從“雙重管理”到“三層協(xié)同”

張玉強(qiáng)

摘要：

傳統(tǒng)的社會組織雙重管理體制越來越不適應(yīng)中國建設(shè)現(xiàn)代社會管理體制的需要，造成了大量社會組織合法性或合理性的缺失，導(dǎo)致了合法的社會組織具有較強(qiáng)依附屬性并存在著對社會組織監(jiān)管不足的問題。經(jīng)過雙重管理體制下弱化業(yè)務(wù)主管單位的改革、特殊區(qū)域內(nèi)探索一元登記管理的改革，以及對部分社會組織實行直接登記的改革，雙重管理體制進(jìn)入后雙重管理階段，實行直接登記與雙重管理并行的雙軌制度。社會組織的管理應(yīng)圍繞著登記、服務(wù)和監(jiān)管三個層面重新進(jìn)行定位，并努力實現(xiàn)三層管理的協(xié)同互動，構(gòu)建“三層協(xié)同”的新型社會組織登記管理體制。

關(guān)鍵詞：社會組織；登記管理體制；雙重管理；三層協(xié)同

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）02-0026-08

改革開放以來，我國社會組織呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個[1]，“十二五”期間年均增長率達(dá)到了9.7%。它們在行業(yè)規(guī)范、學(xué)術(shù)研究、教育、醫(yī)療、區(qū)域交流等各個領(lǐng)域不斷壯大，并在承接政府職能轉(zhuǎn)移、改善政府公共服務(wù)、滿足人們結(jié)社需求等方面發(fā)揮著重要作用。但在社會組織快速增長的同時，我們也要注意其背后存在的問題。據(jù)清華大學(xué)NGO研究所的調(diào)查顯示，我國的社會組織還面臨缺乏資金、活動場所、辦公設(shè)備、人才及政府的支持力度不夠和組織內(nèi)部管理混亂等問題[2]（p.362）。究其根源，雙重管理體制被認(rèn)為阻礙了社會組織合法身份的獲取[3]，是目前制約中國社會組織健康發(fā)展的制度性因素之一[4]。

那么，針對雙重管理體制的弊端，經(jīng)過多年的改革探索之后，什么樣的新型登記管理體制方能滿足社會組織日益發(fā)展壯大的現(xiàn)實需求呢？這是一個值得研究的重大問題。

一、社會組織的“雙重管理”體制及其弊端

“雙重管理”，是指對社會組織的注冊登記及日常管理實行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。目前，《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）和《基金會管理條例》（2004）共同構(gòu)成了我國社會組織雙重管理體制的基本制度框架。以民辦非企業(yè)單位為例，在登記和管理兩個環(huán)節(jié)實現(xiàn)了雙重管理的制度安排。在登記環(huán)節(jié)上，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行初審，并提供批準(zhǔn)文件；登記管理部門接受經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民辦非企業(yè)單位的登記申請，并做出是否登記的決定。在管理環(huán)節(jié)上，登記管理部門負(fù)責(zé)的管理職能是民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷登記、年度檢查、監(jiān)督檢查及行政處罰等業(yè)務(wù)；而業(yè)務(wù)主管單位除監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位活動外，還要負(fù)責(zé)對登記管理部門上述行為的事前審查、初審或協(xié)助查處工作等[5]。這種雙重管理體制，體現(xiàn)了政府對社會組織“限量供應(yīng)”的策略，適應(yīng)了在當(dāng)時中國公民社會剛剛興起背景下對社會組織嚴(yán)加管理的需要。但隨著公民社會的發(fā)展以及社會組織的不斷壯大，這種雙重管理體制的弊端越來越引起人們關(guān)注，主要集中在以下幾個方面。

（一）越來越不適應(yīng)中國建設(shè)現(xiàn)代社會管理體制的需要

改革開放前，在管制型政府體制下，社會管理具有行政計劃色彩和高度集權(quán)特征。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步完善和公民社會日漸興起，政府職能調(diào)整和行政審批制度也相應(yīng)將改革關(guān)注點逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會管理領(lǐng)域。也就是說，政府不僅要向市場放權(quán)，也要向社會放權(quán)，這在行政審批事項削減、下放的調(diào)整中得到了充分體現(xiàn)，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”[6]。由此可見，社會管理體制伴隨著改革開放，正在由集權(quán)走向分權(quán)，從政府控制走向社會自治。這意味著，依法限制政府權(quán)力、加快培育發(fā)展社會組織必將是未來社會管理體制創(chuàng)新的主導(dǎo)方向。而雙重管理體制本質(zhì)是適應(yīng)政府管控社會組織發(fā)展的壓制型管理模式，不僅不適合建設(shè)現(xiàn)代社會管理體制的發(fā)展趨勢，也限制了社會組織的獨立性和發(fā)展。

