農(nóng)用地“三權(quán)分離”改革探討

劉曉玲

[摘 要]中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，我國農(nóng)用地的權(quán)屬關(guān)系大致歷經(jīng)了三次變革，從所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一到所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。在農(nóng)用地“三權(quán)分離”的制度框架下，要預防其可能帶來的“非糧化”“非農(nóng)化”、套取政策扶持資金和“被城鎮(zhèn)化”等負面問題。在農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作上，要確保經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)匹配于主動城鎮(zhèn)化，構(gòu)建農(nóng)民雙向選擇的機制，更好發(fā)揮地方政府的職能作用。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)用地；“三權(quán)分離”；新型城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]F321.1；F320.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0039-04

農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等[1]。本文所稱“農(nóng)用地”，專指農(nóng)民承包的耕地。長期以來，我國農(nóng)用地的所有權(quán)和使用權(quán)處于高度統(tǒng)一狀態(tài)。從中國共產(chǎn)黨延安時期局部執(zhí)政以來，我國農(nóng)用地的權(quán)屬變革大致歷經(jīng)了三個時期。所有權(quán)和使用權(quán)（這里主要是指承包經(jīng)營權(quán)）的第一次分離是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的“分田到戶”。而近年來開展的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離改革，實現(xiàn)了農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”（或“三權(quán)分置”）[2]。

一、“三權(quán)分離”的演變歷史

（一）所有權(quán)、使用權(quán)高度統(tǒng)一時期

這一時期的農(nóng)用地所有權(quán)歷經(jīng)了兩次變革。第一次變革是變封建地主土地私有制為農(nóng)民土地私有所有制；第二次變革是變農(nóng)民土地私有制為集體所有制[2]。

1.第一次變革主要是新民主主義革命時期。眾所周知，中國共產(chǎn)黨取得革命勝利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口號動員了億萬農(nóng)民。1947年，中國共產(chǎn)黨制定的《中國土地法大綱》明確提出：“沒收地主的土地，按農(nóng)村人口平均分配土地”，主張實行“耕者有其田”的土地所有權(quán)制度。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨進行了更大規(guī)模的土地改革。1950年，中國共產(chǎn)黨在《土地法大綱》的基礎上頒布并實施了《土地改革法》，進一步將農(nóng)民土地私有制由老解放區(qū)推向全國?？h級人民政府頒發(fā)了土地所有權(quán)證[3]，并承認一切土地所有者有自由經(jīng)營、買賣和出租其土地的權(quán)利。至此，封建地主土地私有制徹底被廢除，土地真正實現(xiàn)了“耕者有其田”的小農(nóng)私有。

2.第二次變革主要是人民公社化時期。20世紀50年代中后期，為了廢除一切私有制，我國從初級社、高級社到1958年的人民公社，開展了越來越升級的集體化運動。集體化運動最重要的特征就是包括農(nóng)用地在內(nèi)的一切生產(chǎn)資料歸公社所有。這標志著農(nóng)用地農(nóng)民私有制的結(jié)束，集體所有制的形成。共產(chǎn)風災難后，到20世紀60年代初期，農(nóng)村經(jīng)濟被迫從人民公社和吃大鍋飯的食堂退下來，雖然形式上還保持了人民公社，但實際上退到了生產(chǎn)隊的小集體，并逐步形成和穩(wěn)定了“三級所有、隊為基礎”?！叭墶本唧w對應的是：人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。改革開放以后，人民公社解散，恢復為鄉(xiāng)，生產(chǎn)大隊恢復為行政村，生產(chǎn)隊實際為現(xiàn)在的村民組。至此，雖然農(nóng)用地的所有權(quán)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移，但其與使用權(quán)依然是高度統(tǒng)一。

