出口管制理論研究

何婧

(1.中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司，北京 100054；2.北京大學(xué)法學(xué)院，北京 1000871)

出口管制并不是一個(gè)法定概念，而是一系列法律法規(guī)的集合。目前學(xué)術(shù)界對出口管制的研究大多僅限于介紹立法歷史和背景，較少涉獵到實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，幾乎沒有對基礎(chǔ)理論問題展開論證。出口管制最基礎(chǔ)的理論問題，就是理解出口的范圍包括哪些、什么是出口管制、為什么要實(shí)行出口管制、出口管制是否存在利益沖突，即出口的范圍、出口管制的概念、出口管制的立法目的、出口管制的利益平衡。加強(qiáng)對出口管制的理論研究，對于制定和完善出口管制立法很有必要。

一、出口的范圍

出口管制由來已久，作為貿(mào)易保護(hù)的一種重要方式延續(xù)至今[1]，是與自由貿(mào)易相對的一種政策類型[2]。傳統(tǒng)意義上的出口是指商品在物理意義上離開一國境內(nèi)的貿(mào)易行為。新的歷史時(shí)期下，出口的范圍已經(jīng)迅速擴(kuò)展。很多國家在出口管制法律法規(guī)中規(guī)定了出口的定義，為出口賦予了新的內(nèi)涵。

(一)美國

美國規(guī)范出口管制的基本法律之一——《出口管理法》(Export Administration Act，EAA)第16節(jié)從原則上規(guī)定了什么是出口。出口包括以下3種形式：一是商品或技術(shù)通過實(shí)際的運(yùn)送、轉(zhuǎn)讓、傳送離開美國；二是位于美國的商品或技術(shù)向受管制國家的大使館或關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓；三是在美國國內(nèi)或美國國外的商品或技術(shù)在明知或有意的情況下將向未經(jīng)許可的接收方運(yùn)送、轉(zhuǎn)讓、傳送?！冻隹诠芾?xiàng)l例》(Export Administration Regulation，EAR)第734節(jié)對出口的范圍進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。出口是指，屬于《出口管理?xiàng)l例》管轄的物項(xiàng)通過實(shí)際運(yùn)送或傳送的方式離開美國，或者屬于《出口管理?xiàng)l例》管轄的技術(shù)或軟件在外國公布或者向外國人公布。另外，將受管制技術(shù)向在美國的外國人公布，被視同向外國人的國家或國籍國出口，也就是所謂的視同出口，這是美國立法的一個(gè)顯著特點(diǎn)?！秶H武器貿(mào)易條例》(International Traffic in Arms Regulations，ITAR)基于對武器出口的嚴(yán)格管制，對出口概念的規(guī)定更加詳細(xì)和嚴(yán)密?！秶H武器貿(mào)易條例》第120節(jié)規(guī)定，出口包括以下6種形式：一是以任何方式將國防物項(xiàng)發(fā)送或者帶出美國，不包括由含有技術(shù)數(shù)據(jù)的個(gè)人知識通過個(gè)人旅行方式離開美國；二是在美國國內(nèi)或美國國外，將《美國軍品清單》管轄的任何航空器、船只、衛(wèi)星向外國人轉(zhuǎn)讓登記權(quán)、控制權(quán)或所有權(quán)；三是在美國將任何國防物項(xiàng)向任何外國政府的大使館、專門機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)(例如外交使團(tuán))披露(包括口頭或視覺披露)或轉(zhuǎn)讓；四是在美國國內(nèi)或美國國外將技術(shù)數(shù)據(jù)向外國人披露(包括口頭或視覺披露)或轉(zhuǎn)讓；五是在美國國內(nèi)或國外，代表外國人或外國人的利益，執(zhí)行國防服務(wù)；六是運(yùn)載工具或載荷不應(yīng)當(dāng)由于其自身的發(fā)射活動(dòng)被視為本節(jié)所說的出口。但是，根據(jù)本章第126.1節(jié)規(guī)定，基于特定的限制性目的，本章的管制可以適用于國防物項(xiàng)或國防服務(wù)的任何銷售、轉(zhuǎn)讓、銷售提議或轉(zhuǎn)讓。

美國立法對出口規(guī)定的另一個(gè)特點(diǎn)是將再出口納入其中，為行使域外管轄提供了法律基礎(chǔ)。《出口管理?xiàng)l例》規(guī)定，再出口是指屬于《出口管理?xiàng)l例》管轄的物項(xiàng)從一個(gè)外國向另一個(gè)外國進(jìn)行實(shí)際上的運(yùn)送或傳送，或者屬于《出口管理?xiàng)l例》管轄的技術(shù)或軟件向在美國之外的外國人公布?！秶H武器貿(mào)易條例》規(guī)定，再出口是指通過本章規(guī)定的許可、書面批準(zhǔn)、例外豁免方式向之前未被授權(quán)的最終用途、最終用戶、目的地轉(zhuǎn)讓國防物項(xiàng)或國防服務(wù)。

