對財政管理實質的再探討
——宏觀視角下的風險管理與公共責任

蘇京春

研究探索

對財政管理實質的再探討
——宏觀視角下的風險管理與公共責任

蘇京春

本文認為，財政管理應當從微觀和宏觀兩個視角進行認識，而基于宏觀視角對財政管理的認識更是為財政管理聯(lián)通國家治理打開空間，那就是宏觀層面的財政管理實質應是風險管理。這里所強調的風險，并不是簡單指債務風險，而是“債務風險—財政風險—公共風險”的一個邏輯鏈接，其源頭是落在“公共風險”層面。

財政管理 風險管理 公共風險 財政風險

財政管理活動與決策層對財政的定位密不可分，從公共財政框架下所強調的公共財政管理，到“財政是國家治理的基礎和重要支柱”框架下所強調的現(xiàn)代財政管理，對財政管理內涵的認識已經(jīng)產生變化。本文認為，財政管理應當從微觀和宏觀兩個視角進行認識，而基于宏觀視角對財政管理的認識更是為財政管理聯(lián)通國家治理打開空間，那就是宏觀層面的財政管理實質應是風險管理。這里所強調的風險，并不是簡單指債務風險，而是“債務風險—財政風險—公共風險”的一個邏輯鏈接，其源頭是落在“公共風險”層面。從整體視角來看，公共風險是呈現(xiàn)“波浪”特征的，其包括多種類型，并且具有很強的不確定性。在原有的制度主義框架內，相關管理活動更多帶有機械性特征，對于頗具不確定性的風險管理而言是很難達成應有效果的，所以本文特別強調應當更多從制度主義思考框架轉向行為主義思考框架。鑒于宏觀財政管理的實質就是風險管理，而風險管理的源頭是公共風險，所以可以將財政管理活動認定為：財政管理主體通過利用可利用的公共資源進行公共風險導向下的風險管理過程。在這一過程中，財政管理實際上一直在致力于尋求風險邏輯鏈接中“一枚硬幣的兩面”在經(jīng)濟實踐中的平衡，財政管理活動實際上表現(xiàn)為承擔公共責任活動，而在“公共責任不變”和“公共責任可變”兩個加權維度下，公共風險導向的財政管理的表現(xiàn)也不同。

一、財政管理應當從兩個層面進行認識

我們對財政管理的相關認識通常是不區(qū)分層次的，而本文認為，與國家治理相聯(lián)通的現(xiàn)代財政管理，如果僅僅關注行政管理工作的微觀層面顯然不夠，還應當更多關注宏觀層面，即應當從兩個層面對財政管理進行再思考。其中，微觀層面更為注重的是個體，而宏觀層面更為注重的是整體。特別值得注意的是，財政管理的微觀層面與宏觀層面都至關重要，但宏觀層面對于轉軌階段的中國而言顯然更為重要。

（一）原來的財政管理不分層次

在傳統(tǒng)視角下，對財政管理的相關認識是不分層次的，由于財政管理是作為整個財政系統(tǒng)在行政管理過程中的一項重要工作開展的，所以學界對其也更多強調微觀層面。財政管理的微觀層面具體是以政府為主體的，表現(xiàn)為對財政活動全過程進行決策、計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)督，目標是為了構建良性循環(huán)的財政運行機制、建立有效保障財政收入合理增長的機制、構造本級預算支出的有效監(jiān)控機制及確保財政收支平衡等。從我國財政管理運行的現(xiàn)狀來看，財政管理工作的主體內容仍然是財政收支層面，囊括了財政收入和財政支出的一系列相關事項，而其最終的經(jīng)濟表現(xiàn)，實際上是資金的流動，這種流動是在與財政相關的不同主體之間進行和完成的。比如：就稅收而言，它是財政收入的主要組成部分，財政管理落實在稅收層面，實際上表現(xiàn)為對稅種和稅率等的確定、稅收征管的系列事項、稅收收入劃分等，這一財政管理活動的表現(xiàn)是稅收收入表現(xiàn)為資金形式的流動，這一流動是在與稅收相關的不同主體——包括不同的納稅主體、稅務征管部門、地方財政部門和中央財政部門等——之間流動的。因此，原來所說的財政管理，其產生的效應雖然是與宏觀經(jīng)濟密切相關的，但是其本身的進行更多是基于微觀層面的。立足于經(jīng)濟轉軌三十多年的新的歷史發(fā)展階段，經(jīng)濟增速已從高速增長轉變?yōu)橹懈咚僭鲩L，在對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重視下，黨的十八屆三中全會明確提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，實際上明確了財政與國家治理的邏輯聯(lián)通。由此而思，與國家治理相聯(lián)通的現(xiàn)代財政管理，如果僅僅關注行政管理工作的微觀層面顯然是不夠的，還應當更多關注宏觀層面，即應當從兩個層面對財政管理進行再思考。

