試論失業(yè)保險制度存在問題及應對之策

◎李淑紅 路艷杰 路振東

試論失業(yè)保險制度存在問題及應對之策

◎李淑紅1路艷杰2路振東3

失業(yè)問題是世界性難題，關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國失業(yè)保險制度在很大程度上已經(jīng)跟不上經(jīng)濟發(fā)展的腳步，顯現(xiàn)出許多不盡完善的地方。具體表現(xiàn)在失業(yè)保險的覆蓋范圍、基金的籌集、領取標準、促進就業(yè)的效果等方面，期待立法完善中國的失業(yè)保險制度。

失業(yè)保險 就業(yè) 問題 完善

失業(yè)保險制度是國家在調(diào)整實施失業(yè)保險過程中產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范總稱，是國家為幫助公民抵御暫時失業(yè)、中斷收入風險而實行的社會保險項目之一。隨著就業(yè)形勢和社會環(huán)境變化，我國在1999年頒布并實施的《失業(yè)保險條例》已明顯不適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展要求。如何在新形勢下完善失業(yè)保險制度，更好地為失業(yè)者和社會服務成為全社會需要認真面對的重要課題。

一、失業(yè)保險事業(yè)存在“窄”的問題

失業(yè)保險是一項社會工程，本來具有“大、廣、繁”的特點。但由于歷史原因，目前的失業(yè)保險事業(yè)在發(fā)展過程中，卻突出表現(xiàn)為“小、窄、簡”。歸納起來有以下“五窄”。

1.政策思路窄。思路決定出路，思路狹窄必然導致政策失當。作為決策者，制定政策時，必須要具有大思維、大眼光，把失業(yè)保險事業(yè)當作關(guān)系全局的大事而放在改革開放和整個社會經(jīng)濟發(fā)展大局中來考慮，而不能僅僅看作是一項局部“救助”性工作。

2.制度設計窄。由于我國各地的發(fā)展具有不均衡性，且發(fā)達省份與貧困省份差距巨大，很難實施全國統(tǒng)一和統(tǒng)籌。失業(yè)保險制度設計者，未能因地制宜的進行政策的頂層設計。因此，在設計上出現(xiàn)嚴重偏差，采取“政府集中制定，業(yè)務分散管理”的模式，離開“寬闊大道”，走上“羊腸小道”。這種無視地區(qū)差異性的制度，帶來的后果就是經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)基金結(jié)余，而經(jīng)濟相對落后地區(qū)則基金缺乏。

3.覆蓋范圍窄。失業(yè)涉及的行業(yè)廣、因素雜、人數(shù)多。有數(shù)據(jù)顯示，我國失業(yè)人口高達2億人。目前，雖然實施《失業(yè)保險條例》多年，覆蓋范圍不斷加大，但與失業(yè)人口眾多、就業(yè)率攀升艱難的實際情況相比，不說是“杯水車薪”，起碼也是“狼多肉少”，覆蓋范圍顯得十分狹窄，多數(shù)失業(yè)者幾乎享受不到失業(yè)保險金待遇。

4.資金渠道窄。我國失業(yè)保險金的籌措，多年來走的是“華山一條道”——單靠稅務部門征收失業(yè)保險費來解決。由于地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展以及地方性政策差異，除了征收上的種種困難外，還有“以縣（市）統(tǒng)籌、在當?shù)厥褂谩钡恼咭?guī)定帶來的負面效應，使得資金渠道單一、統(tǒng)籌層次低下，調(diào)劑能力差，防范失業(yè)風險系數(shù)極低。

5.保障項目窄?，F(xiàn)實運作中，由于失業(yè)保險僅圍繞失業(yè)人員最低生活保障展開，等同于困難救助。因此，大多省份保障水平不高，猶如“只給魚，不給網(wǎng)”，幾乎沒有考慮如何促進失業(yè)人員再就業(yè)，發(fā)揮自身作用才能致富。同時，沒有或很少考慮對失業(yè)人員提供其他社會服務，即使考慮也只停留在“坐而論道、紙上談兵”的“探討”和“研究”階段。如規(guī)定失業(yè)人員可享受領取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金，而不是為失業(yè)者續(xù)繳醫(yī)療保險費；對失業(yè)人員檔案管理缺失、混亂，導致發(fā)生大量求職困難事件。另外，對異地求職的交通、搬家等所需的必要費用，更沒有“一分錢”的支持等等。