（二）所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”時期

農(nóng)用地最大的經(jīng)濟改革就是1982年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即分田到戶，俗稱“大包干”。在這種制度安排下，農(nóng)用地的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)開始發(fā)生了分離[1]。在之后的近30年的實踐中，這種分離不斷地徹底化和定型化。同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也拉開了我國第一輪土地承包的序幕。1984年，中央一號文件明確規(guī)定了“土地承包期一般應在15年以上?！卑凑?984年的一號文件，第一輪土地承包將在1997年左右到期，最遲也不超過1999年。在還未到期的1993年，出于穩(wěn)定土地承包的考慮，當年11月頒布的《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中，把土地承包期從15年延長到30年，并制定“增人不增地、減人不減地”的方針。第二輪土地承包從1997年開始，到1999年基本完成。2002年通過了《農(nóng)村土地承包法》，在法律上明確了農(nóng)用地的承包期。其中，“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，林地的承包期為30-70年”。這個法律還有一個更加重要的內(nèi)容就是：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！?007年頒布實施的《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對其承包經(jīng)營的農(nóng)用地享有占有、使用和收益的權(quán)利，第一次正式明確了承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。2008年秋，在30年的土地承包期尚未滿，黨的十七屆三中全會又宣布土地承包關(guān)系長久不變。至此，農(nóng)用地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離正式完成[1]。

（三）所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”時期

2013年7月，習近平總書記在湖北考察時強調(diào)，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系[4]。從此，農(nóng)用地“三權(quán)分離”開始受到黨中央和國務院的關(guān)注和重視。這是我國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)改革的又一次重大創(chuàng)新，隨后關(guān)于“三權(quán)分離”的政策意見不斷出臺。2014年1月，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》下發(fā)，文件第四部分“深化農(nóng)村土地制度改革”中的第17條決定“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”[5]。為了進一步引導農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，同年11月，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。2015年8月24日，國務院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。這也表明，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”已經(jīng)是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的基本制度框架。

二、“三權(quán)分離”可能帶來的問題

把農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)分設為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)分離”改革的邏輯在于：通過放活經(jīng)營權(quán)，給與農(nóng)民更為明確也更大的土地權(quán)利來加快土地流轉(zhuǎn)，從而形成規(guī)模經(jīng)營。在規(guī)模經(jīng)營的土地上發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入的大提高。但是，在當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，要防范“三權(quán)分離”可能帶來的負面影響。

（一）“非糧化”和“非農(nóng)化”

從實際情況來看，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在2008年前后出現(xiàn)了一個轉(zhuǎn)折點。2008年之前，我國土地流轉(zhuǎn)的增速長期比較緩慢。這個時期的土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶自發(fā)產(chǎn)生，以溫州為典型代表，也稱為“溫州模式”。2008年黨的十七屆三中全會后，土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。這時期的土地流轉(zhuǎn)主要是由政府主導的，較為典型的是“成都模式”。

“溫州模式”和“成都模式”的第一個重要區(qū)別在于土地租金。前者的土地租金一般都比較低，有些甚至不需要租金。后者通常以正式的合同規(guī)定土地的租賃價格。在價格機制下，土地的絕對地租概念逐漸形成，甚至在不少地方，土地的級差地租也開始發(fā)揮作用。這導致土地流轉(zhuǎn)的租金成本快速上漲，土地有償流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象隨之增多。在靠租地種糧很難盈利的情況下，“非糧化”“非農(nóng)化”[1]成了經(jīng)營戶的理性選擇。被流轉(zhuǎn)的承包地不再種田，而是種植各類經(jīng)濟作物。經(jīng)濟作物收益不穩(wěn)定是天經(jīng)地義的事情。在不少地方已經(jīng)發(fā)生了一些專業(yè)大戶經(jīng)營不善而逃跑的現(xiàn)象。在種植戶少的情況下，種經(jīng)濟作物也許可以賺錢。但若全國都種，最終很可能導致經(jīng)濟學上的“集合謬誤”。還有一些承包人打“擦邊球”，將大片成熟耕地挖成魚塘或開發(fā)成觀賞性旅游公園。其實就是變相的土地開發(fā)。農(nóng)民的土地經(jīng)過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的折騰以后，即使到期收回流轉(zhuǎn)地，再要恢復大田耕作也非常困難。