美國立法的第三個(gè)特點(diǎn)是從事經(jīng)紀(jì)行為也屬于出口活動(dòng)的范圍。根據(jù)《國際武器貿(mào)易條例》規(guī)定，“經(jīng)紀(jì)人”是指作為他人代理的任何人，從事國防物項(xiàng)或國防服務(wù)的合同協(xié)商或安排、銷售、轉(zhuǎn)讓，獲得費(fèi)用、傭金或其它報(bào)酬作為回報(bào)?！敖?jīng)紀(jì)活動(dòng)”是指，經(jīng)紀(jì)人從事的行為，包括融資、運(yùn)輸、貨運(yùn)代理、促進(jìn)國防物項(xiàng)或國防服務(wù)制造、出口、進(jìn)口的任何其它活動(dòng)，無論國防物項(xiàng)或國防服務(wù)的來源。通過對經(jīng)紀(jì)行為的限制，美國對出口的關(guān)聯(lián)行為也進(jìn)行管轄，將出口管制的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

(二)歐盟

歐洲理事會(huì)第428/2009號立法《關(guān)于設(shè)立歐盟層面的兩用物項(xiàng)出口、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)紀(jì)和過境管制制度》也對出口的概念做出了明確規(guī)定?！俺隹凇卑ǎ悍蠚W洲理事會(huì)1992年第2913號規(guī)定(共同體海關(guān)法)的出口流程；除過境項(xiàng)之外，符合共同體海關(guān)法第182條規(guī)定的再出口；以含傳真、電話、電子郵件或任何其他方式在內(nèi)的電子媒介發(fā)送軟件或技術(shù)到歐共體之外的目的地的情況，其中包括以電子方式向共同體外的法人、自然人和合伙機(jī)構(gòu)提供軟件和技術(shù)。通過電話描述技術(shù)，也同樣構(gòu)成以口頭發(fā)送的形式進(jìn)行出口的行為。第三種情形即視同出口。此外，歐盟也將經(jīng)紀(jì)活動(dòng)納入其中，并規(guī)定了經(jīng)紀(jì)服務(wù)的定義?！敖?jīng)紀(jì)服務(wù)”是指從第三國購買，向另一第三國銷售或者供應(yīng)兩用物項(xiàng)，或者銷售或者購買位于第三國的兩用物項(xiàng)，并轉(zhuǎn)讓給另一第三國，為上述活動(dòng)開展談判或安排交易。

歐盟規(guī)定與美國立法有很多共同之處，也將視同出口、再出口、經(jīng)紀(jì)活動(dòng)納入出口范圍。其區(qū)別在于，歐盟規(guī)定經(jīng)紀(jì)活動(dòng)的范圍要窄于美國。歐盟立法認(rèn)為，僅僅提供輔助性服務(wù)不屬于經(jīng)紀(jì)服務(wù)范疇，并列舉了輔助性包括運(yùn)輸服務(wù)、金融服務(wù)、保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)服務(wù)，或者一般性的廣告或推銷服務(wù)。而在美國，上述輔助性服務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)紀(jì)服務(wù)。

(三)俄羅斯

俄羅斯《對外軍事技術(shù)合作法》(Federal Law on the Military-technical Cooperation of the Russian Federation with Foreign States)沒有規(guī)定出口，但是定義了對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。筆者認(rèn)為，鑒于俄羅斯《對外軍事技術(shù)合作法》是俄羅斯出口領(lǐng)域的基本法律之一，這里的對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)韧诔隹?。對外?jīng)濟(jì)活動(dòng)指的是對外貿(mào)易、投資和其它活動(dòng)，包括合作性生產(chǎn)，商品、信息、作品、智力成果的國際性交易。俄羅斯立法的規(guī)定較為簡單，且范圍較為狹窄。

(四)中國

中國《軍品出口管理?xiàng)l例》規(guī)定了軍品出口，是指用于軍事目的的裝備、專用生產(chǎn)設(shè)備及其他物資、技術(shù)和有關(guān)服務(wù)的貿(mào)易性出口?！盾娖烦隹诠芾?xiàng)l例》對出口行為的規(guī)定僅限定為貿(mào)易性出口，所涵蓋的范圍有限?！秾?dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》對出口的概念有所擴(kuò)展，除了貿(mào)易性出口，還包括了物理意義上離開境內(nèi)的對外贈(zèng)送、展覽、科技合作、援助、服務(wù)和以其他方式進(jìn)行的技術(shù)轉(zhuǎn)移。

