新型城鎮(zhèn)化背景下住宅小區(qū)治理模式創(chuàng)新研究

徐震+顧正銳

摘 要：住宅小區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)性工程。目前城鎮(zhèn)住宅小區(qū)治理理念不清、治理結(jié)構(gòu)不合理以及居民間疏離化嚴(yán)重影響了小區(qū)治理的現(xiàn)代化，解決治理中的問題，需要立足小區(qū)特點，以問題為導(dǎo)向，創(chuàng)新小區(qū)治理模式，推進小區(qū)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：住宅小區(qū)；治理模式；參與合作

21世紀(jì)以來，隨著城市空間規(guī)模不斷擴大，城市人口不斷增多，一處處住宅小區(qū)如雨后春筍拔地而起，在居民居住條件得到了根本改善的同時，助推了城鎮(zhèn)化。由于諸多因素的影響，城鎮(zhèn)小區(qū)治理水平參差不齊、一些住宅小區(qū)治理能力不足、治理方式陳舊滯后、治理碎片化等問題比較突出，對建構(gòu)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生了不利影響。

1 住宅小區(qū)的類型及特征

考察住宅小區(qū)治理問題，首先需要根據(jù)實際情況對住宅小區(qū)形式進行類型劃分和特征歸納，以便于制定科學(xué)可行的治理策略。

（一）單位小區(qū)

單位職工住宅小區(qū)，俗稱為單位小區(qū)，單位小區(qū)主要是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，是我國市場化住房制度改革前形成的獨特的住宅樣態(tài)，本質(zhì)上都是由城市企事業(yè)單位為解決本單位職工住房而建成的職工住宅小區(qū)。調(diào)查資料顯示，就合肥主城區(qū)的情況看，這類小區(qū)主要集中在老城區(qū)。隨著老城區(qū)改造更新的推進，許多單位小區(qū)被重新規(guī)劃、拆遷重建。

單位小區(qū)的治理特征是，小區(qū)具體事務(wù)由單位或從屬于單位的家屬委員會管理。由于這類小區(qū)建設(shè)時間較長，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)低，其基礎(chǔ)設(shè)施配套不全，社區(qū)管理制度滯后，社區(qū)組織體系不健全，社區(qū)治理資本匱乏，社區(qū)記憶斷裂，小區(qū)治理陷入困境。

（二）拆遷安置小區(qū)

拆遷安置小區(qū)是在城市空間擴展過程中產(chǎn)生的一種特殊形態(tài)的住宅小區(qū)。這類小區(qū)主要是指在城鎮(zhèn)化推進中城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村土地被征用、村民居住空間被政府重新規(guī)劃拆遷重建成一種住宅小區(qū)。進入21世紀(jì)以后，合肥城市建設(shè)速度加快，城市框架的快速延展，眾多農(nóng)村居住區(qū)被納入城市空間，因此，一大批農(nóng)村居住區(qū)被規(guī)劃、拆遷和整合，形成了為數(shù)不少的拆遷安置小區(qū)。

拆遷安置小區(qū)的治理呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元特征，兼具農(nóng)村村落居住區(qū)與城市小區(qū)治理的雙重管理服務(wù)色彩，雖然這些小區(qū)在服務(wù)硬件設(shè)施上與城市商品房小區(qū)基本接軌，但其組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)形式、管理模式及居民的生活方式、思想觀念仍然保留著農(nóng)村的部分傳統(tǒng)特征。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，這類小區(qū)要融入城市，可能要經(jīng)歷較長的轉(zhuǎn)型期。

（三）商品房小區(qū)

商品房住宅小區(qū)，通常稱為新型的城鎮(zhèn)小區(qū)。這是一種以特定規(guī)劃區(qū)域為地域特性、以業(yè)主購置的房屋及共有財產(chǎn)為共同利益、以建筑物區(qū)分所有權(quán)為法理基礎(chǔ)、以居住生活為主要取向的新型的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)。即是說，目前的城鎮(zhèn)商品房住宅小區(qū)“更加具備了社區(qū)的主要屬性”。

商品房小區(qū)治理特征是，小區(qū)中既有政府的基層辦事機構(gòu)、居民自治性組織、基層黨組織等具官方色彩的組織，也有 “物業(yè)公司”等商業(yè)性組織，還有居民自發(fā)組建的各種形式的社會組織，當(dāng)然，小區(qū)內(nèi)最基本也是最重要的主體還是小區(qū)居民。從治理功能上看，各類治理主體在治理過程中承擔(dān)著不同職能，發(fā)揮著不同的作用。

2 住宅小區(qū)治理的問題及其成因

（一）治理理念模糊及治理目標(biāo)不確定

小區(qū)治理作為城鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的實踐場域，需要適應(yīng)社會發(fā)展的要求切實轉(zhuǎn)變治理方式，而轉(zhuǎn)變治理方式的前提條件是轉(zhuǎn)變治理理念。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些小區(qū)雖然其外觀面貌非常現(xiàn)代化，但是其小區(qū)自治組織的治理理念依舊延存著傳統(tǒng)的小區(qū)管理觀念。

治理理論的核心思想強調(diào)在公共事務(wù)治理過程中，治理主體的多元化，治理程序的民主化，治理方式的協(xié)作化，也就是說，在公共事務(wù)治理實踐中，治理主體本著平等協(xié)商的原則，共同積極參與，為社會公共事務(wù)出謀劃策，以促進社會秩序的良性運行。如果治理理念的模糊將會導(dǎo)致治理目標(biāo)不確定，缺失明確的治理目標(biāo)的小區(qū)治理將會陷入混亂失序。