（二）套取政策扶持資金

“溫州模式”和“成都模式”的第二個重要區(qū)別在于地方政府的行政推動。土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模由農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱寮w組織主導的大面積集體流轉(zhuǎn)。百畝、千畝以上的集中連片流轉(zhuǎn)成為地方政府推動的重點。這也是2008年之后土地流轉(zhuǎn)加速的主要原因之一。在土地不能改變用途的情況下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)用地，只能從事農(nóng)業(yè)種植。在農(nóng)業(yè)收益微薄的現(xiàn)實下，為了鼓勵農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，地方政府普遍對規(guī)模經(jīng)營給予政策傾斜和優(yōu)惠扶持。

作為農(nóng)用地流出方，農(nóng)民是在衡量自營土地與流轉(zhuǎn)土地的機會成本后，再決定流轉(zhuǎn)與否。作為農(nóng)用地流入方，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（特別是農(nóng)業(yè)企業(yè)）的首要目的是獲取利潤。所以不少農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是為了套取政府財政扶持資金或項目引導資金，才愿意進入農(nóng)業(yè)。更要警惕的是，政府的扶持資金可能引來一群騙子。

（三）“被城鎮(zhèn)化”

“溫州模式”和“成都模式”的第三個重要區(qū)別在于流轉(zhuǎn)的期限。前者大多是非正規(guī)的，沒有明確期限。這種自發(fā)的流轉(zhuǎn)十分靈活，可以隨時收回經(jīng)營權(quán)。后者是在正式的合同中對流轉(zhuǎn)期有明確的規(guī)定。對農(nóng)民而言，一般都更希望保持彈性的流轉(zhuǎn)時間，以便在自己回村的時候隨時可以收回土地。

如果農(nóng)民在政府的鼓勵下將承包地的經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去，很有可能出現(xiàn)大量“被城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居就業(yè)為前提。這是一個自然發(fā)展的過程，也是一個市場選擇的過程。在大多數(shù)農(nóng)民還沒有真正市民化以前，任何外力推動的土地流轉(zhuǎn)都是有害無益的。假設農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后，選擇進城務工。如果在城鎮(zhèn)找不到好的工作，那他們的收入并不會比以前穩(wěn)定或更高。而且城市生活的開支往往比農(nóng)村大得多，僅靠每年土地的轉(zhuǎn)包費是難以為繼的。這些農(nóng)民很快就會發(fā)現(xiàn)，他們在城鎮(zhèn)的生活質(zhì)量大大不如從前，大大低于農(nóng)村。但他們此時已經(jīng)不可能再回到農(nóng)村了。因為作為隱性基本保障的承包地已經(jīng)長期流轉(zhuǎn)出去了。如果這時，國家沒有財力為進城農(nóng)民提供各種社會保障，恐怕他們會心生不滿。這無疑是整個中國社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大隱患。

三、“三權(quán)分離”改革的對策思考

“三權(quán)分離”被認為是新型城鎮(zhèn)化的誘致性因素[6]。在釋放經(jīng)營權(quán)的具體操作流程中，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，在堅持市場起決定性作用的同時，要更好地發(fā)揮政府的作用。這既有利于促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，也有利于農(nóng)村土地改革的效益最大化。

（一）堅持市場在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的決定性作用

中國農(nóng)村的“人地比例”決定了我們不可能搞出美國那樣的“規(guī)模經(jīng)營”模式。規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展要隨著城鎮(zhèn)化進程的實現(xiàn)逐步去推動，因此要堅持市場在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的決定性作用。

