城市建設(shè)資金管理與事權(quán)劃分問題研究

于竟遠(yuǎn)

城市建設(shè)資金管理與事權(quán)劃分問題研究

于竟遠(yuǎn)

城市建設(shè)資金包括財政性城市建設(shè)資金和非財政性城市建設(shè)資金。城建資金的特點(diǎn)是缺口大，近年來對國家財政政策形成了一定影響。目前，城建資金管理和事權(quán)劃分還存在一些問題，包括資金來源分散、多頭管理、收入構(gòu)成不合理、資金使用碎片化、支出管理被動、工程造價不實、區(qū)級推進(jìn)PPP難度大、市級承擔(dān)的城建事權(quán)重等，而且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。本文在分析這些問題的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完善城建資金管理與事權(quán)劃分提出政策建議，包括規(guī)范城市建設(shè)資金來源管理，加大中央財政投入，整合城建資金使用，強(qiáng)化支出管理，完善財政性資金與社會資金合作管理，以及分類統(tǒng)籌城建資金收入，強(qiáng)化區(qū)級政府城建事權(quán)。

城建資金 管理 建議

城市建設(shè)（以下簡稱城建）資金按來源分類包括財政性城市建設(shè)資金和非財政性城市建設(shè)資金，按用途分類包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、城市公用事業(yè)建設(shè)資金和城市環(huán)境整治資金等，按管理主體分類一般包括市級城市建設(shè)資金和區(qū)級城市建設(shè)資金。目前，城市建設(shè)資金的來源和使用管理、財政性城市建設(shè)資金與社會資金合作管理都還存在一些問題，城市建設(shè)的財政事權(quán)劃分也有不合理之處，本文在分析這些問題的基礎(chǔ)上，就進(jìn)一步完善管理提出政策建議。

一、城市建設(shè)資金的來源與特點(diǎn)

（一）城市建設(shè)資金的來源

1.中央財政城建資金投入。目前已經(jīng)明確的中央城建資金投入為城市管網(wǎng)專項資金，它是中央財政通過預(yù)算安排，支持城市管網(wǎng)建設(shè)、城市地下空間集約利用、城市排水防澇及水生態(tài)修復(fù)等城市生態(tài)空間建設(shè)的專項資金。另外，也有其它一些中央財政專項轉(zhuǎn)移支付具有城建資金性質(zhì)（見表1）。

2.地方財政性城建資金。（1）城建稅收收入。指城市維護(hù)建設(shè)稅，是用來保證城市公共事業(yè)和公共設(shè)施的維護(hù)和建設(shè)，對有經(jīng)營收入的單位和個人征收的稅種。2015年全國城市維護(hù)建設(shè)稅實現(xiàn)3886.32億元。（2）城建非稅收入。包括國土收入用于城建部分、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、城市公用事業(yè)附加費(fèi)、城市道路占用挖掘費(fèi)、市政設(shè)施損壞補(bǔ)償費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)、城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等。2015年全國城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入實現(xiàn)1252.59億元、城市公用事業(yè)附加收入實現(xiàn)295.52億元、污水處理費(fèi)收入實現(xiàn)255.68億元。

表1 2015年中央對地方具有城建資金性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

3.非財政性城建資金。主要是通過發(fā)行政府債券和運(yùn)用PPP模式向社會籌集的城建資金。（1）政府債券資金。目前國家規(guī)定省級政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省級政府代為舉借。（2）運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式。鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)建設(shè)，是在當(dāng)前財政性城建資金不足的情況下籌集城建資金的主要方式（見表2）。

表2 城市建設(shè)資金來源組成情況

（二）城市建設(shè)資金的特點(diǎn)

1.城建資金缺口大。城市基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路橋梁、市政地下管網(wǎng)、城市排水防澇設(shè)施、城市電網(wǎng)、城市污水處理設(shè)施、城市生活垃圾處理設(shè)施、城市公園建設(shè)等，城市公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、公共交通等，項目投資規(guī)模大。近年來，地方確定的城市建設(shè)目標(biāo)不斷升級，如園林城市、生態(tài)城市和海綿城市等，按照住建部對海綿城市建設(shè)的投資估算，每平方公里建設(shè)成本大概在1.6-1.8億元，資金缺口巨大。

