保障性安居工程跟蹤審計“屢審屢犯”問題探析

【摘要】大規(guī)模推動保障性安居工程，是我國政府作出的重要決策。為促進黨中央、國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程政策的全面貫徹落實，自2011年起，審計署每年都組織各級審計機關(guān)對全國保障性安居工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施進行審計。通過歷年的審計結(jié)果公告，可以發(fā)現(xiàn)部分問題存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象制約著保障性安居工程職能的發(fā)揮，有損政府部門的公共形象，也反映了審計工作沒能起到預(yù)防和抵御的功能。為了破解保障性安居工程跟蹤審計“屢審屢犯”的困境，本文根據(jù)近年的審計結(jié)果公告展開了相關(guān)研究。

【關(guān)鍵詞】政府審計 保障性安居工程 屢審屢犯 審計結(jié)果公告

一、保障性安居工程資金投入現(xiàn)狀

根據(jù)審計署公布的審計結(jié)果公告顯示，2011年以來，為了改善城鄉(xiāng)中低收入家庭的居住條件，提升居民生活水平，各級財政逐年加大對保障性安居工程的資金投入，項目單位也通過銀行貸款、發(fā)行債券等途徑向社會融資，帶來了數(shù)額巨大的民間資本流入，具體情況如下圖1所示。

從各級財政投入增長的相對水平來看，2013年較2012年增加了14.39%，2014年較2013年增加了18.60%，而2015年較2014年增加了18.42%，由此可見各級財政投入的增長速度一直保持在一個較高的水平。其次，從各級財政投入資金的數(shù)額來看，2012年底為4128.74億元，2013年底為4722.92億元，2014年底為5601.55億元，而到2015年底則已經(jīng)達到6633.29億元。從這一系列的數(shù)字我們可以發(fā)現(xiàn)各級財政對于保障性安居工程的投入規(guī)模不斷擴大。

對應(yīng)年份的項目融資則有著更高水平的相對增速，2013年較2012年增加了20.98%，2014年較2013年增加了88.28%，2015年較2014年增加了29.10%。從融資金額的具體數(shù)額來看，2012年底為4667.67億元，2013年底為5646.86億元，2014年底為10631.77億元，在2015年底則達到了13725.35億元。

通過比較各級財政與項目融資數(shù)額的變動情況，不難發(fā)現(xiàn)項目融資已經(jīng)成為保障性安居工程資金的主要來源。社會資本的大量投入，在減小各級政府財政壓力的同時，對資金的使用也提出了更高的要求。

二、保障性安居工程跟蹤審計揭示問題的總結(jié)

本文對審計署公布的2012～2016年度的保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果公告進行分析和統(tǒng)計，通過歸類，發(fā)現(xiàn)保障性安居工程歷年跟蹤審計中揭示的問題主要集中在以下幾個方面：

（一）保障性安居工程的資金被套取挪用

首先是各地被補償對象，他們通過編造虛假產(chǎn)權(quán)資料等方式從經(jīng)辦部門騙取征地拆遷補償款；其次是參與項目的各個單位，如建設(shè)單位和融資平臺公司，通過多報改造戶數(shù)等手段套取安居工程資金。此外，還存在著部分基層經(jīng)辦機構(gòu)虛報冒領(lǐng)、截留克扣補助資金以滿足個人的利益訴求。

（二）保障性安居工程建設(shè)管理流程不規(guī)范

首先是工程建設(shè)程序方面，不少項目未依法履行基本建設(shè)審批程序；其次是相關(guān)建設(shè)單位對項目的建設(shè)管理監(jiān)督不夠嚴(yán)格，造成住房使用功能或質(zhì)量缺陷等問題；最后是項目運行管理方面，經(jīng)常出現(xiàn)因項目的前期規(guī)劃失誤，造成了財政資金損失浪費和其他的額外支出。