二、失業(yè)保險環(huán)境發(fā)生“質(zhì)”的變化

失業(yè)保險制度是國家的一項社會保障制度。失業(yè)人數(shù)越多、失業(yè)率越高，預示著對這一制度提出更高的要求。近年來，中國經(jīng)濟增長率與就業(yè)率表現(xiàn)出明顯的非均衡性，雖然經(jīng)濟發(fā)展了，但是失業(yè)率并沒有降下來。因此，失業(yè)保險促進就業(yè)的功能與中國失業(yè)保險制度在保障失業(yè)人員基本生活功能上已不相吻合。

1.失業(yè)率居高不下，失業(yè)人數(shù)劇增。由于市場需求變化多端等多種原因，一些產(chǎn)品被市場淘汰，企業(yè)必然調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)產(chǎn)其他產(chǎn)品，因此導致部分勞動者原有技能不適應新產(chǎn)品生產(chǎn)要求，遭到淘汰而失業(yè)。改革開放以來，雖然中國經(jīng)濟一直保持著高速增長，但高增長并沒有帶來高就業(yè)，相反卻失業(yè)劇增。據(jù)2009年中國社會科學院公布的數(shù)據(jù)顯示，中國失業(yè)問題十分嚴重。2010年時任國務院總理的溫家寶出席中國發(fā)展高層論壇年會時說“中國失業(yè)人口有2億”。作為大國總理，在國際場合公布的數(shù)據(jù)應該所言不虛。另外，據(jù)媒體報道，經(jīng)濟下行壓力正在向就業(yè)端傳導，失業(yè)率呈現(xiàn)逐步上升趨勢。一位政府官員稱，“受去產(chǎn)能政策影響，傳統(tǒng)制造業(yè)用工需求明顯下降，且無法被新型產(chǎn)業(yè)用工需求增長所彌補，造成失業(yè)總量增加，失業(yè)率居高不下?！笨偠灾?，失業(yè)是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的“副”產(chǎn)品之一，無需大驚小怪。重要的是，政府應直面失業(yè)的現(xiàn)實，制定科學的應對之策，采取剛性有效的舉措。

2.就業(yè)環(huán)境不佳，再就業(yè)率低迷。1999年出臺的《失業(yè)保險條例》，缺乏大局和統(tǒng)籌觀，其功能定位只是“保生活”，特別是把失業(yè)人員領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹補貼也列入再就業(yè)范圍。這種把失業(yè)保險基金的使用長期停留在對失業(yè)人員一般生活保障上的陳舊觀念和蹩腳政策，對于避免失業(yè)風險幾乎毫無作用。從一定的宏觀意義上講，這種陳舊觀念和蹩腳政策成為促進再就業(yè)的較大障礙，導致再就業(yè)率一直在較低水平徘徊。面對巨大的就業(yè)壓力，迫切需要深入探討、制定完善切合實際又具有可操作性的失業(yè)保險制度，最大限度發(fā)揮有限的失業(yè)保險基金在促進就業(yè)和預防失業(yè)中的作用，保持就業(yè)局勢的長期穩(wěn)定。

3.醫(yī)療改革難度大，醫(yī)保人才就業(yè)難。醫(yī)改涉及億萬人民健康，牽涉方方面面利益，牽一發(fā)而動全身，其改革難度之大，可想而知。醫(yī)改難題之一在于醫(yī)保人才，而醫(yī)保人才之難在于就業(yè)。這種“難”概括起來就是“三少一多”：一是醫(yī)保專業(yè)人才少。全國專門培養(yǎng)醫(yī)保人才的大專院校只有區(qū)區(qū)二十幾座，面對每年數(shù)萬醫(yī)保人才的需求簡直是杯水車薪。二是醫(yī)保綜合人才少。由于多方面原因，以往培養(yǎng)的醫(yī)保人才“單一型”多，“復合型”少。三是醫(yī)保專業(yè)人才就業(yè)少。盡管醫(yī)保人才總量不足，但培養(yǎng)出來的醫(yī)保人才卻又面臨就業(yè)難的困境。究其原因：一是再就業(yè)機制疲軟；二是用人機制不健全；三是部分醫(yī)保人才學非所用，受利益驅(qū)使改行換業(yè)。