2.影響國家財政政策。近十幾年來，中央實施的財政政策不斷變化，先是積極的財政政策，后是穩(wěn)健的財政政策，再后又是積極的財政政策。在中央實施不同財政政策的各個階段，有的地方政府為彌補(bǔ)巨額城建資金缺口，一如既往地大力舉債，實施地方積極財政政策，擴(kuò)大和抵消中央財政政策的實施效果，在多年控制不力情況下，地方已累積形成巨額政府債務(wù)。按照財政部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年末我國地方政府債務(wù)為16萬億元，地方政府債務(wù)率達(dá)89.2%。為守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，2016年10月，國家出臺政策明確對地方債風(fēng)險進(jìn)行分級負(fù)責(zé)分類處置。

二、城市建設(shè)資金管理和事權(quán)劃分問題

（一）財政性城市建設(shè)資金來源問題

1.來源分散多頭管理。一是來源分散，如表3所示，城建資金來源或征收對象分別為經(jīng)營收入、水電客運(yùn)收入、建設(shè)企業(yè)、有關(guān)用戶等。二是征管部門多，征收（代收）機(jī)構(gòu)包括財政、稅務(wù)、城管、園林、環(huán)保、水務(wù)部門以及自來水、公交、電力公司等。三是多頭管理，城建非稅收入收繳由相關(guān)部門負(fù)責(zé)，資金由財政部門管理，標(biāo)準(zhǔn)由價格部門監(jiān)管。四是各項城建非稅收入實行的是單項管理政策，沒有統(tǒng)一規(guī)范的政策。資金來源分散，多頭管理，各種城建資金很難納入到一個有機(jī)框架內(nèi)管理運(yùn)作。

表3 城市建設(shè)資金來源和征收部門

2.收入構(gòu)成不合理。目前，城建稅收入低于城建非稅收入總量，甚至一些地方的城市維護(hù)建設(shè)稅低于單項的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收入，城建非稅收入成為財政性城市建設(shè)資金的主要來源。造成這種情況的原因主要有：一是有的地方城市化進(jìn)程快于實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收額高于城市維護(hù)建設(shè)稅征收額。二是城建稅本身的組織力度不強(qiáng)，城市維護(hù)建設(shè)稅以增值稅和消費(fèi)稅為計稅依據(jù)，采用附征的形式，入庫數(shù)取決于增值稅和消費(fèi)稅的實際繳納額。三是費(fèi)改稅還沒有完全推開。四是土地收入可用于城市建設(shè)資金部分占最大比例。

（二）財政性城市建設(shè)資金使用問題

1.資金使用碎片化。各項城市建設(shè)資金一般都規(guī)定有專門用途，其中在國家政策層面上規(guī)定?？顚Ｓ玫木桶ǔ擎?zhèn)污水處理費(fèi)、城市道路占用挖掘費(fèi)、排污費(fèi)和水資源費(fèi)等（見表4），存在部門既得利益，地方政府統(tǒng)籌使用城建資金存在制度障礙，不利于發(fā)揮城建資金的合力規(guī)模效益。目前，土地凈收益地方留成部分沒有規(guī)定專項用途，地方政府使用自主性強(qiáng)，因此提高土地出讓收入規(guī)模，增加土地收入可用城建部分，成為地方政府的不二選擇。

表4 部分城市建設(shè)資金使用管理規(guī)定

2.管理被動，工程造價不實。一是支出預(yù)算被動。目前，城建資金安排的最大問題不是以收定支，而是根據(jù)地方政府城建項目的安排來確定支出，財政性城建資金不足部分，依靠社會資金來彌補(bǔ)。在地方政府舉債被嚴(yán)格控制后，城建資金主要籌集方式是運(yùn)用PPP模式。二是支出管理被動。建設(shè)單位追求高標(biāo)準(zhǔn)、上檔次建設(shè)項目，財政常常被迫為建設(shè)單位的隨意點(diǎn)菜買單。三是工程造價存在不實問題。根據(jù)地方城建項目審計結(jié)果公告，城建工程造價評審一直有著很高的審減率，工程報審結(jié)算金額和經(jīng)審定的金額之間差額很大。

（三）財政性城建資金與社會資金合作問題

1.PPP法規(guī)尚未完善。一是法規(guī)的制定不完善。現(xiàn)行很多PPP政策局限在部委規(guī)章層面，法律效力不高，缺乏一套針對PPP的完整法律法規(guī)體系，以保障社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)。二是立法面臨諸多問題。在PPP實踐過程中，政府既是民事主體，又是公共和行政主體，既有經(jīng)濟(jì)行為，又有公共和行政行為，身份多重，行為復(fù)合，立法規(guī)范須克服許多難題。