（二）造成大量社會組織合法性或合理性的缺失

按照雙重管理要求，社會組織要獲得合法身份，必須取得業(yè)務(wù)主管單位的同意。在這個過程中，往往面臨著兩方面難題：一方面是尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難；另一方面是業(yè)務(wù)主管單位拒絕的風(fēng)險。

這是因為，現(xiàn)行社會組織管理條例對業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定不僅廣泛而且缺乏細(xì)則，導(dǎo)致社會組織無法確定或找不到業(yè)務(wù)主管單位。此外，

對于業(yè)務(wù)主管單位而言，在沒有明確約束和激勵機(jī)制下，通常都抱有“多一事不如少一事”的思想，而且接受社會組織的掛靠又會增加自身責(zé)任與壓力，自然能推則推，千方百計找理由拒絕社會組織的申請。因此，尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難以及爭取業(yè)務(wù)主管單位同意的門檻過高，是眾多社會組織放棄登記的最主要因素。這就造成了大量社會組織無法獲得合法身份，處于非法的狀態(tài)之中，“根據(jù)政府部門和專家調(diào)研的估算，民間組織的實際數(shù)量可能是登記數(shù)量的10倍”[7]。也是同樣原因，一些社會組織為獲得合法身份，便于開展活動，轉(zhuǎn)而通過工商行政管理部門進(jìn)行登記，以企業(yè)身份存在。這種看似合法的身份，顯然無法統(tǒng)一機(jī)構(gòu)屬性與所開展的業(yè)務(wù)，又無法使組織享受到政府各項優(yōu)惠和支持，實際上是一種不合理身份。無論缺乏合法性，還是以不合理身份存在，都影響了對社會組織的統(tǒng)一規(guī)范和監(jiān)管，也造成了它們發(fā)展中的困惑和難題。

（三）導(dǎo)致合法的社會組織具有較強(qiáng)依附屬性

獨立性是社會主體的主要特征，薩拉蒙認(rèn)為非營利組織應(yīng)具備獨立性，即獨立自主處理組織內(nèi)部事務(wù)及外部交涉的資格[8]（p.102）。在雙重管理體制下，一方面，政府習(xí)慣了傳統(tǒng)管控社會組織發(fā)展的思維，相關(guān)部門缺乏對社會組織內(nèi)部治理的重視，并依托自身政策和資源優(yōu)勢，吸附了大量的社會組織。

另一方面，業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置，使政府和社會組織之間存在著業(yè)務(wù)性的聯(lián)系，社會組織希望從業(yè)務(wù)主管單位那里獲取更多行政資源，主管單位也愿意將業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)部分交由社會組織來完成，這容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管單位人員兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，部分社會組織成為業(yè)務(wù)主管單位的延伸機(jī)構(gòu)，甚至以“二政府”形象存在，失去了社會服務(wù)的獨立性。這不僅造成了由于登記制度高門檻制度內(nèi)外社會組織發(fā)展境遇的差異，也使得制度內(nèi)合法的社會組織越來越缺少獨立開展服務(wù)的能力。

（四）存在對社會組織監(jiān)管不足的問題

雙重管理體制設(shè)計的本意是要加強(qiáng)對社會組織的控制和監(jiān)管，但實際運行中普遍存在著對社會組織放任不管或簡單審查的問題。一方面，為降低對社會組織監(jiān)管成本，登記管理部門比較注重對登記環(huán)節(jié)的監(jiān)督以及以材料審查為主的年檢制度，使整個監(jiān)管重點前移和外移，而對社會組織的具體活動，由于社會組織數(shù)量龐大、業(yè)務(wù)繁雜，難以有效履行監(jiān)管責(zé)任。另一方面，雙重管理要求實際也是雙層監(jiān)管，降低了管理和監(jiān)督風(fēng)險，但同時也分化了監(jiān)管責(zé)任。簡單說，其中任何一個部門監(jiān)管不作為，其后果由兩個部門分擔(dān)，這容易導(dǎo)致雙方監(jiān)管實質(zhì)無人監(jiān)管局面的出現(xiàn)；無論是登記管理部門還是業(yè)務(wù)主管單位都存在能力限制，難以對龐大的社會組織提供有效監(jiān)管。