（三）稅收和金融政策對項目的支持不到位

主要是部分地區(qū)稅費減免和金融支持不到位，由于征收部門對安居工程稅費減免政策理解有偏差，一些地區(qū)的項目被違規(guī)收取應(yīng)該減免的稅費。同時，城鎮(zhèn)安居工程項目貸款等融資也存在被銀行等金融機構(gòu)和融資平臺公司加收融資中間費用、附加不合理條件限制使用等問題，致使安居工程額外增加成本費用。

（四）保障性安居工程的資金被閑置沒有盤活

自2014年起每年都有大量的保障性安居工程資金被閑置，既沒有投入使用，也沒有上繳財政。這一類資金包括財政資金，也包括銀行貸款、企業(yè)債券等社會融資資金。還有部分地區(qū)存在著由于資金分配未落實到具體項目或項目建設(shè)進度緩慢等原因，導(dǎo)致市縣收到的上級財政補助資金結(jié)存時間過長。

（五）部分地區(qū)安居工程項目建成后效果不佳，處于閑置狀態(tài)

由于部分地區(qū)未考慮居民生活成本、物業(yè)以及相關(guān)配套設(shè)施，導(dǎo)致安居工程項目建成后使用成本過高而遭到閑置。部分項目的道路、供水、供電等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成住房不能按期交付使用。

三、保障性安居工程問題資金的組成分析

本文根據(jù)審計署公布的審計結(jié)果公告，統(tǒng)計了2012-2015年度問題資金在投入總資金的占比情況。從下列問題資金占比圖可以看出，審計署對保障性安居工程審計出來的問題資金的占比在逐年提升，從2012年的0.68%上升到2015年的3.34%。

部分學(xué)者認為，審計機關(guān)每年都發(fā)現(xiàn)了大量的違規(guī)金額，說明審計只是發(fā)揮了揭示功能，沒有發(fā)揮抵御作用。并且從審計發(fā)現(xiàn)的問題類別并未發(fā)生巨大變動，而問題資金的數(shù)額不斷增長的角度入手，得出國內(nèi)審計“屢審屢犯”問題更加嚴(yán)重的結(jié)論。

如果只是單純地從這個角度進行分析得出結(jié)論，顯然對審計工作的認識有失公正。因為問題資金占投入總資金的比重上升，并不一定意味著保障房資金的使用情況出現(xiàn)了更多的問題，審計沒有發(fā)揮免疫系統(tǒng)的功能。應(yīng)該至少對問題資金進行分類，對同一問題不同時期的資金數(shù)額進行匯總和對比，從總體和細節(jié)兩個層次進行評價，再得出結(jié)論。

首先是第一個層次，即從總體入手，結(jié)合下面的表格可以清晰地觀察出，雖然審計署2012～2015年度查出的問題資金總額和占比均有明顯的上升，但是問題資金的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化：被套取挪用的資金自2013年開始，所占比例就已經(jīng)逐年減少，雖然在2014年涉及的具體數(shù)額有所上升，但是從比例來看，還是呈現(xiàn)下降的趨勢。由于對歷年均有發(fā)現(xiàn)的同一問題，不可能在短期內(nèi)就徹底根治，從逐年減少的資金數(shù)額，可以說明在審計之后，查出的問題實際上已經(jīng)得到了改善。

引起問題資金總額上升的主要是由管理水平不足，稅收、金融政策不到位與未配套閑置或未上繳的資金數(shù)額的提升造成的。管理水平不足的資金變動源自審計統(tǒng)計口徑的變化，2012～2013年度，審計署對這一問題僅統(tǒng)計了出現(xiàn)問題的項目數(shù)量，并沒有將這些問題貨幣化，2014年進行貨幣化之后，在2015年問題資金的金額便得到了一個明顯的降低，說明該部分的問題也得到了足夠的關(guān)注與控制。

第二個層次是細節(jié)微觀角度。保障性安居工程的專項資金被套取挪用，主要涉及人員有被保障對象，相關(guān)單位和單位負責(zé)人。被保障對象受到的處罰是退回相關(guān)款項，對相關(guān)單位和負責(zé)人違規(guī)而做出的處理也僅是收回款項。這樣的處理處罰方案既沒有足夠的威懾措施以減少投機行為，也難以提升經(jīng)辦人員的防范意識。