2.區(qū)級推進(jìn)PPP難度大。區(qū)級財力主要表現(xiàn)為兩個特征，一是財力較弱，二是發(fā)展不平衡，同樣在一個城市，區(qū)與區(qū)之間的一般公共預(yù)算收入甚至有著成倍的差距。目前政策規(guī)定地方政府每年P(guān)PP項目支出不應(yīng)超過一般公共預(yù)算支出的10%，區(qū)級財力可支撐的投資規(guī)模有限，優(yōu)質(zhì)社會資本參與區(qū)級城建項目的積極性低，區(qū)級推進(jìn)PPP難度較大，PPP項目單體投資額較小。

3.部分PPP項目存在不規(guī)范現(xiàn)象。不少地方在推進(jìn)PPP過程中，存在明股實債行為，以財政資金作為風(fēng)險兜底的劣后資金，實質(zhì)上是借PPP項目變相融資，加大了地方債務(wù)風(fēng)險。據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龍江4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

（四）城市建設(shè)財政事權(quán)劃分問題

1.市級事權(quán)重，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一是市級事權(quán)重。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重大城市建設(shè)項目也在不斷升級，原來投資量最大的道路建設(shè)項目為城市主干道，而現(xiàn)在城市快速通道、軌道交通建設(shè)項目投資量更大。許多地方城建事權(quán)十幾年沒有大的調(diào)整，或雖有個別的調(diào)整但不系統(tǒng)不全面，新增大型城建項目建設(shè)主要由市級來承擔(dān)，市級城建財政事權(quán)有加重趨向。二是事權(quán)劃分沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地之間的差別還比較大。一般城建財政事權(quán)的劃分以市政府文件確定，法律約束力和穩(wěn)定性不強(qiáng)。部分城市主要城建財政事權(quán)劃分情況見表5。

表5 部分城市主要城建財政事權(quán)劃分情況

2.各地事權(quán)改革調(diào)整不平衡。目前各地城建財政事權(quán)調(diào)整呈現(xiàn)下劃趨勢，如天津市2014年底對北辰區(qū)試點(diǎn)下放，該區(qū)域除軌道交通、高速公路、國省級公路、快速路等項目由市里投資建設(shè)外，其他新建主干道路及橋梁、排水設(shè)施、停車設(shè)施、人行天橋等工程全部由北辰區(qū)投資建設(shè)。深圳市2016年擴(kuò)大區(qū)級政府在城市建設(shè)管理領(lǐng)域的事權(quán)，明確市級主要負(fù)責(zé)對全市有重大影響的項目建設(shè)，如水污染治理、大氣環(huán)境整治、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其余一律下放區(qū)級承擔(dān)。但是，在中西部地區(qū)城建事權(quán)下劃推進(jìn)得較慢，原因是區(qū)級財力較弱，還無法承擔(dān)更大的城建財政事權(quán)。

三、完善城建資金管理與事權(quán)劃分建議

（一）規(guī)范資金來源管理，加大中央財政投入

1.規(guī)范城建資金來源管理。一是簡化資金來源。財政性城建資金來源原則上只設(shè)立一種城建稅收和一種城建非稅收入，將目前的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、城市公用事業(yè)附加費(fèi)、城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、城市道路占用挖掘費(fèi)、市政設(shè)施損壞補(bǔ)償費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)盡量歸并為統(tǒng)一的城市建設(shè)費(fèi)。歸并收費(fèi)有利于轉(zhuǎn)變部門?？顚Ｓ觅Y金的認(rèn)識，消除固化的既得利益。二是加快城建稅費(fèi)改革步伐。目前水資源費(fèi)改稅正在進(jìn)行試點(diǎn)，條件成熟后應(yīng)盡快在全國推廣，并對其它城建非稅收入進(jìn)行費(fèi)改稅試點(diǎn)。三是完善城建稅。調(diào)整城建稅計稅依據(jù)，改為直接按照納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營收入額計征，并賦予地方一定的城建稅率調(diào)整空間。