（二）財政管理應分為微觀層面和宏觀層面

如上所述，財政管理僅關注微觀層面顯然是不夠的，還應當更多關注宏觀層面，這樣才能更加有助于達成相關職能目標。特別有必要說明的是，本文認為的現(xiàn)代財政管理中所囊括的微觀層面與宏觀層面的劃分，并不是“大”與“小”這一層次的劃分，而是“個體”與“整體”這一層次的劃分，即兩個層面所強調的是視角上的不同，微觀層面更加側重于個體視角，宏觀層面則更加側重于整體視角。

1.財政管理活動的微觀層面是基于個體視角

財政管理的微觀層面是基于個體視角，這一判斷可分別從財政管理的主體和財政管理的客體進行觀察。

首先，從財政管理的主體來看，財政管理的微觀層面實際上更多地將政府部門作為與企業(yè)部門、居民部門一樣的經(jīng)濟主體來看待，將政府對財政活動全過程所進行的決策、計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)督，與企業(yè)對經(jīng)營活動全過程所進行的決策、組織、協(xié)調、監(jiān)督等認定為相類似的活動，將政府部門與其他部門共同認定為符合“經(jīng)濟人”假設。此時，政府的身份地位與企業(yè)在性質上并無不同，政府也有屬于自己的人員和財產，也有屬于自己的責任范疇，也要受到法律的約束與調節(jié)，等等。政府部門與其他部門一樣，簽訂合同時要遵循法律制度，侵害其他經(jīng)濟主體的權益時也要作出賠償。這是基于把政府作為經(jīng)濟主體來看待的微觀層面的基礎上所形成的認識，是基于一種將各個部門分開的、作為不同獨立方的個體視角，且基于這種個體視角，更容易理解宏觀經(jīng)濟所強調的政府部門、居民部門、企業(yè)部門等相關劃分，政府部門作為經(jīng)濟活動的一個參與方，或者可抽象看為一個參與個體，其所進行的相關活動與其他部門相比在微觀視角下并沒有本質上的不同。從這一點出發(fā)，也有利于更好地理解在世界范圍內頗具影響力的新公共管理運動，在政府部門作為抽象個體參與經(jīng)濟活動的視角下，政府部門財政管理相關活動的效率與企業(yè)部門相比可能效率更低，那么政府部門與企業(yè)部門同樣作為抽象個體，當然可從企業(yè)部門借鑒更好的管理方式以提升自身效率，與企業(yè)部門相同，政府部門自身效率的提升也同樣有利于降低自身成本，從而獲得更大效力。

其次，從財政管理的客體來看，財政管理的微觀層面實際上反映的是資金在不同個體之間的流動。盡管從主體來看，政府部門作為抽象個體參與經(jīng)濟活動與其他部門并無本質區(qū)別，但是財政管理的客體非常特殊，無論是財政收入還是財政支出，財政管理活動都是以財政資金為客體的。在宏觀經(jīng)濟背景下，基于個體視角，將政府部門、企業(yè)部門、居民部門等都作為參與經(jīng)濟活動的抽象個體，財政管理活動的微觀層面實質上就是財政資金在不同部門之間的流動。

總結看來，財政管理的微觀層面，其相關認識都是基于個體視角基礎上的認識，一方面從財政管理的主體來看，政府部門作為財政管理的主體與其他部門都具有“經(jīng)濟人”性質，另一方面從財政管理的客體來看，財政管理活動實質上就是財政資金在可抽象為個體的不同宏觀經(jīng)濟部門之間的流動。由此觀之，財政管理活動的微觀層面顯然不能突顯財政管理活動所具備的更多內涵，單從個體視角來看待財政管理活動，也很難與國家治理層面達成聯(lián)通。因此，本文認為還應當特別注重財政管理的宏觀層面。