二、社會組織“雙重管理”體制的改革探索與評價

自社會組織登記管理體制建立時起，不僅理論界圍繞著該體制的改革問題展開了多方面的研究，部分地方政府也開始根據(jù)社會組織發(fā)展的實際需要，探索這種體制的改革之路，有的是在體制框架內(nèi)尋求優(yōu)化，有的則對該體制實行了不同程度變革，總體體現(xiàn)了從簡單行業(yè)向其他領(lǐng)域、從地方到中央、從個別地區(qū)向全國發(fā)展的趨勢。

（一）雙重管理體制下弱化業(yè)務(wù)主管單位的改革

在傳統(tǒng)的雙重管理體制下，地方政府在面對社會層面降低登記門檻、提供更好管理服務(wù)需求的同時 ，又承擔(dān)著來自上層管理在制度執(zhí)行和統(tǒng)一上的壓力，難以承擔(dān)打破雙重管理體制帶來的風(fēng)險。因此，在體制框架束縛下，創(chuàng)新驅(qū)動使部分地方政府尋求折中策略，在保留雙重管理的基本制度規(guī)定下，通過內(nèi)部調(diào)整或外部補(bǔ)充的方式進(jìn)一步弱化業(yè)務(wù)主管單位的職能或壓力，為社會組織登記提供便利或創(chuàng)造有利條件。

1.北京：依托樞紐型社會組織推進(jìn)業(yè)務(wù)主管單位的集中

北京市社會組織管理體制改革是從2009年開始的，主要改革思想體現(xiàn)在北京市社會建設(shè)“1+4”系列文件中，“樞紐型社會組織”是一個關(guān)鍵性概念。通過在現(xiàn)有社會組織中選擇政治體系內(nèi)的人民團(tuán)體或與政府有緊密聯(lián)系的社會團(tuán)體，將其確認(rèn)為樞紐型社會組織，并由其承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職能，形成由樞紐型社會組織為業(yè)務(wù)主管單位和市社會團(tuán)體管理辦公室為登記管理機(jī)關(guān)的新雙重管理模式。自2009年

4月首批正式確認(rèn)了市總工會、市文聯(lián)、市社科聯(lián)等10家市級樞紐型社會組織開始，北京市又分別于

2010年底和2012年下半年確認(rèn)了兩批樞紐型社會組織，基本實現(xiàn)了對市級社會組織的全覆蓋。它們分別負(fù)責(zé)全市職工類、科學(xué)技術(shù)類、法學(xué)類社會組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。在此基礎(chǔ)上，“培育區(qū)縣、街道層面的樞紐型社會組織，打造市、區(qū)、街三級樞紐型社會組織工作網(wǎng)絡(luò)”[9]。樞紐型社會組織實際上成為特定類型業(yè)務(wù)主管單位。原來作為業(yè)務(wù)主管單位的行政部門，除少部分有特殊職能的，原則上也不再接收社會組織成立申請，并逐步將機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財務(wù)等方面的職能交由樞紐型社會組織，今后對社會組織只行使行業(yè)指導(dǎo)職責(zé)。

樞紐型社會組織建立在雙重管理體制基礎(chǔ)上，符合雙重管理的制度框架，嵌入性較好。此外，通過確定樞紐型社會組織，適度集中了分散的業(yè)務(wù)主管單位并進(jìn)一步統(tǒng)一了登記注冊的標(biāo)準(zhǔn)，這樣社會組織更容易找到業(yè)務(wù)主管單位從而獲得合法性身份。但北京樞紐型社會組織建設(shè)實踐也存在著一些問題，最為突出的是降低了服務(wù)和監(jiān)管社會組織的能力。原因在于，身份集中未帶來資源的集中，且樞紐型社會組織在政治體系內(nèi)屬于權(quán)力偏弱方，所具有的資源并不多，面對大量需要業(yè)務(wù)指導(dǎo)的社會組織，其監(jiān)管程度和培育的效果也是有限的。

2.上海：增設(shè)社會服務(wù)局分擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的部分職能