2.加大中央城建資金投入?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2016］49號）規(guī)定，對受益范圍較廣的財政事權(quán)，如環(huán)境保護(hù)與治理等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。因此，建議中央財政在完善財政事權(quán)清單基礎(chǔ)上，加大對地方的城市大氣污染防治、水污染防治的投入力度；根據(jù)吸納外來轉(zhuǎn)移人口情況，對中心城市的公用事業(yè)如公共交通等進(jìn)行一定資金補(bǔ)助，特別是加大對新能源公交汽車運(yùn)營的補(bǔ)助力度。中央城建資金投入以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，增強(qiáng)地方對城市建設(shè)資金的統(tǒng)籌使用能力。

（二）整合城建資金使用，強(qiáng)化支出管理

1.整合城建資金的使用。完善目前正在執(zhí)行的《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財稅［2014］151號）、《城市道路占用挖掘收費(fèi)管理辦法》（建城［1993］410號）、《排污費(fèi)征收使用管理條例》（2003年國務(wù)院令第369號），研究改進(jìn)涉及城市建設(shè)領(lǐng)域的各專項資金管理方式，解決多頭安排資金、分散使用資金等問題。地方可對中央城建轉(zhuǎn)移支付資金、地方各種城市建設(shè)稅收和非稅收入統(tǒng)籌使用。資金的具體使用分配由地方根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展重點(diǎn)和情況安排，解決目前資金管理碎片化問題，發(fā)揮城建資金規(guī)模效益。同時，加強(qiáng)中央對地方城建事權(quán)完成情況的考核。

2.強(qiáng)化城建資金支出管理。一是嚴(yán)格城市建設(shè)立項程序。發(fā)揮地方人大對城建項目安排的監(jiān)督作用，防止盲目擴(kuò)張性的城市建設(shè)立項，有效改變支出預(yù)算被動局面。二是強(qiáng)化支出預(yù)算的約束力。嚴(yán)格按照立項的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行城建資金支出預(yù)算，對擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行為實行追責(zé)制度。對財政性資金與社會資金“拼盤”的城建項目，財政性資金嚴(yán)格按照社會資金的到位情況和工程進(jìn)度進(jìn)行撥付。三是有效控制工程造價。充分發(fā)揮財政投資評審的作用，將財政投資評審工作貫穿于建設(shè)項目決策、設(shè)計、施工、運(yùn)營和維護(hù)等整個過程，嚴(yán)格控制設(shè)計變更，注重現(xiàn)場查勘，防止多計、虛計工程造價情況發(fā)生。

（三）完善財政性資金與社會資金合作管理

1.推進(jìn)PPP立法。規(guī)范財政性資金與社會資金合作管理，突破PPP屬于部門法的思維，融合經(jīng)濟(jì)法、民法和行政法內(nèi)容，規(guī)范政府與社會資本的責(zé)任和權(quán)力，注重保障非政府主體利益，理順政府各部門在PPP實施中的關(guān)系，強(qiáng)化社會監(jiān)督，建立多層次的監(jiān)督管理體系，為PPP模式發(fā)展提供良好的社會環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。

2.強(qiáng)化區(qū)/縣級推進(jìn)PPP能力。在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)加快基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化進(jìn)程，提升區(qū)/縣級財政可承受能力。實行區(qū)別化的財政政策，對財力狀況較好的區(qū)/縣，適當(dāng)放寬PPP項目支出不應(yīng)超過一般公共預(yù)算支出10%的規(guī)定限度，在考慮區(qū)/縣財政實力和債務(wù)率等綜合性指標(biāo)前提下，賦予省級政府一定的上調(diào)幅度審批權(quán)，并允許跨年度調(diào)劑使用額度指標(biāo)，增強(qiáng)區(qū)/縣級推進(jìn)PPP項目能力。

3.實行損益分擔(dān)，防范債務(wù)風(fēng)險。一是實行PPP項目損益分擔(dān)機(jī)制。對超出社會資本合理收益的部分，政府與社會資本應(yīng)合理分享，出現(xiàn)虧損的部分，政府與社會資本應(yīng)依約合理分?jǐn)?。二是防范債?wù)風(fēng)險。嚴(yán)格執(zhí)行《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）相關(guān)規(guī)定，存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同和違法違規(guī)擔(dān)保承諾無效，政府債務(wù)風(fēng)險事件發(fā)生后，應(yīng)適時啟動責(zé)任追究機(jī)制。

（四）分類統(tǒng)籌城建收入，強(qiáng)化區(qū)級城建事權(quán)