2.財政管理活動的宏觀層面是基于整體視角

財政管理的宏觀層面是基于整體視角，這一點也可從財政管理的主體和客體兩個視角進行觀察。

首先，從財政管理的主體來看，基于整體視角的宏觀層面來看，作為財政管理活動主體的政府部門與企業(yè)部門、居民部門身份就完全不同，除了微觀層面的經(jīng)濟主體身份以外，政府部門從整體視角來看顯然要從經(jīng)濟主體的身份上升為公共主體的身份。與經(jīng)濟主體只進行自己個體范圍內的決策、計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)督等活動不同，作為公共主體的政府部門，不僅僅要在微觀層面決定個體視角下自身的決策、計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)督等活動，還要決定“干什么”范疇內的相關活動，這些活動的作用范圍不僅僅是政府部門自身，而且還會直接作用于其他部門，比如：政府部門要決定是否向企業(yè)和居民部門發(fā)行公債、是否向企業(yè)部門提供擔保、是否對居民部門提升福利，等等。也就是說，基于整體視角看來，財政管理在宏觀層面可以看作是由政府部門作為公共主體來承擔相關公共責任的活動。

其次，從財政管理的客體來看，基于整體視角看財政管理的宏觀層面，絕非僅限于不同個體之間的資金流動，也并非僅包括法律限定的部分，而是政府基于公共主體身份要承擔的支出責任與義務相關的財政管理活動。與微觀層面的個體視角不同，基于整體視角看財政管理的宏觀層面，不難發(fā)現(xiàn)財政管理的客體實際上是一種完成與其相關的公共責任的活動。這種相關的公共責任要通過財政收入、財政支出、財政體制的設計等操作來完成，操作的范疇與公共責任的界定邊界直接相關，操作的空間與政府部門所掌握的、可利用的公共資源的多少直接相關，本文認為這其中更為重要的，是對公共責任來源的探索，公共責任應是政府作為宏觀層面的公共主體而承擔的，這種公共責任不是空穴來風，而是與宏觀經(jīng)濟活動中方方面面的風險直接相關，客觀而言，有多少風險，防范風險中就有多少公共責任，這種公共責任一旦與政府部門作為公共主體的財政支出、財政收入或財政體制設計等相關，那么就進入了宏觀層面財政管理的范疇。

對于錯綜復雜的風險，本文將在下文中繼續(xù)深入分析，抽絲剝繭地闡述為何將財政管理活動，尤其是基于整體視角的宏觀層面的財政管理活動認定為是公共風險導向下的活動。

（三）微觀層面重要，宏觀層面更重要

如上所述，財政管理活動總是同時包括兩個層面的，分別是基于個體視角的微觀層面和基于整體視角的宏觀層面。其中，微觀層面是傳統(tǒng)視角下更為關注的層面，財政管理活動落實在行政管理實踐層面的活動也多隸屬于這一層面，但是由于基于個體視角看待財政管理活動微觀層面實際上更多看到的是政府部門作為財政管理主體與企業(yè)部門的共性而不是個性，所以本文認為，對財政管理活動的深層認識，或可說特性的認識，應當更多擺脫囿于微觀層面的認識，更多上升為宏觀層面進行考慮。換言之，本文認為，盡管財政管理活動可以從微觀和宏觀兩個層面進行認識，但是對其宏觀層面的認識顯然更為重要。

然而，特別值得注意的是，微觀層面的財政管理活動實際上更容易為大家所理解，因其囊括的財政管理活動更多表現(xiàn)為行政管理活動，許多工作是看得見、摸得到的，大多數(shù)活動都遵循既有的財政體制，或更為廣泛地說，更多是隸屬于制度運行的層面，大多數(shù)活動更多是確定的，調整也是在一定范疇內的調整，是在制度框架內進行的活動。而宏觀層面的財政管理活動，對其實質的相關認識更加深入和復雜。雖然有了如上所述的重要認識的相關判斷，即基于整體視角下的財政管理的宏觀層面實質是風險管理，這種風險管理實際上是通過財政管理的主體即政府部門履行公共責任來完成的，這種公共責任的履行受到可利用的公共資源多少的制約，也與公共責任邊界的界定相關，但是我們仍然需要進一步認識財政管理宏觀層面上的風險管理所面臨的客體，即相關的風險究竟是怎樣的層次，究竟哪一個層次的風險是源頭性的風險，在此基礎上再對財政管理的內容進行相關分析，就有了更為廣闊的視角和堅實并豐富的認識基礎。

二、基于宏觀層面進一步認識財政管理的實質

基于整體視角從宏觀層面看財政管理活動，其實質就是一種風險管理活動，在這一活動過程中，財政管理活動所管理的風險是錯綜復雜的。本文認為，按照邏輯層次，這一風險至少包括三個方面：公共風險、財政風險和債務風險，若從邏輯上進行梳理，那么這三個方面的風險實際上要從“一枚硬幣的兩面”來進行相對認識，由此才能對財政管理作為風險管理的活動進行認識。