上海市在雙重管理基礎(chǔ)上，以行業(yè)協(xié)會為突破口，增加了一個服務(wù)機(jī)構(gòu)，共同行使對社會組織的管理職能，構(gòu)成了所謂的三重登記管理體制。具體分為兩個建設(shè)階段。第一階段，建立行業(yè)協(xié)會發(fā)展署。2002年，在前期對行業(yè)協(xié)會發(fā)展調(diào)研基礎(chǔ)上成立了上海市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署，負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會的總體規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能。這意味著行業(yè)協(xié)會的雙重管理擴(kuò)展為登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)協(xié)會發(fā)展署三方共同管理。第二階段，改組成立社會服務(wù)局。2004年，在行業(yè)協(xié)會發(fā)展署的基礎(chǔ)上通過合并改組成立了上海市社會服務(wù)局，原有的三方共同管理的格局沒有變，但擴(kuò)大了共同管理的范圍。社會服務(wù)局的成立將三重登記管理體制的適用范圍從行業(yè)協(xié)會擴(kuò)展為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和市場中介組織三類[10]。

上海增設(shè)社會服務(wù)局的改革，由于保留了原雙重管理部門，改革的風(fēng)險和阻力都比較小。此外，社會服務(wù)局在登記環(huán)節(jié)中可以發(fā)揮一定審查作用，更有利于對敏感類組織成立的控制；增設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，分擔(dān)了原來業(yè)務(wù)主管單位的部分職能，尤其是在規(guī)范社會組織發(fā)展、促進(jìn)社會組織交流合作、提高社會組織能力等方面發(fā)揮了重要作用，減輕了業(yè)務(wù)主管單位的職能壓力。但專門成立一個服務(wù)機(jī)關(guān)，意味著社會組織登記又多了一個管理部門，在一定程度上抬高了注冊門檻，不利于合法的社會組織的數(shù)量提升。同時，增加一個服務(wù)機(jī)構(gòu)后，在職能上容易與現(xiàn)存的雙重管理部門出現(xiàn)重疊和交叉，埋下了社會組織管理中的不協(xié)調(diào)或沖突隱患。

（二）特殊區(qū)域內(nèi)探索一元登記管理的改革

對雙重管理體制的突破，最直接的就是取消業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置，建立由一個部門負(fù)責(zé)的一元登記管理體制。由于制度統(tǒng)一性限制，地方政府在這方面的改革難度較大。但一些特殊地區(qū)，特別是被確定為各類改革試點的區(qū)域，在地方創(chuàng)新驅(qū)動和中央特殊性許可下，率先突破了現(xiàn)有制度桎梏，建立起一元登記管理體制。根據(jù)改革程度的不同，可分為準(zhǔn)一元登記管理體制和一元登記管理體制。

1.深圳通過漸進(jìn)式改革建立準(zhǔn)一元登記管理體制

深圳市雙重管理體制的改革采取了分階段、分領(lǐng)域的策略，經(jīng)過三個時期，實現(xiàn)了從行業(yè)協(xié)會到其他領(lǐng)域的改革推進(jìn)。第一個時期，在2004年，從行業(yè)協(xié)會領(lǐng)域開始改革，成立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，由其統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，構(gòu)成了行業(yè)協(xié)會服務(wù)署與市民政局民間組織管理辦公室共同管理行業(yè)協(xié)會的新雙重管理模式。第二個時期，在2006年底，將行業(yè)協(xié)會服務(wù)署和市民政局民間組織管理辦公室合并，組建市民間組織管理局，使其同時行使行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門的職責(zé)，在一定意義上實現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會直接登記的效果。第三個時期，到2008年，在前期行業(yè)協(xié)會直接登記基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了社會組織直接登記管理的范圍，“對工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類的民辦非企業(yè)單位實行由民政部門直接登記管理的體制”[11]。由于在社會組織登記管理體制改革方面的創(chuàng)新策略和成果，深圳于2010年獲得了第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。但深圳市建立的所謂直接登記管理體制，還沒有徹底地實現(xiàn)一元登記管理：一方面，仍然保留了業(yè)務(wù)主管單位，只是將其與登記管理部門合二為一，民政部門發(fā)揮了關(guān)鍵性作用；另一方面，只是對部分社會組織實現(xiàn)了直接登記的安排。所以，深圳建立的是一種準(zhǔn)一元登記管理體制，但其創(chuàng)新性探索為國家放開登記管理權(quán)限、實現(xiàn)部分社會組織直接登記制度提供了寶貴經(jīng)驗。

