政府投資項目績效審計的難點及完善

盧俊華

摘 要 政府投資項目具有規(guī)模大、投資多、民眾關(guān)注度高等特點，加強項目績效審計是政府投資項目順利開展的重要保障。當(dāng)前，政府投資項目績效審計工作雖取得了一定成果，但仍然存在諸多難點?；诖?，本文分析了政府投資項目績效審計的難點，并有針對性地提出了幾點完善策略，以期對提升政府投資效益有所幫助。

關(guān)鍵詞 政府投資項目 績效審計 審計難點 完善策略

一、政府投資項目績效審計的難點

（一）難以把握審計介入時間及深度

政府投資項目多為公益性和公共性比較強的非經(jīng)營性項目，對于這類項目，采用傳統(tǒng)的竣工決算審計方法的效果并不理想，且時效性滯后。用審計全覆蓋的要求來衡量，這種傳統(tǒng)審計方法無論是在工程的前期決策審計上，還是在設(shè)計過程的跟蹤審計上，專業(yè)性都比較差，而且對于工程前期審計、概算審計、設(shè)計審計以及可實施性分析等領(lǐng)域都未涉及。相關(guān)施工方普遍認(rèn)為施工期間的造價控制是審計成果的主要體現(xiàn)。往往在項目完工后，工程進行竣工決算驗收需要審計報告時才進行審計。由于政府投資項目的審計介入相對滯后，此時項目建設(shè)均已完工，施工現(xiàn)場不復(fù)存在，時效滯后，不利于事前、事后審計的評價監(jiān)督。這些都是導(dǎo)致投資項目出現(xiàn)諸多缺陷的主要原因。

（二）績效評價的指標(biāo)難以量化

政府投資項目范圍廣、資金量大，相較于經(jīng)濟效益更注重社會效益，不僅各項目側(cè)重點不同，且政府責(zé)任及投資目標(biāo)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)歸中的定位也不一致，因此即使是對于同類項目的投資，因其所處社會環(huán)境、地理環(huán)境不同，績效評價的衡量標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同?？冃гu價指標(biāo)難以量化在一定程度上對政府審計機關(guān)的工作造成了困難。例如，在災(zāi)后重建的投資項目中，不同地區(qū)的重建項目政策不同，即便認(rèn)真落實發(fā)改局批復(fù)的投資總概算，仍會出現(xiàn)送審金額遠大于總概算的情況，這主要是受到了工程增量、評價指標(biāo)難以量化的影響。

（三）績效審計的作用難以充分發(fā)揮

對于政府投資項目的審查，不僅要著眼于項目合法性、可行性、真實性的審計，還要注重對項目經(jīng)濟性、效益性、效果性的評價，在此情況下，審計人員的業(yè)務(wù)知識、研究能力對績效審計作用的發(fā)揮具有至關(guān)重要的影響。當(dāng)前，審計人員的知識結(jié)構(gòu)相對單一，審計方法相對傳統(tǒng)，運用各種專業(yè)知識的整合能力不足，導(dǎo)致審查重點有所偏頗。比如，將揭發(fā)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象作為審計的主要內(nèi)容，審查工作的側(cè)重點在建設(shè)單位、施工方以及采購部門的財務(wù)收支、概算落實、施工監(jiān)管、工程造價控制等方面，而對于投資項目的環(huán)境、經(jīng)濟效益缺乏深入的審計。再加上工作經(jīng)費、機構(gòu)工作人員編制等因素的影響，使得政府投資項目績效審計的實際作用有限。

（四）審計風(fēng)險得不到有效控制

一方面，績效審計缺乏完整的法律法規(guī)依據(jù)，審計法中對績效審計只是簡單提及，而關(guān)于審計原則、目標(biāo)、程序等無明確規(guī)定及要求，這也在一定程度上加大了政府投資項目績效審計的難度和潛在風(fēng)險。另一方面，部分投資項目缺乏健全有效的內(nèi)部控制制度，不規(guī)范管理現(xiàn)象屢有發(fā)生，所提供的項目資料不完整或缺失，甚至與實際情況不符，致使審計人員在工作中判斷錯誤，最終導(dǎo)致審計存在風(fēng)險。審計人員的專業(yè)能力不足、工作經(jīng)驗欠缺、風(fēng)險管控能力不強，也是導(dǎo)致政府投資項目績效審計存在風(fēng)險的原因。