管理水平造成的資金問題主要是源自當(dāng)前保障性安居工程的管理形式，雖然各部門的分工管理很明確，但是各部門之間沒有良好的銜接，實際的工作范圍有著互相包含的部分，出現(xiàn)問題容易發(fā)生推諉，不利于提升辦事效率。

稅收金融政策的不到位，來自地方部門對政策的理解和執(zhí)行不足。這一類問題，反映了在保障性安居工程的建設(shè)方面有著統(tǒng)籌欠缺的問題，并且這些問題的存在阻礙了資金的使用效率，由此造成的財務(wù)費用也會加大地方政府的債務(wù)壓力。

從近幾年問題資金的占比變動可以發(fā)現(xiàn)，審計人員已經(jīng)逐步將問題的關(guān)注點從資金使用的合規(guī)性向資金使用的績效方面轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)屢審屢犯的問題--被套取挪用部分從資金的數(shù)額來看已經(jīng)得到了一定程度控制，但是在審計報告中并無直觀形象的反映，同時出現(xiàn)的新問題--資金閑置等存在著屢審屢犯的趨勢。

四、解析保障性安居工程跟蹤審計屢審屢犯問題

根據(jù)前文內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前保障性安居工程跟蹤審計工作存在屢審屢犯的問題，原因有這樣兩點：

第一，審計查出的問題沒有得到足夠力度的處理處罰，即審計工作的威懾機制沒有得到良好的發(fā)揮；第二，審計沒能給出防范相關(guān)問題的體制機制性審計建議或者給出了有效的建議但是沒有得到有效的執(zhí)行，即審計的抵御機制存在問題。

威懾機制未能良好地發(fā)揮，說明被審計對象對審計缺少敬畏之心，預(yù)防功能沒有得到良好地發(fā)揮。被審計對象認為可以對審計做出的決定或建議置之不理或者認為審計帶來的處理處罰的代價將低于他們違法違規(guī)獲得的收益。這樣的情形下，被審計對象傾向于通過違法違規(guī)的行為獲得收益。要使得這樣的行為得到抑制，必須使被審計對象知道他們的違法違規(guī)行為會得到較為嚴(yán)重的后果，至少應(yīng)該大于他們獲得的收益，這樣審計才能產(chǎn)生一定的威懾作用，發(fā)揮出預(yù)防的功能。威懾機制的構(gòu)建，可以讓有意圖違法違規(guī)的對象在試圖做出類似行為的時候，對風(fēng)險和收益進行權(quán)衡，讓他們做出更多“趨利”的考慮。

但是僅僅加強處理處罰的力度，并不能夠從根本上解決問題，沒有解決制度存在的提供給有關(guān)人員違法違紀(jì)的機會，依舊會有人鋌而走險，“屢審屢犯”的現(xiàn)象依舊會發(fā)生。這也不符合免疫系統(tǒng)論的定位。因此，審計人員應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮審計的抵御作用，針對發(fā)現(xiàn)的問題，找出治理流程中的漏洞，完善治理結(jié)構(gòu)，減少違法違紀(jì)的機會，健全抵御機制。

五、保障性安居工程屢審屢犯問題的對策建議

從上文的分析可以看出，解決屢審屢犯問題的關(guān)鍵在于審計抵御機制和威懾機制的構(gòu)建。因此針對保障性安居工程屢審屢犯的對策建議有以下幾點：

對于威懾機制，首先要考慮法律制度的建設(shè)，我國并沒有單獨的問責(zé)法律，在進行審計定性和處理處罰都需要查找對應(yīng)的法律法規(guī)，不同的法律有著不同的評判標(biāo)準(zhǔn)。雖然審計人員在進行定性的時候?qū)τ诙ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)的選擇有上位法優(yōu)于下位法等選取規(guī)則，但是許多官員并沒有認識到這一點，他們覺得違規(guī)處理處罰的力度較輕，無論違規(guī)收益大或小，都存在收益大于風(fēng)險的結(jié)果，從而選擇違規(guī)行為。