2.北京中關(guān)村在相關(guān)政策支持下構(gòu)建一元登記管理體制

北京市中關(guān)村是我國首個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在經(jīng)濟(jì)和社會體制改革上，得到了相關(guān)部門的大力支持。一是北京市人大頒布了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（2010），提出除特殊情況須經(jīng)批準(zhǔn)以外，社會組織可以直接向市民政部門申請登記，將社會組織直接登記體制等以立法形式予以確定。二是中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《中關(guān)村社會組織改革創(chuàng)新試點工作意見》（2010），明確提出了中關(guān)村社會組織直接登記和管理、取消業(yè)務(wù)主管單位、由政府部門根據(jù)社會組織的業(yè)務(wù)范圍和類型進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等意見。三是北京市科委等十個單位聯(lián)合下發(fā)了《北京市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》（2011），提出了對中關(guān)村現(xiàn)有社會組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟登記管理扶持發(fā)展的工作安排，中關(guān)村數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)協(xié)會等部分社會組織實現(xiàn)了直接登記注冊。中關(guān)村在國家對社會組織實現(xiàn)雙重管理體制沒有制度改變的情況下實行一元登記管理制度，有著特殊原因：一是作為國務(wù)院戰(zhàn)略布局的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，具有突破國家現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和社會管理體制的特權(quán)；二是區(qū)域范圍不大，便于登記管理；三是園區(qū)內(nèi)社會組織構(gòu)成比較簡單，主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會組織，以行業(yè)協(xié)會和技術(shù)聯(lián)盟為主，直接登記的風(fēng)險較低。

以深圳、北京中關(guān)村為代表的地區(qū)通過建立一元（準(zhǔn)一元）登記管理體制，都簡化了登記注冊的程序，減少了業(yè)務(wù)主管單位的自由裁量權(quán)，有利于促進(jìn)合法的社會組織數(shù)量增加。但在國家雙重管理體制沒有改變的情況下，其他地區(qū)學(xué)習(xí)和復(fù)制的可行性不大。此外，一元登記管理體制本身也存在著不容忽視的問題。一是登記管理部門的壓力增大。既要承受直接登記后社會組織增加帶來管理成本提升的挑戰(zhàn)，又要獨自面對由此可能帶來的政治或社會性風(fēng)險。二是帶來了監(jiān)督和培育上的困難。培育社會組織所需要的資源主要掌握在作為業(yè)務(wù)主管單位的政府各職能部門手中，登記管理部門具有的資源是有限的，其主要職責(zé)是登記注冊和監(jiān)督管理。在取消業(yè)務(wù)主管單位設(shè)置后，登記管理部門很難再有足夠的資源用于社會組織培育之中；就監(jiān)管效力而言，不同類型的社會組織由一個統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理，其難度要比雙重管理體制下更大。三是取消業(yè)務(wù)主管單位的改革阻力較大。剝離業(yè)務(wù)主管單位和社會組織的管理關(guān)系，不僅限制了業(yè)務(wù)主管單位的管理權(quán)限，而且也影響到了那些習(xí)慣掛靠業(yè)務(wù)主管單位的社會組織利益，因而會遭受來自業(yè)務(wù)主管單位和社會組織的雙重阻力。

（三）對部分社會組織實行直接登記的改革

2013年，十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織（以下簡稱“四類組織”）實行民政部門直接登記制度。這在中央層面對部分社會組織直接登記問題提出了明確的改革方向和要求。

按照黨中央、國務(wù)院要求，民政部積極推動社會組織登記管理體制改革，加快進(jìn)行了《社會團(tuán)體登記管理條例》的修訂工作，并于2016年8月公布了該條例的征求意見稿，明確了四類社會團(tuán)體不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，可以直接到民政部門進(jìn)行登記；與此同時，也在積極制定《四類直接登記社會組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》和《全國性社會組織直接登記暫行辦法》等政策。隨著這一系列制度的修訂和出臺，部分社會組織直接登記的管理體制成為全國統(tǒng)一的要求，并有了制度性保障。此外，自2013年3月開始，全國共有27個省、自治區(qū)和直轄市試行或開展了社會組織直接登記工作，有18個省、自治區(qū)和直轄市出臺了推進(jìn)社會組織登記制度改革的相關(guān)政策文件，如《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》（2014）、《甘肅省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》（2015）等。各地區(qū)部分社會組織實行直接登記改革以來，極大促進(jìn)了社會組織數(shù)量增多，“截至2014年底，全國直接登記的社會組織約3萬個，占同期登記的社會組織40%以上”[12]。