三、失業(yè)保險制度缺失“法”的內(nèi)涵

1.納入法制“層次低”?？v觀世界發(fā)達國家，其失業(yè)保險均納入法治范圍，以立法形式予以固化。但是，中國由于多年來經(jīng)濟上實行“計劃制”，受其影響失業(yè)保險制度采取行政命令式，強制推行。1986年，國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，初步勾畫出中國的“待業(yè)保險”制度框架。雖然1999年頒布的《失業(yè)保險條例》以法規(guī)形式正式表述“失業(yè)保險”，但充其量也只是“外法內(nèi)規(guī)”，實質(zhì)上仍是一種行政規(guī)章，并沒有上升到法律、法規(guī)層面，其執(zhí)行中的權(quán)威性也大打折扣，對違法行為的追究更是隔靴搔癢，缺乏剛性與力度。同時，《失業(yè)保險條例》由于欠缺相應法律責任的規(guī)定，使本來應是強制性的保險制度異變?yōu)樗缮⑹降淖栽副ｋU，形成“失業(yè)保險條例不保險”的尷尬局面。

2.繳納保險金“一刀切”。目前繳納失業(yè)保險金，不管繳納人的實際狀況如何，也不管企業(yè)經(jīng)濟狀況差異和就業(yè)者工資水平等級之差，基本上都是“一刀切”，確定最低繳納數(shù)額，統(tǒng)一按照比例繳納。這種看似公平合理，實際上根本不公平、不合理，完全背離了“實事求是、區(qū)分對待”的原則。從稅務部門反饋的信息來看，一些企業(yè)往往以各種方式拖欠、拒繳失業(yè)保險費，除了思想認識模糊外，主要原因是這種“一刀切”方式嚴重脫離實際，無法體現(xiàn)失業(yè)率和其繳納額之間的關(guān)系。因此，效益好、失業(yè)率低的企業(yè)，正是因為很少享受失業(yè)保險的“紅利”而不愿參?；蚓芙^參保。而絕大部分事業(yè)單位更是因無失業(yè)人員不能享受此種“紅利”，導致參保積極性受到極大的挫傷。

3.保險金標準“亂當家”。目前全國沒有統(tǒng)一失業(yè)保險金領取標準，各地受地方利益驅(qū)動，只能根據(jù)低于本地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平來確定失業(yè)保險金標準。這種“十八口子亂當家”的隨意性造成失業(yè)保險金亂象叢生，再加上平均主義思潮對人們觀念的影響、相關(guān)部門管理松弛以及不正之風作祟，使得失業(yè)保險金的發(fā)放往往違背公平與效率原則，甚至引發(fā)矛盾。另外，各地對失業(yè)者失業(yè)前繳納失業(yè)保險費的多少很少關(guān)注，但失業(yè)后給予的失業(yè)保險待遇卻一律相同，這種“大鍋飯”式的參保政策必然挫傷就業(yè)者的參保積極性。因此，除了提升思想認識外，只有堅持“利益與貢獻掛鉤”原則，把發(fā)放失業(yè)保險金與失業(yè)者所做貢獻聯(lián)系起來，才能充分調(diào)動就業(yè)者的參保積極性。

4.促進就業(yè)“效果差”。失業(yè)保險制度如果只是充當事后消極求助的角色，必然帶來嚴重的負面效應。多年來，我國推進失業(yè)人員再就業(yè)的艱難情況就是最好的印證。當然，再就業(yè)難涉及諸多因素，但失業(yè)保險制度的滯后與弊端是重要原因之一。因此，失業(yè)保險制度必須要與時俱進，樹立新型社保意識，確定新的社保目標，由原來被動的“事后消極求助”向主動的“事先積極保障”轉(zhuǎn)化，擔負起保障失業(yè)工人生活和促進失業(yè)工人重新就業(yè)的雙重責任。