1.經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要匹配于主動城鎮(zhèn)化。減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民成為越來越多人的共識。怎樣才能減少農(nóng)民呢？有兩種不同的辦法：一種是主動城鎮(zhèn)化；另一種是被動城鎮(zhèn)化。主動城鎮(zhèn)化和被動城鎮(zhèn)化的區(qū)別在于農(nóng)民進入到城鎮(zhèn)的主觀意愿的不同。主動意味著農(nóng)民自愿進城，是一個市場選擇的過程；被動意味著農(nóng)民在沒有主動參與的意愿下，承包地的經(jīng)營權(quán)被流轉(zhuǎn)。在放活承包地經(jīng)營權(quán)的問題上要充分尊重農(nóng)民經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿和選擇[2]，實現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)用地更多的選擇權(quán)。

2.主動城鎮(zhèn)化最核心的問題是就業(yè)和住房。對于農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)化至少意味著生產(chǎn)方式和生活方式的雙重轉(zhuǎn)變。因此，農(nóng)民要真正實現(xiàn)主動城鎮(zhèn)化，最核心的問題有兩個：就業(yè)和住房。首先，來看就業(yè)問題。大量的農(nóng)業(yè)人口要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位上來，這就需要第二三產(chǎn)業(yè)有強大的就業(yè)吸納能力。同時，這也就決定了我國的土地流轉(zhuǎn)是有限度的，是需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度相匹配的。其次，再來看住房問題。農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)擁有自有住房直接關(guān)系到他們能否舉家在城鎮(zhèn)定居及社會融入。2011年，農(nóng)民工城鎮(zhèn)自有住房擁有率僅為0.7%。雖然這項指標在近幾年得到了一定程度的改善，但是情況仍不容樂觀。就這個角度來判斷，城鎮(zhèn)化的最大難題恐怕是住房問題。因而，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一龐大群體在城鎮(zhèn)的居住條件顯然是任重而道遠。

（二）更好發(fā)揮政府在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能作用

在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，地方政府既不能“不作為”地“缺位”，更不能“亂作為”地“越位”。地方政府的職能主要是：構(gòu)建允許農(nóng)民雙向選擇機制，同時，監(jiān)督和指導各級基層組織防止土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”。

1.深刻認識城鎮(zhèn)化是一個較長的歷史過程。無論是就業(yè)還是住房，都說明，我國的城鎮(zhèn)化一定是要通過幾代人的變遷才能完成的。之所以需要這樣長的時間，是因為城鎮(zhèn)化需要整個社會生產(chǎn)方式、生活方式的轉(zhuǎn)變，需要幾代人的適應與融合，它是一個社會轉(zhuǎn)型的過程[7]。所以，中央提出了新型城鎮(zhèn)化的目標，但并不要求大干快上、一步到位，而是要因勢利導、因地制宜。因此，地方政府不可以靠行政命令來強行下指標、定任務、趕速度，急于求成，切不可以越位、干預過多。

2.構(gòu)建農(nóng)民雙向選擇的機制。主動城鎮(zhèn)化并不等同于農(nóng)民進城成功。農(nóng)民自愿進城后，仍可能出現(xiàn)三種截然不同的結(jié)果：一種是安居樂業(yè)，一種是進城失敗，第三種是徘徊于兩者之間。因此，對于第一種情況，要依法依規(guī)引導農(nóng)民退出承包地和宅基地等。而對于后兩者，則應該保留其返鄉(xiāng)的機會?；氐睫r(nóng)村，依然有承包地可以經(jīng)營。正是因為基本生計有保障，進城還沒有成功的農(nóng)民仍然可以抱有對未來和生活的期望，才可以承受這個失敗。2008年底的金融危機引起農(nóng)民工返鄉(xiāng)已經(jīng)是個很好的提醒。只有這樣，中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展才會實現(xiàn)。

3.繼續(xù)加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。地方政府要監(jiān)督和防范流轉(zhuǎn)土地“毀約棄耕”、工商資本企業(yè)“下鄉(xiāng)圈地”等以土地流轉(zhuǎn)為名義的各種“非糧化”“非農(nóng)化”問題。加強對土地流轉(zhuǎn)扶持資金的事前、事中、事后監(jiān)管，嚴肅查處借土地流轉(zhuǎn)之名行“融資詐騙”之實的行為。

參考文獻：

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責任編輯 宮秀芬