（一）第一層“一枚硬幣的兩面”：公共風險與財政風險

在某一經(jīng)濟體的經(jīng)濟活動中，公共風險和財政風險都是客觀存在的，對于財政管理活動而言，如果不考慮對公共風險進行管理，只就財政風險而論風險，是難以真正控制財政風險的，如：不基于公共風險的財政政策是空的，不能實現(xiàn)，因為它受到公共風險層面的制約。

看待公共風險和財政風險作為“一枚硬幣的兩面”，其中有一條重要邏輯特別需要提出，那就是基于整體視角下從宏觀層面看待財政管理活動作為風險管理活動的實質，其對公共風險進行管理的同時，勢必是要通過財政管理手段來實現(xiàn)的，無論是通過財政收入、財政支出還是財政管理體制的設計，對于財政管理活動而言都是擴大政府部門作用的相關活動，是一種積極的管理活動，相關財政政策的出臺和落實，實際上都是要通過財政手段擁有更大作用空間來獲得更大調節(jié)作用的，這就意味著財政風險在這一過程中勢必是不斷擴大的。換言之，如果財政管理活動更多傾向于解決公共風險，那么勢必要擴大財政風險；如果財政管理活動更多傾向于控制財政風險，那么勢必要放棄許多應對于公共風險的措施。這就是公共風險與財政風險之間作為“一枚硬幣的兩面”的客觀邏輯關系。本文認為這一邏輯可作為基于財政管理實質為風險管理這一判斷需要把握的第一個層面。

（二）第二層“一枚硬幣的兩面”：財政風險與債務風險

與上述邏輯相似，在某一經(jīng)濟體的財政管理活動中，財政風險與債務風險也是客觀存在的，如果不考慮財政風險，只管理債務風險也是管理不住的，不基于財政風險的債務政策也是空的，不能實現(xiàn)，受到債務風險層面的制約。

看待公共風險和財政風險作為“一枚硬幣的兩面”，其中也有一條重要的、與公共風險和財政風險之間關系相似的邏輯需要提出，那就是基于整體視角下從宏觀層面看待財政管理活動作為風險管理活動的實質，其對財政風險進行管理的同時，勢必是要通過公共債務的手段來實現(xiàn)的，無論是想要擴大財政政策調控的空間，還是縮小財政政策調控的空間，對于財政管理活動而言，都是要在財政收入的基礎上擴大或縮小政府部門公共債務的相關活動，同樣是一種積極的管理活動，相關財政政策是否能夠出臺和落實，實際上都是要在財政收入的基礎上通過財政赤字即公共債務擁有更大作用空間來獲得更大調節(jié)作用的，這就意味著債務風險在這一過程中勢必是不斷擴大的。換言之，如果財政管理活動更多傾向于控制財政風險，那么勢必要擴大債務風險；如果財政管理活動更多傾向于控制債務風險，那么勢必要放棄許多應對于財政風險的措施。這就是財政風險與債務風險之間作為“一枚硬幣的兩面”的客觀邏輯關系。本文認為這一邏輯可作為基于財政管理實質為風險管理這一判斷需要把握的第二個層面。

（三）基于財政管理以風險管理為實質的重要總結

如上所述，基于整體視角，從宏觀層面來看財政管理活動，其實質就是風險管理，這里面所指的與財政管理活動相關的風險主要包括公共風險、財政風險與債務風險三個方面，且這三個方面之間的邏輯是：如果政府部門在財政管理活動中更加注重防范公共風險，那么勢必要通過擴大財政風險來實現(xiàn)，而如果其在財政管理活動中更加注重控制財政風險，那么勢必要放棄某些針對公共風險的措施；如果政府部門在財政管理活動中更加注重防范財政風險，那么勢必要通過擴大債務風險來實現(xiàn)，而如果財政管理活動中更加注重控制債務風險，那么同樣地，也勢必要放棄某些針對財政風險的措施。造成這三個方面的風險內容總是呈現(xiàn)出“一枚硬幣的兩面”這樣的邏輯關系的原因，實際上是與政府部門進行財政管理活動可利用的公共資源的總量不足與結構性不足直接相關，公共資源的總量總是相對不足形成財政管理活動作為風險管理活動的可操作空間的約束線，而公共資源的結構性不足則在此基礎上繼續(xù)在某種程度上收窄了可操作的空間，這是本文認為的認識財政管理以風險管理為實質所需要把握的第三個重要層面。