（二）治理結(jié)構(gòu)不合理及治理效能低下

小區(qū)治理結(jié)構(gòu)是小區(qū)治理的承載和平臺，小區(qū)治理必須在治理結(jié)構(gòu)的支持下才能運轉(zhuǎn)。沒有賴以支撐的治理結(jié)構(gòu)，小區(qū)治理就失去了穩(wěn)定基礎(chǔ)。許多住宅小區(qū)治理結(jié)構(gòu)不完善，不少住宅小區(qū)沒有業(yè)主委員會，或者有業(yè)主委員會之名沒有業(yè)主委員會之實，甚至有的社區(qū)居委會承擔(dān)起業(yè)主委員會的職責(zé)。特別是一些回遷安置小區(qū)治理結(jié)構(gòu)不合理問題更加凸顯，物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、志愿者組織基本空缺，而且，小區(qū)治理基本上延續(xù)著村落聚居區(qū)的管理的結(jié)構(gòu)模式。

治理結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致的一個顯著后果是小區(qū)治理功能難以發(fā)揮最優(yōu)效率。小區(qū)治理中，各主體之間相互掣肘，導(dǎo)致了多元主體難以通過平等協(xié)商的方式進行合作治理，以至于多元主體的治理作用不能充分發(fā)揮，一旦出現(xiàn)矛盾沖突，沒有有效化解矛盾沖突的機制。

（三）小區(qū)居民間的疏離化及治理創(chuàng)新意識缺乏

小區(qū)治理創(chuàng)新需要充分激發(fā)廣大業(yè)主的共同參與熱情，發(fā)揮業(yè)主們的智慧和力量。從目前情況看，大多數(shù)住宅小區(qū)居民間關(guān)系基本上呈現(xiàn)原子化的疏離狀態(tài)，以至于在小區(qū)治理過程中很難激發(fā)出共同參與小區(qū)治理創(chuàng)新的熱情。處于原子化疏離狀態(tài)的小區(qū)居民很難形成凝聚力，也不可能為小區(qū)治理獻良謀出良策。有些小區(qū)居民對小區(qū)公共事務(wù)比較冷淡，人雖住在小區(qū)，心不在小區(qū)，但是一旦遇到小區(qū)管理服務(wù)不到位，往往是牢騷抱怨，有的甚至采取過激行為。

3 構(gòu)建城鎮(zhèn)住宅小區(qū)治理新模式

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，以共建、共治、共享為原則，推動小區(qū)治理體系化

住宅小區(qū)是社會治理的微型場域，需要確立共生、共享、共治的治理理念。在小區(qū)治理中，應(yīng)當(dāng)確立共建理念，促成各治理主體之間認(rèn)識到并重視彼此之間應(yīng)實現(xiàn)并去實現(xiàn)共建關(guān)系，對保障各治理主體的權(quán)益均具有至關(guān)重要的意義。由于各主體各有所長也各有所短，因而在小區(qū)治理中扮演著不同的和不可或缺的角色，共同成為小區(qū)治理的重要載體和依托。從這個意義上說，在小區(qū)治理中堅持各治理主體間聯(lián)動融合、開放共治，發(fā)揮各治理主體在社區(qū)治理中的作用，達成共同治理目標(biāo)，并形成共享資源，彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結(jié)構(gòu)，將治理的成果更多更好地惠及各治理主體。

（二）建構(gòu)小區(qū)治理的法規(guī)體系，搭建制度平臺，推進小區(qū)治理法治化

小區(qū)治理法治化是推進城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。隨著新型城鎮(zhèn)化的有序推進，切實保障小區(qū)治理和諧穩(wěn)定，以法治思維和法治方式來治理小區(qū)具有非常重要意義。這既要做好頂層設(shè)計，也要進行中層規(guī)劃，才能保障微觀治理的可持續(xù)性。

因此，制定出臺有關(guān)小區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)，構(gòu)建起小區(qū)治理的法規(guī)體系，以此來規(guī)范小區(qū)治理場域中各治理主體的行為，進一步建構(gòu)和創(chuàng)新小區(qū)治理的制度化平臺或交流機制，完善相關(guān)程序與環(huán)節(jié)；通過制度化建設(shè)保障協(xié)商合作治理結(jié)果的落實，以保障小區(qū)治理沿著有序穩(wěn)定的軌道運行。

（三）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，理順治理主體間關(guān)系，推動小區(qū)治理精細(xì)化

推進小區(qū)治理創(chuàng)新，實現(xiàn)小區(qū)有效治理，需要有合理的治理結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)。因此，小區(qū)治理應(yīng)當(dāng)以解決小區(qū)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能在微觀小區(qū)層面的落實為立足點，著眼于提高小區(qū)治理效率，理順和規(guī)范小區(qū)組織體系各主體之間的關(guān)系，體現(xiàn)多元治理要求，激發(fā)各個主體治理創(chuàng)新的活力。

需要立足各類住宅小區(qū)的實際情況來科學(xué)設(shè)計小區(qū)治理結(jié)構(gòu)，即是說，由于存在單位住宅小區(qū)、拆遷安置住宅小區(qū)和商品房住宅小區(qū)三種不同類型的小區(qū)，這三種類型小區(qū)中，其空間結(jié)構(gòu)、居住的人群、生活習(xí)慣、文化價值觀等都有很大的差異，因此在小區(qū)治理結(jié)構(gòu)上也應(yīng)有所不同。通過優(yōu)化小區(qū)治理結(jié)構(gòu)的職能配置、機構(gòu)設(shè)置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的治理運行機制，理順各治理主體間的關(guān)系，用機制再造流程、加強監(jiān)督、提高小區(qū)治理效能。