二、政府投資項目績效審計的完善策略

（一）實現(xiàn)審計關(guān)口前移

政府投資項目的投資額度大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多，對此，必須將審計關(guān)口前移，豐富、深化審計內(nèi)容，深入進行績效審計，嚴(yán)格預(yù)防、管控、監(jiān)督，審計介入的范圍要擴展到項目設(shè)立、可行性分析、初期設(shè)計、圖紙設(shè)計、建設(shè)施工、竣工造價結(jié)算等投資項目的各環(huán)節(jié)，嚴(yán)格加強各個環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性、效益性審核，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從源頭上避免決策錯誤，實施全過程監(jiān)督審計，及時提出審計建議，積極落實審計整改。總之，要充分發(fā)揮審計部門的作用與功能，加強事前、事中及事后監(jiān)督，杜絕違規(guī)操作，確保工程決算真實性，從而提升審計質(zhì)量，避免國有資產(chǎn)損失浪費，提高國有資產(chǎn)的使用效益。

（二）建立健全審計指標(biāo)評價體系

審計指標(biāo)可分為專用指標(biāo)、通用指標(biāo)兩種。專用指標(biāo)主要指立項前的預(yù)期目標(biāo)、經(jīng)濟效益、社會效益以及與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)的效果性、可持續(xù)性發(fā)展指標(biāo)等。通用指標(biāo)是指適用于各類項目的指標(biāo)，包括效率性、經(jīng)濟性、合規(guī)性指標(biāo)等。在審計過程中，審計人員可根據(jù)立項論證數(shù)據(jù)、報告，與相關(guān)專家、工作人員進行商討，利用績效理論，得出與該項目審計相符的專用審計方法、評價指標(biāo)等。若項目出現(xiàn)特殊情況，需對審計指標(biāo)做出調(diào)整時，應(yīng)確定替換指標(biāo)。對于審計工作中出現(xiàn)的好方法、好經(jīng)驗，審計人員要及時進行概括、分析、歸整，并將所得結(jié)論登記到績效審計體系中，為后期完善審計體系、改進審計技術(shù)等提供借鑒。

三、注重落實審計整改，完善相關(guān)法律法規(guī)

（一）審計程序管控

應(yīng)加強對政府投資項目績效審計工作的整改，嚴(yán)格把控審計程序，加強對四級聯(lián)審制的實施，從項目申請、預(yù)算表報送、資料復(fù)核到立項審批，應(yīng)安排審計人員和相關(guān)技術(shù)人員進行嚴(yán)格分管，做到層層把關(guān)。

（二）完善規(guī)章體系

與傳統(tǒng)審計不同，績效審計對知識、技術(shù)的要求相對更高，且績效審計并非簡單的財務(wù)審計，其需要從長時間的實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步加以改進。因此，建議政府盡快從審計總則、評價標(biāo)準(zhǔn)、審計程序及計劃、質(zhì)量控制等角度入手，制定政府投資項目績效審計準(zhǔn)則，并開展審計試點。對于審計試點成功的地區(qū)，應(yīng)總結(jié)其成功經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，率先制定地方性的績效審計指南。

四、注意防范審計風(fēng)險，加強審計隊伍建設(shè)

（一）防范風(fēng)險

審計機關(guān)要加強對審計人員風(fēng)險意識的灌輸，使之在審計過程中時刻保持風(fēng)險意識，并依據(jù)各審計程序內(nèi)容制定相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。此外，還要加強對內(nèi)部質(zhì)量控制制度與責(zé)任追究制度的建設(shè)，促使審計人員嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)審計條例，以提升審計質(zhì)量，減少審計風(fēng)險。

（二）隊伍建設(shè)

一支強有力的審計隊伍是績效審計工作有效開展的重要保障，審計隊伍的建設(shè)需從以下幾方面入手：一是創(chuàng)建學(xué)習(xí)型審計小組，組織審計人員進行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，引導(dǎo)其將個人事業(yè)發(fā)展和國家審計事業(yè)發(fā)展融為一體，不斷提升個人的業(yè)務(wù)水平；二是重視專業(yè)化建設(shè)，審計部門應(yīng)加強對審計人員的專業(yè)化建設(shè)，擴寬審計人員的學(xué)科領(lǐng)域，包括工程類、財經(jīng)類、項目管理類等，培養(yǎng)兼具財政、法律、管理、計算機等多方面知識的專業(yè)化審計人才；三是創(chuàng)建專家隊伍，選擇優(yōu)秀的審計人才組建一支審計專家隊伍，通過不同人員的組合搭配，起到揚長避短、提升整體審計水平的作用。

五、結(jié)語

政府投資項目績效審計是審計機關(guān)對社會經(jīng)濟資源配置、利用及管控情況進行依法評估、審核的重要手段，對避免國有資產(chǎn)流失具有重要意義。今后，應(yīng)不斷加強政府投資項目績效審計工作，提升政府投資項目效益，促進國有資產(chǎn)合理配置。

（作者單位為深圳市龍崗區(qū)審計局）

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