三、以風險管理為實質的財政管理應抓住公共風險的源頭

如上所述，雖然公共風險、財政風險與債務風險作為與財政管理活動相關的風險內容的三個方面，但是其相關的邏輯關系為“一枚硬幣的兩面”，而且加上財政管理活動進行過程中還要受到可利用公共資源總量上和結構上的制約，所以決定著以風險管理為實質的財政管理活動必須在實踐中作出抉擇，本文認為，這種抉擇的作出應當基于對風險源頭的抓住。基于以上分析，債務風險是政府部門在財政管理活動中為了控制財政風險而產生和決定的，財政風險是政府部門在財政管理活動中為了控制公共風險而產生和決定的，這就意味著基于以風險管理為實質的財政管理，其源頭正是基于整體視角在宏觀層面看待政府部門作為公共主體所特別需要承擔的相關公共責任所直接相關的公共風險。

（一）基于整體視角下的公共風險呈現(xiàn)“波浪型”特征

從財政管理活動的宏觀層面來看，公共風險應當基于整體視角來進行認識，無論這一整體所指是社會共同體、區(qū)域共同體、某一個國家還是某一個特定區(qū)域，實際上都是基于整體視角對公共風險的認識，而不是基于微觀層面的個體視角進行認定的。從全人類到某幾個經(jīng)濟體組成的全區(qū)域，再到某一個經(jīng)濟體范圍內的全社會，再到某一個經(jīng)濟體的某一個特定區(qū)域，從地域范圍上來講雖然是從大到小的，但都是存在公共風險的，這樣的公共風險是基于將無論大型或者小型的地理范圍看作一個整體而不是割裂成個體來看待的。

基于整體視角下的公共風險呈現(xiàn)“波浪型”特征。雖然公共風險勢必需要立足于宏觀層面基于整體視角而進行總體認識，但是公共風險總是表現(xiàn)于經(jīng)濟社會的方方面面，其所表現(xiàn)的程度往往是從低到高，且這些表現(xiàn)是可以不斷積累的，某一種類型的公共風險可能在初期是從極少數(shù)人、極少數(shù)地區(qū)開始，而后逐漸形成一股合力，而在多重因素的掩蓋下，公共風險往往總是在形成合力的時候才能夠在宏觀層面表現(xiàn)出來。這就意味著，基于宏觀層面整體視角下進行觀察，公共風險總是呈現(xiàn)出“波浪型”特征，有一波一波的態(tài)勢，有時在宏觀層面有突出表現(xiàn)，有時在微觀層面進行積累，慢慢形成合力，最后在宏觀層面進行表現(xiàn)。

（二）公共風險在現(xiàn)階段中國宏觀經(jīng)濟中的表現(xiàn)

就中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展來看，公共風險正在“浪頭”上進行表現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展過程中的許多攻堅克難問題所形成的風險逐步形成合力，經(jīng)濟增速從高速轉為中高速，在應對公共風險的過程中，政府部門在財政管理活動中的選擇是更多應對公共風險，積極的財政政策實際上正在導致財政風險的擴張。

1.中國公共風險的背景：經(jīng)濟增長“新常態(tài)”

縱觀近10年來我國的GDP增速，2004年10.5%、2005年10.8%、2006年13.3%、2007年14.6%、2008年10.1%、2009年8.3%、2010年10.2%、2011年8.7%、2012年8.1%、2013年7.4%、2014年上半年7.4%，已在經(jīng)濟發(fā)展高速增長期后顯著呈現(xiàn)了經(jīng)濟增長率的回落，尤其是2012年、2013年和2014年上半年三個數(shù)據(jù)，表現(xiàn)尤為明顯。2014年5月，習近平總書記在河南考察時指出：“經(jīng)濟增速恐怕回不去了！我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”、“進一步增強信心，適應新常態(tài)，共同推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”。宏觀經(jīng)濟“新常態(tài)”已然成為中國改革元年各項措施推進落實的最重要背景，也是中國公共風險的背景。