這要求審計人員在進行相應(yīng)的審計定性和審計處理時，利用職業(yè)判斷對比，對于處理處罰與收益不對等的，可以向法規(guī)制定部門提出建議。再者，要完善審計工作中審計整改后的相關(guān)制度安排，如后續(xù)審計階段，這也應(yīng)當(dāng)是威懾機制的重要內(nèi)容。如保障房安居工程跟蹤審計過程中對套取挪用與違法違規(guī)的人員，應(yīng)該加大處理處罰力度，并將相應(yīng)的法律條例和處罰決定在有關(guān)部門加以宣傳，完善威懾機制；

對于抵御機制來說，審計建議及其實施是最為關(guān)鍵的部分。為了發(fā)揮好抵御機制，應(yīng)該至少做到以下幾點，一是恰當(dāng)?shù)靥岢鲇嗅槍π缘母哔|(zhì)量審計建議，也就是要求審計人員敏銳地發(fā)現(xiàn)體制機制中的風(fēng)險點并提出改進措施；二是完善審計建議實現(xiàn)機制，也就是審計單位要確保被審計單位將采納和實施提出的審計建議；三是落實后續(xù)審計制度，也就是在審計建議提出并被采納之后，審計方仍需觀察被審計單位的執(zhí)行情況等事項。

例如，對多部門聯(lián)合管理的事務(wù)，應(yīng)該注意完善體制制度和行政管理流程，如對被保障用戶的身份識別，可以建議有關(guān)管理部門對關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立識別機制、為保障用戶構(gòu)建誠信機制；對于非單一部門參與的問題事項，則可以建議各個參與部門合作建立信息共享平臺；對于閑置的資金，應(yīng)該調(diào)查各地對保障房的實際需求和建設(shè)能力，有針對性地進行資金的撥付。

最后是審計結(jié)果公告，審計人員可以適當(dāng)改變審計結(jié)果公告的編寫方式，多在報告中使用表格，列示出不同年份的問題以及對應(yīng)的資金和變動趨勢，反映出不同年份的審計成果。這不僅便于審計機關(guān)總結(jié)取得成績，也便于發(fā)現(xiàn)今后應(yīng)該重點關(guān)注的方向。

參考文獻

[1]王會金，王素梅.建立健全政府審計問責(zé)機制研究[J].財經(jīng)科學(xué)，2009，（01）.

[2]含章.審計問責(zé)的完善：變審計風(fēng)暴為問責(zé)風(fēng)暴[J].現(xiàn)代商業(yè)，2012，（17）.

[3]馮亢.審計問責(zé)制度的完善路徑探析[J].人民論壇，2013，（11）.

[4]馮均科.國家審計問責(zé)主體的剖析[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2008，（6）.

[5]劉家義.中國特色社會主義審計理論研究[M].北京：時代經(jīng)濟出版社，2013.

[6]關(guān)滿義.淺談如何完善保障房審計工作[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2015，（08）.

[7]楊姍姍.屢審屢犯與問責(zé)機制的建立[J].商業(yè)會計，2013，（12）.

[8]陳敏敏.當(dāng)前保障性安居工程建設(shè)中存在的問題和對策研究[J].特區(qū)經(jīng)濟，2012，（07）.

[9]李克強.大規(guī)模實施保障性安居工程逐步完善住房政策和供應(yīng)體系[J].求是，2011，（8）.

[10]審計署審計結(jié)果公告：2015年保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果[s].2016年第9號.

[11]審計署審計結(jié)果公告：2014年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果[s].2015年第27號.

[12]審計署審計結(jié)果公告：2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果[s].2014年第22號.

[13]審計署審計結(jié)果公告：2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果[s].2013年第29號.

[14]審計署審計結(jié)果公告：66個市縣2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計結(jié)果[s].2012年第33號.

作者簡介：邵偉偉（1993-），男，漢族，江蘇鹽城人，就讀于南京審計大學(xué)，研究方向：政府審計。