(五)印度

2010年印度修訂后的《對外貿(mào)易法(發(fā)展和規(guī)范)》(Foreign Trade (Development and Regulation) Act)將商品和服務(wù)(或技術(shù))分為兩類，進(jìn)行了分別說明。對于商品來說，出口是將任何商品以陸運(yùn)、海運(yùn)、空運(yùn)的方式帶離印度。對于服務(wù)和技術(shù)來說，出口是指以下4種方式：一是商品或技術(shù)從印度進(jìn)入其他國家的領(lǐng)土；二是在印度向任何其他國家的服務(wù)消費(fèi)者提供服務(wù)或技術(shù)；三是通過商業(yè)存在的方式在其他任何國家的領(lǐng)土上通過印度的服務(wù)供應(yīng)商提供服務(wù)或技術(shù)；四是通過自然人存在的方式在其他任何國家的領(lǐng)土上通過印度的服務(wù)供應(yīng)商提供服務(wù)或技術(shù)。2015至2020年印度《對外貿(mào)易政策》(Foreign Trade Policy)第7章規(guī)定了視同出口。與所提供的商品沒有離開印度境內(nèi)有關(guān)的貿(mào)易，即為視同出口。盡管沒有單獨(dú)規(guī)定再出口、經(jīng)紀(jì)活動(dòng)的定義，但印度立法將出口、轉(zhuǎn)讓、再轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)口、轉(zhuǎn)運(yùn)、經(jīng)紀(jì)同等對待，等同于再出口和經(jīng)紀(jì)活動(dòng)被納入廣義上的出口，適用出口管制規(guī)定。

總體來說，出口管制立法中的出口概念要比傳統(tǒng)意義上的出口廣泛得多，不僅包括貿(mào)易性出口，也包括視同出口、再出口、經(jīng)紀(jì)等行為。

二、出口管制的概念

俄羅斯《對外軍事技術(shù)合作法》對出口管制進(jìn)行了明確的定義。出口管制是指，能夠被用于發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載系統(tǒng)，以及其它類型的武器和軍事設(shè)備的商品、信息、作品、服務(wù)和智力成果，確保上述對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展程序的規(guī)定及一系列措施。除此之外，美國、歐盟、中國、印度立法中都沒有出現(xiàn)關(guān)于出口管制的定義或說明。

盡管較少從立法的角度找到明確的定義，但學(xué)術(shù)界對出口管制的概念進(jìn)行了有益的研究和探討。有學(xué)者認(rèn)為，出口管制可以被界定為一國為達(dá)到特定的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)目的，對于其國內(nèi)公司和個(gè)人的出口進(jìn)行審議和控制的過程和行為，是管制制度在貿(mào)易出口領(lǐng)域的具體運(yùn)用[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，高新技術(shù)產(chǎn)品出口管制是指一些國家從其本身的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，通過國家法令和行政措施，對本國高新技術(shù)產(chǎn)品出口貿(mào)易實(shí)行管理和控制[4]。另有學(xué)者認(rèn)為，出口管制制度是大多數(shù)國家貿(mào)易政策的重要組成部分，通過單方面的制定法律法規(guī)來對出口進(jìn)行控制[5]。有學(xué)者認(rèn)為，為了達(dá)到其一定的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)的目的對其國內(nèi)的某些商品，尤其是涉及國家安全、資源緊缺的物資及高新技術(shù)實(shí)行限制或禁止出口[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，出口管制是指一個(gè)國家或者集團(tuán)為達(dá)到特定的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)目的，所采取的限制和禁止某些物資或技術(shù)出口的法律和政策措施，往往采取否定貿(mào)易特權(quán)、刑事訴訟或者沒收非法交易的物品等制裁措施來迫使一個(gè)國家管轄范圍內(nèi)的個(gè)人與公司服從出口管制的相關(guān)規(guī)定[6]。

上述對于出口管制的定義，均具有“為了特定目的”“通過法律手段”和“非自由貿(mào)易”的要素。筆者認(rèn)為，出口管制是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，利用法律手段，對特定出口貿(mào)易設(shè)置條件并進(jìn)行審查的法律制度。