1.分類統(tǒng)籌城建收入。市級政府主導(dǎo)著地方財政性城建資金的分配，應(yīng)增強(qiáng)市級收入統(tǒng)籌力度，應(yīng)重點(diǎn)抓好主要城建收入的統(tǒng)籌，堅持所有土地出讓收入繳入市級國庫，納入市級基金預(yù)算收入管理，土地收益按合理比例與區(qū)級分成。針對不同的區(qū)域?qū)嵤┎煌氖杖虢y(tǒng)籌分配政策，中心城區(qū)是城市建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，重大城建項目由市級統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策，統(tǒng)一實施。衛(wèi)星城區(qū)主要承擔(dān)園區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，區(qū)域之間相對分散獨(dú)立，應(yīng)通過強(qiáng)調(diào)分權(quán)予以激勵，市級統(tǒng)籌力度應(yīng)低于中心城區(qū)。重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，如鄭州市的航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)，獨(dú)立性和自主性相對較大，是強(qiáng)區(qū)戰(zhàn)略的主要實施區(qū)域，市級應(yīng)盡可能減少城建收入的統(tǒng)籌。

2.強(qiáng)化區(qū)級城建事權(quán)。解決目前城建財政事權(quán)市與區(qū)發(fā)展不同步問題，主要是擴(kuò)大區(qū)級的城建財政事權(quán)和支出責(zé)任。原則上，水污染治理、大氣環(huán)境整治、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由市級承擔(dān)，其余城建事權(quán)如城市次干道、支路街巷、園林綠化、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等一律由區(qū)級承擔(dān)，同時逐步將城市

主干道建設(shè)事權(quán)下劃區(qū)級承擔(dān)，市級主要負(fù)責(zé)主干道的統(tǒng)一規(guī)劃，由區(qū)級負(fù)責(zé)主干道各路段的建設(shè)。城市快速通道、軌道交通建設(shè)事權(quán)，主要由市級承擔(dān)，但區(qū)級也應(yīng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)闹С鲐?zé)任。按照不同的城市區(qū)域，下劃不同比重的城建財政事權(quán)，一般來說，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域承擔(dān)的城建事權(quán)應(yīng)大于衛(wèi)星城區(qū)，衛(wèi)星城區(qū)承擔(dān)的城建事權(quán)應(yīng)大于中心城區(qū)。城建事權(quán)的劃分，應(yīng)經(jīng)地方人大審查，增強(qiáng)事權(quán)確定的穩(wěn)定性。

［1］楊蘇琳，羅如飛.關(guān)于我國城建稅存在問題與改革建議的思考［J］.法制與社會，2014（6）.

［2］鄭州市火車站西出口站前廣場及地下停車場工程竣工決算審計結(jié)果公告（2015年第22號）.http：//zzsj.zhengzhou.gov.cn/ sjjggg/66226.jhtm l［EB/OL］.2015.

［3］劉尚希.以共治理念推進(jìn)PPP立法［N］.中國政府采購報，2016-11-15.

［4］王朝才，張學(xué)誕，程瑜.PPP推進(jìn)中面臨的難點(diǎn)及相關(guān)建議［J］.中國財政，2016（15）.

［5］胡怡建.上海邁向全球城市的財政體制模式比較和借鑒［N］.東方早報，2014-07-01.

作者單位：河南省鄭州市財政局科研所

（責(zé)任編輯：李利華）

Problem s and Suggestions on Funds M anagement and Government PowerAssignment of Urban Construction

Yu Jingyuan

Urban construction funds,including fiscal city construction funds and non-fiscal city construction funds.The characteristics of urban construction funds is the big gap.In recent years,the gap has formed a certain impact on the national fiscal policy.At present,fundsmanagement and government power assignment of urban construction stillhave some problems,including the dispersion of source of funds,bullmanagement,unreasonableincome structure,fragmentation of the use of funds,passiveexpendituremanagement,unrealproject cost,difficulty in promoting PPP in district-levels,too heavy burden ofmunicipal government,and different standards.Based on the analysis of these problems,we propose some recommendations to further improve the urban construction fundmanagementand assignmentof powers,including to standardize the source of city construction funds,to increase the central fiscal input,to integrate urban construction funds,to strengthen expendituremanagement,to improve the co-managementof fiscal funds and social funds,aswell as to classify and coordinate urban construction funds,to strengthen governmentpower assignmentof different levels.

Urban Construction Fund;Management;Suggestions

F810.2

A

2096-1391（2017）02-0140-07