可見，當(dāng)前實現(xiàn)對部分政治性不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險低的社會組織直接登記制度，是多年來對雙重管理體制進(jìn)行改革的一大成果，也體現(xiàn)了社會組織管理分類、分級管理的需要，有利于促進(jìn)實行直接登記的社會組織發(fā)展壯大。但目前的改革還存在一些不足。一是受益范圍僅限于四類組織，其他如政治法律類、宗教類、涉外類等社會組織，則被排除在直接登記的制度之外。這不僅有制度不公嫌疑，而且將原來統(tǒng)一的雙重管理體制變成了直接登記與雙重管理并行的雙軌制度，制度運行成本將會升高。二是直接登記確定了四大類型的社會組織，但對這四類社會組織劃分標(biāo)準(zhǔn)和具體范圍沒有具體說明，容易造成日后登記管理中的混亂。三是當(dāng)前的改革還側(cè)重于社會組織登記端的改革，對社會組織能力的提升和政府監(jiān)管作用的發(fā)揮未給予應(yīng)有的重視。

三、“三層協(xié)同”的新型社會組織登記管理體制構(gòu)建

從前期的改革探索看，登記管理制度作為社會組織管理的基本制度安排，已經(jīng)走向部分直接登記管理與部分雙重管理并存的后雙重管理階段。本文構(gòu)建新型的社會組織登記管理體制，就是在這種后雙重管理體制階段，針對如何更好解決雙重管理體制遺留問題并最大程度實現(xiàn)新制度有效運行，從而形成新型的政府與社會組織協(xié)同互助關(guān)系來設(shè)計的，基本思路是構(gòu)建一個“三層協(xié)同”的管理體制。所謂“三層協(xié)同”就是在社會管理體制創(chuàng)新下，以壯大社會組織和提升社會組織能力為導(dǎo)向，構(gòu)建以登記為基礎(chǔ)、服務(wù)為關(guān)鍵、監(jiān)管為保障的社會組織管理新體系，并實現(xiàn)三者協(xié)調(diào)、整合和一體化發(fā)展的管理新格局。就本質(zhì)而言，“三層協(xié)同”與“雙重管理”有顯著區(qū)別，后者是從政府角度出發(fā)為了更好實現(xiàn)對社會組織管控而設(shè)計的，前者則是從社會組織角度出發(fā)為更好地滿足社會組織發(fā)展而提出來的。此外，“雙重管理”設(shè)計是通過對政府相關(guān)部門的登記管理職能劃分實現(xiàn)的，“三層協(xié)同”主要是圍繞如何更好地實現(xiàn)社會組織發(fā)展而對政府相關(guān)管理職能的一種調(diào)整、協(xié)同和整合。

（一）登記層面：進(jìn)一步完善分類登記管理的新制度

首先，繼續(xù)擴(kuò)大直接登記的范圍。以公益性為分類標(biāo)準(zhǔn)，凡是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供社會服務(wù)、協(xié)助政府提供公益產(chǎn)品、滿足人們社會生活需要的社會組織都應(yīng)被逐步納入直接登記的范圍。同時，下放登記審批權(quán)限，實行基層社會組織直接登記安排，充分發(fā)揮基層社會組織在開展公益活動、滿足公眾需求、化解社會矛盾等方面的作用。通過不斷擴(kuò)大直接登記的范圍，形成“放開一大片，限制一小部分”的格局，最終建立起一個以一元登記為主體的登記管理制度，徹底結(jié)束雙重管理體制的歷史。

其次，加快社會組織登記管理制度的修訂和完善。當(dāng)前，《社會團(tuán)體登記管理條例》的修訂工作取得了實質(zhì)性成果，這有助于對分類管理體制的確認(rèn)，也為各地區(qū)實現(xiàn)部分社會團(tuán)體分類登記管理提供了指導(dǎo)和法律依據(jù)。應(yīng)加快進(jìn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》的修訂工作，落實黨中央對社會組織管理體制改革的精神，探索社會組織分類登記的范圍。同時，為新修訂的登記管理條例順利實施，可進(jìn)一步出臺實施細(xì)則或管理辦法，重點對納入直接登記的社會組織的性質(zhì)、特征、基本范圍等問題給出明確標(biāo)準(zhǔn)，并使之成為登記管理制度的重要組成部分。

最后，探索完善輔助性的登記管理制度。對社會組織實行登記管理，即使不斷降低登記門檻，也會有大量社會組織由于各類原因不去登記或無法登記，更何況還有大量歷史遺留下的不合法、不合理存在的社會組織。為實現(xiàn)國家對社會組織更全面的信息掌握和登記規(guī)范，應(yīng)通過輔助性制度來補(bǔ)充登記管理制度的不足。如探索社會組織的備案制度，對那些沒有達(dá)到登記標(biāo)準(zhǔn)的社會組織，提供另一種給予合法性身份的制度安排。同時，還可以推行公益法人認(rèn)定制度，通過將從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵的社會公益活動的社會組織認(rèn)定為公益法人，可以將現(xiàn)有登記注冊制度引向縱深發(fā)展。

