分試點(diǎn)企業(yè)（經(jīng)營(yíng)效益一般、股價(jià)較高的企業(yè)）可以加大管理層、員工持股的優(yōu)惠力度；嘗試在部分企業(yè)內(nèi)部推行雙創(chuàng)制，即通過鼓勵(lì)部門和個(gè)人創(chuàng)新來推動(dòng)企業(yè)整體創(chuàng)新，類似于海爾的企業(yè)管理模式，改變大型企業(yè)大而全的管理結(jié)構(gòu)，提高自主創(chuàng)新的積極性；按照市場(chǎng)化和法制化原則，加快兼并重組并實(shí)施債轉(zhuǎn)股，在兼并重組過程中要科學(xué)合理評(píng)估企業(yè)價(jià)值，不能簡(jiǎn)單以企業(yè)總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)來衡量，要綜合參考市場(chǎng)價(jià)值、品牌價(jià)值以及長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值來評(píng)估定位。

（三）以積極有效的措施緩解地方財(cái)政壓力

各地所面臨債務(wù)壓力，既要利用P P P項(xiàng)目置換債務(wù)和債務(wù)展期的短期手段，又要建立化解債務(wù)負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)效機(jī)制，既要控制當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)，又要避免遠(yuǎn)期壓力反彈。要在省化解債務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，督促和指導(dǎo)各市、各部門以及各相關(guān)單位加快落實(shí)《防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)若干意見》的各項(xiàng)規(guī)定，將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作納入各地區(qū)、各部門的實(shí)績(jī)考核指標(biāo)體系中；進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)限額管理，通過人大立法出臺(tái)相關(guān)管理辦法，嚴(yán)格控制新增債務(wù)；通過招標(biāo)或者重獎(jiǎng)方式鼓勵(lì)各部門、各單位獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，在組建企業(yè)集團(tuán)、推進(jìn)P P P項(xiàng)目和資產(chǎn)證券化方面制定更多務(wù)實(shí)管用的辦法。下一步，除了加大養(yǎng)老基金征繳力度、強(qiáng)化基金支出管理等內(nèi)部管理外，建議與東北其他省份聯(lián)合向中央申請(qǐng)要求養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，為東北新一輪振興卸掉包袱。

（四）加速推進(jìn)改革進(jìn)程

全面深化改革的關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)落實(shí)為具體行動(dòng)。堅(jiān)持定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合，客觀評(píng)價(jià)改革成果。對(duì)于社會(huì)治理或者不以貨幣計(jì)算損益的改革事項(xiàng)，側(cè)重于定性評(píng)估，同時(shí)強(qiáng)化群眾滿意度測(cè)評(píng)，對(duì)于涉及政府資金投入較大、需要以貨幣計(jì)算損益的改革事項(xiàng)，側(cè)重于定量評(píng)估，進(jìn)行科學(xué)的成本收益分析，無論是定性還是定量評(píng)估，都要加強(qiáng)實(shí)際調(diào)研，尤其是非官方的走訪調(diào)查，應(yīng)作為貫穿評(píng)估工作的主要采取手段。要通過各級(jí)各類干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及深改組、專項(xiàng)改革小組組織專題培訓(xùn)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和從事改革的人員進(jìn)行輪訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化改革自覺、彌補(bǔ)能力不足、消除本領(lǐng)恐慌，提升從事改革工作的能力和水平。對(duì)于跨領(lǐng)域、全局性重大改革事項(xiàng)應(yīng)由深改領(lǐng)導(dǎo)小組直接承擔(dān)甄別確定、方案論證、審議審批以及成效評(píng)估等職能，消除不同部門在改革落實(shí)過程中的各類不協(xié)調(diào)問題，加快改革措施落地。

（課題負(fù)責(zé)人：朱軍

課題組組長(zhǎng)：戴丹丹

課題組成員：張海筆孫東玥

課題執(zhí)筆人：戴丹丹張海筆孫東玥）

責(zé)任編輯：宋爽