在經(jīng)濟增長“新常態(tài)”的背景下，對中國公共風險的背景進一步分析，就是“三期疊加”的發(fā)展特征。2014年兩會召開前夕，《站在復興大業(yè)更高起點——十八大以來習近平同志關于經(jīng)濟工作的重要論述》一文出現(xiàn)在2月22日《瞭望》雜志和新華社通稿列表中，以習近平為總書記的黨中央作出“三期疊加”的重要判斷：經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期。所謂增長速度換擋期，就是我國經(jīng)濟已處于從高速換擋到中高速的發(fā)展時期；所謂結構調整陣痛期，就是說結構調整刻不容緩，不調就不能實現(xiàn)進一步的發(fā)展；所謂前期刺激政策消化期，主要是指在國際金融危機爆發(fā)初期，我們實施了一攬子經(jīng)濟刺激計劃，現(xiàn)在這些政策還處于消化期。2014年6月，李克強在倫敦對英國兩大智庫發(fā)表演講時指出，中國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，不采取強刺激措施，而是進一步創(chuàng)新宏觀調控思路和方式，實行區(qū)間調控和定向調控相結合，加強預調微調。確保經(jīng)濟增長不突破保就業(yè)的下限，CPI不突破防通脹的上限，使經(jīng)濟運行始終處于合理區(qū)間。

基于此，2014年12月9日至11日召開的中央經(jīng)濟工作會議要求堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，保持經(jīng)濟運行合理區(qū)間，把轉方式、調結構放到更加重要的位置，更是對“準確把握經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)”作出九大方面詳細解讀：第一，模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流；第二，基礎設施互聯(lián)互通和一些新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機會大量涌現(xiàn)；第三，我國低成本比較優(yōu)勢發(fā)生了轉化，高水平引進來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生；第四，新興產業(yè)、服務業(yè)、小微企業(yè)作用更凸顯，生產小型化、智能化、專業(yè)化將成產業(yè)組織新特征；第五，人口老齡化日趨發(fā)展，農業(yè)富余人口減少，要素規(guī)模驅動力減弱，經(jīng)濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步；第六，市場競爭逐步轉向質量型、差異化為主的競爭；第七，環(huán)境承載能力已達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式；第八，經(jīng)濟風險總體可控，但化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險將持續(xù)一段時間；第九，既要全面化解產能過剩，也要通過發(fā)揮市場機制作用探索未來產業(yè)發(fā)展方向。會議還要求，要堅持發(fā)展、主動作為，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，沒有改變我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期的判斷，改變的是重要戰(zhàn)略機遇期的內涵和條件；沒有改變我國經(jīng)濟發(fā)展總體向好的基本面，改變的是經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結構，并提出了八個“更加注重”：要更加注重滿足人民群眾需要，更加注重市場和消費心理分析，更加注重引導社會預期，更加注重加強產權和知識產權保護，更加注重發(fā)揮企業(yè)家才能，更加注重加強教育和提升人力資本素質，更加注重建設生態(tài)文明，更加注重科技進步和全面創(chuàng)新。

2.中國公共風險向財政風險的轉化：以去杠桿為財政管理措施

鑒于以上背景，中國決策層所做出的抉擇顯然是傾向于更多控制公共風險，結合本文已經(jīng)闡述的公共風險與財政風險之間“一枚硬幣的兩面”的邏輯關系，更多應對公共風險勢必要以擴大財政風險為路徑，這就意味著中國的公共風險正在也會在未來進一步向財政風險進行轉化。

以中國決策層所提出的“供給側結構性改革”戰(zhàn)略措施為例，現(xiàn)階段實踐措施中所強調的“去杠桿”正是中國公共風險向財政風險轉化的典型案例。就中國經(jīng)濟現(xiàn)階段發(fā)展中企業(yè)部門的現(xiàn)狀來看，以國有企業(yè)為代表的企業(yè)部門實際上普遍面臨著居高不下的“高杠桿”，中國決策層已經(jīng)下決心要落實的“去杠桿”主要是通過財政政策來實現(xiàn)，也就是說要通過財政管理活動來實現(xiàn)，這一實現(xiàn)過程的路徑表現(xiàn)實際上是通過增加政府部門的杠桿來去掉企業(yè)部門的杠桿，也就是說中國政府部門是通過增加財政風險來應對現(xiàn)存的公共風險。

（三）公共風險的類型

為了更好地認識公共風險，本文認為可從動態(tài)視角描述性地將公共風險分為三個類別：一是可轉化為財政風險的公共風險；二是可部分轉化為財政風險，但是同時會轉化為其他類型的公共風險；三是可全部或部分轉化為財政風險，但同時會反過來再加劇自身的公共風險。值得注意的是，這三種類別并不是可以涵蓋所有公共風險類型、最終可以形成韋氏圖合集的那種分類，而是在目前全球財政管理實踐中總結出來的類型。

