如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植的預(yù)算管理

褚伶利

摘要：農(nóng)業(yè)預(yù)算管理既是一種重要的管理方式，也具有重要的激勵(lì)功能，有效實(shí)施農(nóng)業(yè)預(yù)算管理，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的合理配置和農(nóng)業(yè)種植效率的提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。在分析我國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，比較分析了歐盟和美國(guó)在實(shí)施農(nóng)業(yè)預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，提出實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)種植預(yù)算管理，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整體系、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算的節(jié)點(diǎn)性投入機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效外部激勵(lì)機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算信息化管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)種植；預(yù)算管理；經(jīng)驗(yàn)借鑒

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分之一，是以土地資源為生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，以動(dòng)物產(chǎn)品和植物產(chǎn)品及其進(jìn)一步加工為生產(chǎn)對(duì)象的產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劃分的角度分析，在三次產(chǎn)業(yè)劃分中，農(nóng)業(yè)隸屬第一產(chǎn)業(yè)的范疇，是支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供物質(zhì)資料。隨著生物技術(shù)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)的作業(yè)方式、生產(chǎn)對(duì)象、產(chǎn)業(yè)形式等都在發(fā)生巨大變化的，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵和外延都在不同的層次上不斷延伸。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)是人類社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求之一，是解決農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的重要路徑，是維持農(nóng)業(yè)安全的唯一路徑。

農(nóng)業(yè)預(yù)算管理，是以各農(nóng)業(yè)種植部門為主體，對(duì)各農(nóng)業(yè)種植部門進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)資源和非財(cái)務(wù)資源的分配、評(píng)價(jià)、控制，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)的基本過(guò)程。農(nóng)業(yè)預(yù)算管理既是一種重要的管理方式，也具有重要的激勵(lì)功能，有效實(shí)施農(nóng)業(yè)預(yù)算管理，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的合理配置和農(nóng)業(yè)種植效率的提高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，分析我國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，積極借鑒農(nóng)業(yè)預(yù)算管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)預(yù)算管理實(shí)施路徑，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理及其存在的問(wèn)題分析

農(nóng)業(yè)預(yù)算管理，是以各農(nóng)業(yè)種植部門為主體，對(duì)各農(nóng)業(yè)種植部門進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)資源和非財(cái)務(wù)資源的分配、評(píng)價(jià)、控制，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)的基本過(guò)程。農(nóng)業(yè)預(yù)算管理的功能主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，農(nóng)業(yè)預(yù)算本身是一種管理手段，是綜合利用計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)價(jià)等管理方法保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本過(guò)程，因此，進(jìn)行農(nóng)業(yè)預(yù)算管理能夠有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的資源利用效率，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平；另一方面，農(nóng)業(yè)預(yù)算管理本身是一種目標(biāo)管理，通過(guò)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能夠有效激發(fā)農(nóng)業(yè)作業(yè)者和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

我國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面：（1）農(nóng)業(yè)預(yù)算缺乏嚴(yán)格審批機(jī)制。美國(guó)和歐盟，農(nóng)業(yè)預(yù)算已經(jīng)上升到法律效力的層次，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)預(yù)算通常以農(nóng)業(yè)管理部門為主體停留在行政管理的層面；（2）農(nóng)業(yè)預(yù)算缺乏嚴(yán)格評(píng)價(jià)制度。目前，農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況主要依托各級(jí)農(nóng)業(yè)管理部門實(shí)施，在這種評(píng)價(jià)管理體系下，應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金的利用缺乏有效的制約機(jī)制，容易造成農(nóng)業(yè)預(yù)算的超支情況；（3）農(nóng)業(yè)預(yù)算缺乏配套激勵(lì)制度。目前，以農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)預(yù)算配套激勵(lì)制度尚未有效建立，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)預(yù)算實(shí)施主體缺乏自覺(jué)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況的內(nèi)在激勵(lì)。

2.歐盟和美國(guó)的農(nóng)業(yè)預(yù)算管理特點(diǎn)分析

2.1歐盟的農(nóng)業(yè)預(yù)算管理特點(diǎn)分析

歐盟的農(nóng)業(yè)預(yù)算的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)等方面：（1）預(yù)算編制。歐盟的農(nóng)業(yè)預(yù)算在相關(guān)法律體系的支撐下實(shí)施，例如歐盟的農(nóng)業(yè)預(yù)算在《歐盟預(yù)算法》和歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的支撐下實(shí)施，農(nóng)業(yè)預(yù)算的編制以實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定、人民增收、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等準(zhǔn)則為目標(biāo)；（2）預(yù)算審議。歐盟農(nóng)業(yè)預(yù)算的審核通常分為兩個(gè)層次，首先，農(nóng)業(yè)預(yù)算需要經(jīng)過(guò)歐盟理事會(huì)的審議，理事會(huì)有權(quán)對(duì)不符合要求的農(nóng)業(yè)預(yù)算要求各成員國(guó)進(jìn)行必要的調(diào)整，對(duì)于歐盟理事會(huì)通過(guò)的農(nóng)業(yè)預(yù)算提交歐盟議會(huì)審議，對(duì)于歐盟議會(huì)審議通過(guò)的農(nóng)業(yè)預(yù)算將具有法律效力，在實(shí)踐中必須得到嚴(yán)格執(zhí)行；（3）預(yù)算執(zhí)行。歐盟農(nóng)業(yè)預(yù)算具有法律效力，為了保障農(nóng)業(yè)預(yù)算得以有效實(shí)施，歐盟分別設(shè)立了歐洲農(nóng)業(yè)保障基金會(huì)和歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)預(yù)算的執(zhí)行工作，同時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的重大調(diào)整，必須將聯(lián)邦財(cái)政部進(jìn)行報(bào)告，并獲得批準(zhǔn)后方可實(shí)施；（4）預(yù)算評(píng)價(jià)。歐盟的農(nóng)業(yè)預(yù)算評(píng)價(jià)工作由獨(dú)立于歐盟行政體系的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性保證了審計(jì)結(jié)果的客觀性，審計(jì)的結(jié)果成為農(nóng)業(yè)預(yù)算改進(jìn)和優(yōu)化的重要基礎(chǔ)。