（二）服務(wù)層面：形成以社會組織需求為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制

登記管理體制改革應(yīng)轉(zhuǎn)變控制和規(guī)范的管理思路，重點要在管理中解決好社會組織的培育和能力提升問題。因此，滿足社會組織的需要將是政府服務(wù)作用發(fā)揮的目標(biāo)指向。

首先，樹立管理就是服務(wù)的理念。政府的社會管理和公共服務(wù)職能是一體兩面的。在社會管理中，如果政府一味重管理、輕服務(wù)，就難以實現(xiàn)政府、社會組織與公眾之間的平等合作。只有明確政府的服務(wù)角色，建設(shè)服務(wù)型政府，才能更好地邁向社會本位的社會管理。此外，中國公民社會尚處于發(fā)展初期，社會組織自我管理、自我服務(wù)、自我約束的能力還差強(qiáng)人意，更需要政府的大力培育和服務(wù)。

其次，構(gòu)建完善的社會組織服務(wù)體系。針對社會組織普遍存在著資金、技術(shù)、人才不足的問題，完善的社會組織服務(wù)體系應(yīng)包括以下幾個方面：健全財政支持體系，對于非營利性、公益性的社會組織完善免稅政策，對于參與社會管理和社會服務(wù)的社會組織實行稅費減免優(yōu)惠等；不斷拓展民間的投融資渠道，創(chuàng)新重點領(lǐng)域社會組織的投融資機(jī)制；建立有長期戰(zhàn)略性的培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升組織工作人員專業(yè)技能、理論素質(zhì)和服務(wù)精神；健全社會組織的財務(wù)制度、人事管理、職稱評定、崗位培訓(xùn)、社會保險等配套政策，構(gòu)建社會組織培育扶持政策體系等[13]。

最后，不斷創(chuàng)新社會組織服務(wù)平臺和方式。在服務(wù)平臺上，可借鑒企業(yè)孵化器的理念和建設(shè)經(jīng)驗，建立社會組織孵化器（服務(wù)園），對進(jìn)入服務(wù)平臺的社會組織提供活動場所、資金支持和信息服務(wù)等關(guān)鍵性的服務(wù)等。在服務(wù)方式上，應(yīng)更多實現(xiàn)政府直接提供服務(wù)向政府購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變，使社會組織更廣泛、更深入地參與社會管理，從而在公共服務(wù)提供中增進(jìn)自身服務(wù)能力。

（三）監(jiān)管層面：建立多方合力的社會組織綜合監(jiān)管體系

首先，建立健全社會組織信息公開機(jī)制。信息公開是對社會組織實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和前提。為實現(xiàn)有效監(jiān)管，必須健全社會組織的信息公開機(jī)制。這包括實現(xiàn)信息公開的完整性，克服過去只重資金來源而不重使用過程或結(jié)果的信息披露；保障信息公開的及時性，要定期公開公益基金收支明細(xì)情況等相關(guān)信息；創(chuàng)新信息公開的方式，不應(yīng)僅僅停留在傳統(tǒng)的信息公開渠道上，要創(chuàng)新多樣化的信息公開方式，便于公眾知曉和查詢。為此，需要借助制度明確社會組織信息披露的義務(wù)，并對拒絕履行義務(wù)或公開不完整、不及時的社會組織進(jìn)行處罰。

其次，建立多方合力的監(jiān)督體系。在政府層面，既要發(fā)揮好登記管理部門在登記、備案、年檢、執(zhí)法監(jiān)察等方面的監(jiān)管責(zé)任，又要發(fā)揮行業(yè)主管部門在行業(yè)上的監(jiān)督管理職責(zé)和作用，還要加強(qiáng)有關(guān)部門在人事、財務(wù)等方面對社會組織的指導(dǎo)和監(jiān)督；在社會層面，進(jìn)一步激發(fā)社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的力量，完善政府和社會相結(jié)合的監(jiān)督體系。同時推動成立不同門類、不同層次、不同功能的民間組織聯(lián)合會或社會組織聯(lián)盟，充分發(fā)揮其自律自治功能，利用自身力量來監(jiān)督規(guī)范社會組織的良性發(fā)展。