1.可轉化為財政風險的公共風險

可轉化為財政風險的公共風險更多存在于發(fā)展中國家，尤其是正處于經(jīng)濟趕超進程中的發(fā)展中國家，這一類型的公共風險表現(xiàn)得更為充分。由于經(jīng)濟轉軌過程中市場經(jīng)濟體制尚不完善、城市化進程往往滯后甚至嚴重滯后于工業(yè)化、各種要素價格往往存在扭曲甚至嚴重扭曲、收入分配隨著經(jīng)濟增長越拉越大、民粹主義情愫萌生甚至是爆發(fā)等等多重原因，正處于經(jīng)濟趕超進程中的發(fā)展中國家客觀而言面臨著更大的公共風險，而且面對這些公共風險，政府部門往往在做抉擇時都會選擇盡所能有針對性地進行解決，以確保為經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略服務，如上所述的公共風險如果政府部門想要有針對性的解決，必定要通過財政政策發(fā)揮更大的作用，那么財政管理活動就需要更大的作用空間，即將公共風險轉化為財政風險?？赊D化為財政風險的公共風險在全球經(jīng)濟實踐中的另一個典型案例，就是宏觀經(jīng)濟的逆風向調節(jié)，通過擴張性的財政政策來拉動經(jīng)濟增長的過程，其實就是將經(jīng)濟增長下行壓力作為公共風險的存在轉化為以財政赤字擴大為特征的財政風險的存在。

2.可部分轉化為財政風險，同時會轉化為其他類型的公共風險

在經(jīng)濟社會實踐中，并非所有公共風險都可以全部轉化為財政風險，而是可部分轉化為財政風險，與此同時也會轉化為其他類型的公共風險。以通過財政管理活動提升福利水平為例，這一活動可以有針對性地解決經(jīng)濟發(fā)展過程中收入差距過大導致的社會不穩(wěn)定等相關公共風險問題，這一財政管理活動要求政府部門更大的財政開支，也就意味著政府部門需擴大財政赤字來提升福利水平，從這個邏輯來講，這種公共風險轉化為財政風險，但是從全球視角來看，除了北歐地區(qū)的高福利國家以外，實際上全球范圍內的經(jīng)濟體基本都存在經(jīng)濟社會中不同人群所享受的福利水平有差異的問題，這就意味著這種公共風險在部分轉化為財政風險的同時，還可能轉化為其他社會矛盾，即轉化為其他類型的公共風險。

3.可全部或部分轉化為財政風險，同時會反過來再加劇自身的公共風險

繼續(xù)沿此邏輯進行思考，公共風險的另外一種類型是可全部或部分轉化為財政風險，但是同時還會反過來再加劇自身。本文認為，這是政府部門在有針對性地解決公共風險問題時過大力度地使用財政管理手段造成的，在這種情況下，公共風險過多、過大地轉化為財政風險，最終導致政府部門壓力過大，從而導致財政風險轉化為更大的公共風險。就全球范圍內的經(jīng)濟實踐來看，歐盟地區(qū)對歐元區(qū)債務危機的處理就是這種公共風險的典型代表。由于貨幣政策在歐元區(qū)相統(tǒng)一，而財政政策在歐元區(qū)不相統(tǒng)一，所以在針對歐元區(qū)債務危機這一公共風險時，歐盟雖然采用了將公共風險轉化為財政風險的措施，但是由于高福利已經(jīng)導致過大財政支出的制約，這種過量將公共風險轉化為財政風險的做法實際上成為政府部門的沉重負擔，許多國家出現(xiàn)嚴重的主權債務危機，不僅沒有解決原來的公共風險問題，相反以財政風險引發(fā)了該經(jīng)濟體更為嚴重的公共風險問題。

基于以上分析，本文認為，公共風險最為突出的特征就是不確定性，在這種情況下，財政管理活動針對這種不確定性，顯然應當選取更加注重公共風險的發(fā)生、反饋、再發(fā)生、再反饋，即行為主義的視角，而不是微觀層面更為注重已經(jīng)成型的、系統(tǒng)性的、難以改變的、變遷需要更多時間的制度主義的視角。

四、以風險管理為實質的財政管理以履行公共責任為內容

如上所述，與微觀層面的個體視角不同，基于整體視角看財政管理的宏觀層面，不難發(fā)現(xiàn)財政管理的客體實際上是一種完成與其相關的公共責任的活動。這種相關的公共責任要通過財政收入、財政支出、財政體制的設計等操作來完成，操作的范疇與公共責任的界定邊界直接相關，操作的空間與政府部門所掌握的、可利用的公共資源的多少直接相關，財政管理活動實際上表現(xiàn)為承擔公共責任活動，而在“公共責任不變”和“公共責任可變”兩個加權維度下，公共風險導向的財政管理的表現(xiàn)也不同。