2.2美國(guó)的農(nóng)業(yè)預(yù)算管理特點(diǎn)分析

美國(guó)的農(nóng)業(yè)預(yù)算的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在預(yù)算審議、預(yù)算評(píng)價(jià)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等方面：在農(nóng)業(yè)預(yù)算審計(jì)方面，美國(guó)采取了國(guó)會(huì)審批和立法程序兩個(gè)步驟，首先農(nóng)業(yè)預(yù)算需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審批程序，通過(guò)國(guó)會(huì)審批的農(nóng)業(yè)預(yù)算交由總統(tǒng)簽字完成立法程序，否則，該預(yù)算不具有法律效力；在農(nóng)業(yè)預(yù)算評(píng)價(jià)方面，一方面，美國(guó)的農(nóng)業(yè)預(yù)算從資源投入、產(chǎn)出、效率、效益等方面對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行定量化評(píng)價(jià)，另一方面，美國(guó)將農(nóng)業(yè)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各部門農(nóng)業(yè)資源（例如財(cái)政撥款等）配置等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而形成了各農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)化農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況的制度激勵(lì)體系；在農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，美國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督體系由報(bào)告制度、聽證制度和審計(jì)制度三個(gè)層次構(gòu)成，各農(nóng)業(yè)部門需要定期向政府部門提交農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，美國(guó)國(guó)會(huì)定期進(jìn)行農(nóng)業(yè)預(yù)算的聽證會(huì)，在審計(jì)制度方面，美國(guó)建立了內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)預(yù)算審計(jì)制度體系，從而保障農(nóng)業(yè)預(yù)算的有效實(shí)施。

3.我國(guó)如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植的預(yù)算管理

實(shí)施農(nóng)業(yè)種植預(yù)算管理，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整體系、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算的節(jié)點(diǎn)性投入機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效外部激勵(lì)機(jī)制、建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算信息化管理機(jī)制：

（1）建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整體系建設(shè)。在保證農(nóng)業(yè)種植預(yù)算編制合理性的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀變化進(jìn)行預(yù)算的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)必要性，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，農(nóng)業(yè)種植預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整體系要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還要與物價(jià)變化以及收入分配方式變化等緊密相連，從而保證預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中能夠隨客觀環(huán)境變化進(jìn)行小幅調(diào)整。

（2）建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算的節(jié)點(diǎn)性投入機(jī)制。農(nóng)業(yè)預(yù)算管理的實(shí)施應(yīng)建立在農(nóng)業(yè)種植預(yù)算的基礎(chǔ)上，因此，以財(cái)政資源為主體的農(nóng)業(yè)資源的投入過(guò)程應(yīng)與農(nóng)業(yè)預(yù)算情況相匹配，而不應(yīng)采取編制農(nóng)業(yè)種植預(yù)算后財(cái)政資源一次性投入的模式。建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算的節(jié)點(diǎn)性投入機(jī)制，應(yīng)通過(guò)設(shè)置標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)并對(duì)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)的預(yù)算情況進(jìn)行驗(yàn)證的基礎(chǔ)上進(jìn)行后續(xù)資源的投入，對(duì)嚴(yán)重超支等不符合預(yù)算情況的農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目縮減投入，從而提高農(nóng)業(yè)資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植過(guò)程的動(dòng)態(tài)化管理。

（3）建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)制。農(nóng)業(yè)種植績(jī)效評(píng)價(jià)是判斷農(nóng)業(yè)種植預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)，應(yīng)改變我國(guó)目前建立在行政管理體系基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)種植績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)積極發(fā)展社會(huì)化第三方機(jī)構(gòu)，并由獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)化第三方機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)工作，從而保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和公允性。

（4）建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效外部激勵(lì)機(jī)制。美國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算管理的成功經(jīng)驗(yàn)之一在于將農(nóng)業(yè)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各部門農(nóng)業(yè)資源（例如財(cái)政撥款等）配置等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而形成了各農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)化農(nóng)業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況的制度激勵(lì)體系。我國(guó)也應(yīng)將農(nóng)業(yè)種植預(yù)算績(jī)效與財(cái)政資源配置、農(nóng)業(yè)政策享受、農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠等農(nóng)業(yè)激勵(lì)政策有機(jī)聯(lián)動(dòng)，從而形成各主體自覺(jué)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的自覺(jué)性。

（5）建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算信息化管理機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)在于高度的機(jī)械化和信息化，特別是在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)用戶繼續(xù)攀升的現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)業(yè)種植預(yù)算管理業(yè)應(yīng)積極加強(qiáng)信息化技術(shù)的綜合運(yùn)用。建立農(nóng)業(yè)種植預(yù)算信息化管理機(jī)制，能夠輔助農(nóng)業(yè)預(yù)算管理者通過(guò)數(shù)據(jù)、模型和方法，以人機(jī)交互方式進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化決策或非結(jié)構(gòu)化決策，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植預(yù)算方案的存儲(chǔ)、檢索、進(jìn)度、評(píng)價(jià)等決策支持功能，提高農(nóng)業(yè)種植預(yù)算管理的效率和質(zhì)量。

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