最后，實行動態(tài)監(jiān)管與過程監(jiān)管相結(jié)合。在繼續(xù)嚴(yán)格年檢制度、避免單純資料審查和形式化基礎(chǔ)上，實行年檢定期檢查與經(jīng)常了解社會組織活動情況的日常監(jiān)督相結(jié)合，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時處理。同時，針對社會組織的公益活動尤其是重大活動要實行備案并進(jìn)行全程監(jiān)督，防止出現(xiàn)不良現(xiàn)象。為此，應(yīng)不斷創(chuàng)新有效的監(jiān)管方式，如建立社會組織評估機(jī)制，加強(qiáng)對組織的流程監(jiān)督與績效評估，或在社會組織所在的行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)確定或聘請監(jiān)督員對社會組織活動進(jìn)行監(jiān)督等。

（四）三層協(xié)同：實現(xiàn)登記、服務(wù)和監(jiān)管的一體化發(fā)展

首先，這三個層面的管理活動是內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互影響的。登記管理有助于對社會組織的規(guī)范化管理，也便于相關(guān)部門對登記在冊的社會組織提供服務(wù)或進(jìn)行監(jiān)管；服務(wù)工作做得好，也會對社會組織的登記和監(jiān)督產(chǎn)生促進(jìn)作用，如通過提供稅收優(yōu)惠等方式可以鼓勵和引導(dǎo)社會組織到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)登記注冊，使社會組織的活動處于法律約束和政府監(jiān)管的范圍之內(nèi)；監(jiān)管本身就內(nèi)含了服務(wù)內(nèi)容，監(jiān)督體系的完善也會使登記管理機(jī)構(gòu)降低注冊時的壓力和政治風(fēng)險，不斷擴(kuò)大直接登記的社會組織范圍。因此，從本質(zhì)上說，登記、服務(wù)和監(jiān)管是可以也是應(yīng)該實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展的。

其次，以協(xié)同政府理論引領(lǐng)三層管理的協(xié)同建設(shè)。協(xié)同政府作為一種行政學(xué)思潮和改革實踐，“直接針對管理‘碎片化問題，強(qiáng)調(diào)的是通過目標(biāo)、組織、文化等不同層面的分解與整合，有效提高不同政府部門間的合作協(xié)作水平，以實行更為整體化的行政行為或提供公共服務(wù)的一種政府形態(tài)”[14]。目標(biāo)整合、組織創(chuàng)新和信息共享是各國協(xié)同政府建設(shè)的主要做法[15]。為此，一是相關(guān)管理部門要重新梳理自身的職能體系，推進(jìn)目標(biāo)整合。登記管理部門在對不同社會組織實現(xiàn)差別登記的同時，更要有針對性地強(qiáng)化相應(yīng)監(jiān)管職能，而把有關(guān)服務(wù)職能調(diào)整給相關(guān)部門；業(yè)務(wù)主管單位要更多從登記審查轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣M織日常業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督；相關(guān)的人事、財政等部門則要更多探索如何改進(jìn)服務(wù)方式，更好為社會組織提供服務(wù)。二是不斷通過組織創(chuàng)新，促進(jìn)各部門協(xié)同發(fā)展。如成立社會組織綜合管理委員會，負(fù)責(zé)社會組織建設(shè)的戰(zhàn)略決策，以及對相關(guān)政府部門管理活動的協(xié)調(diào)事務(wù)等。三是加快社會組織管理信息系統(tǒng)建設(shè)，規(guī)范信息搜集的標(biāo)準(zhǔn)，暢通各部門資料交流渠道，實現(xiàn)各管理部門對社會組織服務(wù)和監(jiān)管的信息互通和共享。

最后，需要為三層協(xié)同的登記管理體制提供相應(yīng)的制度保障。對社會團(tuán)體等社會組織登記管理條例修訂工作的開展使登記管理方面有了最基本的制度保障，而新條例可重點加強(qiáng)對監(jiān)管環(huán)節(jié)的制度安排。同時，為實現(xiàn)登記、服務(wù)和監(jiān)管在制度上的進(jìn)一步融合，應(yīng)配合出臺《關(guān)于加強(qiáng)社會組織執(zhí)法監(jiān)察工作的意見》、《關(guān)于培育社會組織發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見》等政策制度，進(jìn)而與相關(guān)登記管理條例相銜接。在分類登記管理制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確對不同登記狀態(tài)下的社會組織如何實施監(jiān)管和服務(wù)，這樣才能形成登記、服務(wù)和監(jiān)管有效運行并相互配合的制度新體系。

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[責(zé)任編輯：張英秀]