（一）政府部門公共責任有不斷擴大的趨勢

首先，經(jīng)濟層面的公共責任不斷擴大。經(jīng)濟層面的公共責任強調的是政府與個人之間的關系。從經(jīng)濟層面來講，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公共責任的范疇是不斷擴大的。主要原因是：第一，經(jīng)濟不斷發(fā)展，公共責任的承擔水平不斷提高。第二，社會分工越來越細，彼此之間的依賴度越來越高，公共風險勢必不斷擴大，相應的公共責任也勢必不斷擴大。第三，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，公共消費和個人消費都在不斷擴大。一方面，公共消費的占比越來越高，例如：在自行車時代，鄉(xiāng)間小路這樣的公用設施就可以滿足公共需求，而進入汽車時代，寬闊馬路這樣的公用設施才能夠滿足公共需求，這是隨著經(jīng)濟進步、時代發(fā)展而帶來的公共消費水平的提升；另一方面，個人消費水平也在不斷提高，而個人消費水平的提高除了絕大部分由個人自己承擔的個體責任以外，也對公共消費的托底水平提出了更高的要求。

其次，社會層面的公共責任不斷擴大。社會層面的公共責任強調的是政府與社會之間的關系。從社會層面來講，隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的提高，公共責任的范疇也是不斷擴大的。主要原因是：第一，經(jīng)濟不斷發(fā)展，工業(yè)化水平不斷提高，但是城鎮(zhèn)化水平總是相對于工業(yè)化水平更加落后，需要政府部門來彌合城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的缺口。第二，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，居民生活水平也不斷提高，基本公共服務均等化的內容較過去更為豐富，基本覆蓋面要求繼續(xù)擴大，服務水平要求繼續(xù)提升，服務種類要求繼續(xù)增加，種種因素錯綜在一起，勢必造成社會層面的公共責任不斷擴大。

再次，環(huán)境層面的公共責任不斷擴大。環(huán)境層面的公共責任強調的是政府與生態(tài)環(huán)境之間的關系。從環(huán)境層面來講，隨著經(jīng)濟發(fā)展、居民生活水平的提高、生產生活所需資源的數(shù)量和結構的提升，公共責任的范疇也是不斷擴大的。主要原因是：第一，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，大多數(shù)經(jīng)濟體都是從粗放型發(fā)展方式起步的，在發(fā)展過程中一方面消耗掉很多自然資源和能源，另一方面帶來很大程度上的環(huán)境污染。第二，隨著生產生活水平的提高，宏觀經(jīng)濟各個部門對能源資源總量和結構的需求都在不斷上升，環(huán)境水平在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷降低而與此同時居民部門對環(huán)境水平的要求卻在提升，緩解這種矛盾的公共責任在不斷擴大。

（二）公共責任范圍的變化會導致以風險管理為實質的財政管理政策可選工具發(fā)生變化

如上所述，以風險管理為實質的財政管理內容具體表現(xiàn)為利用財政政策工具來權衡公共風險與財政風險、利用債務政策工具來權衡財政風險與債務風險，特別值得注意的是，公共責任的范圍可視為短期內不變、長期內可變，那么權衡以上兩對風險的政策工具選擇的范圍在短期內和長期內也會發(fā)生變化。這一層并不難理解，因為財政政策的作用范疇、作用機制、作用手段等以及債務政策的作用路徑、作用主體、作用空間等都會隨著政府部門公共責任范圍的擴大而發(fā)生變化。

［1］劉尚希.財政風險：一個分析框架［J］.經(jīng)濟研究，2003（05）.

［2］劉尚希.財政新常態(tài)：公共風險與財政風險的權衡［N］.光明日報，2015年3月18日.

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：董麗娟）

A Further Discussion on the Essence of Fiscal M anagement

Su Jingchun

This paper discusses that fiscalmanagemen t should be analyzed from both micro and macro perspective.Especially,themacro one can help to connect fiscalmanagementwith nation governance based on the essence that fiscalmanagementinmacro perspective is riskmanagement.The risk emphasized here isnotsimply a debt risk,buta logical link among"debt risk-fiscal risk-public risk"and the ultimate source is public risk.

FiscalManagement;Risk Management;Public Risk;FiscalRisk

F812

A

2096-1391（2017）02-0045-10