四、完善失業(yè)保險制度“新”的建議

1.樹立法制“新理念”。中國正在走向法治，各行各業(yè)都在加快走上法制軌道步伐。失業(yè)保險制度是社保體系中的重要組成部分，它的基本特性決定了必須建立在法制基礎上。只有把其納入法制體系，以立法形式確立失業(yè)保險法律地位，才能具有真正的權(quán)威性，完完全全落實到底。因此，國家應盡快制定和頒布《失業(yè)保險法》，引導全社會確立“參保就是守法”理念。尤其是失業(yè)人員要增強“依法參?！币庾R，把參保當作再就業(yè)基本保障，當作公民履行法定職責義務。

2.力求覆蓋“全方位”?！叭齻€代表”重要思想其中一條就是“代表中國最廣大人民的根本利益”，正是從這一根本出發(fā)，黨中央早就明確提出，到2020年中國要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。也就是說，要將失業(yè)保險覆蓋面擴大到960萬平方公里國土，“讓所有非自愿而處于失業(yè)狀態(tài)的人都能夠享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)機會，使失業(yè)保障逐步達到完全社會化，做到應保盡保。”因此，失業(yè)保險參保范圍，必須盡快從城鎮(zhèn)擴展到農(nóng)村、從企事業(yè)單位擴展到民辦非企業(yè)單位、從城鎮(zhèn)待業(yè)青年擴展到農(nóng)民工群體，甚至農(nóng)村個體經(jīng)濟組織以及社會團體和與其建立雇傭關(guān)系的勞動者等等。

3.基金渠道“多元化”。必須解放思想、創(chuàng)新觀念，改變目前失業(yè)保險基金來源渠道狹窄的局面，探索依法征繳與財政預算相結(jié)合、個人負擔與社會募捐相結(jié)合等方式，多途徑、多渠道，最大限度拓寬失業(yè)保險基金來源，建立有中國特色的多元化失業(yè)保障體系，以適應失業(yè)保險事業(yè)對基金需求不斷增長的形勢。

4.立足促進“再就業(yè)”。習近平總書記指出：“隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進，要更加關(guān)注就業(yè)問題，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，落實和完善援助措施，……確保零就業(yè)家庭動態(tài)‘清零’”；2016年1月份，李克強總理表示：“就業(yè)‘穩(wěn)’，中國經(jīng)濟大的基本面就能‘穩(wěn)’?！痹谑袌鼋?jīng)濟體制下，強化失業(yè)保險制度，營造寬松的再就業(yè)環(huán)境，實現(xiàn)失業(yè)保險與促進再就業(yè)有機結(jié)合，對穩(wěn)定社會、穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境具有重要意義。

綜上所述，穩(wěn)定就業(yè)和擴大就業(yè)仍是當前國家面臨的長期戰(zhàn)略任務。巨大的失業(yè)群體所帶來的潛在經(jīng)濟與社會問題，對世界上任何一個國家來說，都是無法想象的災難性負擔。唯有在中國共產(chǎn)黨領導下、經(jīng)過改革開放發(fā)生巨變的中國，不但能夠承受，而且最終能夠穩(wěn)妥地解決。因此，各級政府必須要有清醒的認識，將建立完善的社會保障體系提到實現(xiàn)“中國夢”的戰(zhàn)略高度，據(jù)實決策、不斷完善失業(yè)保險制度，在應對經(jīng)濟生活發(fā)生區(qū)域性、階段性突發(fā)事件和自然災害帶來的失業(yè)風險中，發(fā)揮其獨特的“穩(wěn)壓器”作用。

（作者單位：1.3.遼寧中醫(yī)藥大學附屬第四醫(yī)院；2.遼寧省中醫(yī)藥研究院）

責任編輯：張永輝