三、出口管制的立法目的

各國在出口管制立法中通過對立法目的進(jìn)行闡述，表達(dá)了希望出口管制法律制度實(shí)現(xiàn)的成果。

(一)美國

在美國，出口攸關(guān)美國國家政治、經(jīng)濟(jì)和安全等多重利益[7]。美國《武器出口管制法》( Arms Export Control Act,AECA)從管制武器出口的角度出發(fā)，將維護(hù)美國的國家安全視為重點(diǎn)?！段淦鞒隹诠苤品ā芬?guī)定，美國的最終目的是保持世界免受戰(zhàn)爭威脅和軍備負(fù)擔(dān)，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，美國鼓勵(lì)區(qū)域武器管制和達(dá)成避免軍備競賽的裁軍協(xié)定。所有被批準(zhǔn)的武器銷售應(yīng)與美國外交政策利益保持一致，美國應(yīng)在國際社會(huì)減少武器貿(mào)易和區(qū)域沖突威脅中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！段淦鞒隹诠苤品ā返暮诵?，就是實(shí)現(xiàn)美國的安全目的，以及《聯(lián)合國憲章》的目的和原則。另外，《武器出口管制法》也將加強(qiáng)軍貿(mào)合作、促進(jìn)軍貿(mào)市場有序發(fā)展作為側(cè)重點(diǎn)。美國致力于在主要武器供應(yīng)國和購買國之間就國際武器貿(mào)易管制開展多邊磋商，力圖管制常規(guī)武器流向發(fā)展中國家?！段淦鞴苤品ā窂?qiáng)調(diào)，維護(hù)和促進(jìn)國際和平與安全環(huán)境，對于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展至關(guān)重要。

美國《出口管理法》則從對外貿(mào)易的角度出發(fā)，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)貿(mào)易置于優(yōu)先地位?！冻隹诠芾矸ā范嗵幫怀霰磉_(dá)了出口貿(mào)易的重要性，將美國公民參與國際貿(mào)易視為美國政策的最基本關(guān)切。出口貿(mào)易的作用在于，既對美國經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展產(chǎn)生重要影響，又能促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。由于不合理的出口限制將造成世界政治和經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，對國際體系產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用?！冻隹诠芾矸ā饭膭?lì)美國的個(gè)人和實(shí)體與美國有外交或貿(mào)易關(guān)系的所有國家開展貿(mào)易往來，并且力圖將出口管制政策的不確定性最小化。出口限制應(yīng)當(dāng)僅在必要的情況下實(shí)行：一是出口可能提高個(gè)別國家的軍事潛力，危害美國國家安全；二是出口將損害美國外交政策的實(shí)現(xiàn)或所承諾國際義務(wù)的履行；三是國內(nèi)供應(yīng)短缺。《出口管理法》肯定了出口貿(mào)易發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，認(rèn)為利用經(jīng)濟(jì)資源和貿(mào)易潛力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長和穩(wěn)定，能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家安全和外交政策目的。

(二)歐盟

歐盟關(guān)于出口管制的兩部立法都將以防擴(kuò)散為核心的國際和區(qū)域安全視為首要目的?！蛾P(guān)于設(shè)立歐盟層面的兩用物項(xiàng)出口、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)紀(jì)和過境管制制度》規(guī)定，根據(jù)聯(lián)合國安理會(huì)1540號決議及歐盟《關(guān)于防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的行動(dòng)計(jì)劃》(又稱塞薩洛尼基行動(dòng)計(jì)劃)，為保障成員國在防擴(kuò)散方面作出的國際承諾和履行責(zé)任，歐盟必須充分利用手中的一切手段防范、威懾、阻止以及在可能的情況下，消滅可在全球?qū)用嬖斐蓱n慮的擴(kuò)散行為，因此特別要求加強(qiáng)出口管制政策和實(shí)施。第2008/944/CFSP號《關(guān)于建立軍事技術(shù)和裝備出口管制共同規(guī)則的共同立場法案》規(guī)定，各成員國希望在共同外交與安全政策的框架內(nèi)，在軍用技術(shù)和裝備出口方面加強(qiáng)合作并促進(jìn)融和，決定對可能用于國內(nèi)鎮(zhèn)壓或國際侵略或造成區(qū)域不穩(wěn)定的軍用技術(shù)和裝備的出口進(jìn)行管制。

(三)俄羅斯

俄羅斯兩部出口管制立法對于立法目的的規(guī)定都是綜合性的，并未特別強(qiáng)調(diào)某一目的的絕對重要性。俄羅斯《對外軍事技術(shù)合作法》規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)以下目的，開展對外軍事技術(shù)合作：一是加強(qiáng)俄羅斯在世界多個(gè)區(qū)域的軍事和政治地位；二是維持俄羅斯在常規(guī)武器和材料出口領(lǐng)域的水平；三是發(fā)展國防工業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和組織的科技和試驗(yàn)基礎(chǔ)；四是獲取軍備生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、處置和重建國防生產(chǎn)企業(yè)需要的外匯儲備；五是為參與武器和軍事物品及材料研發(fā)和生產(chǎn)的組織提供社會(huì)保護(hù)。俄羅斯《出口管制法》(Federal Law on Export Control)規(guī)定，出口管制的主要目的在于：一是保護(hù)俄羅斯的國家利益；二是履行俄羅斯加入的關(guān)于防止大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載系統(tǒng)擴(kuò)散、軍事和兩用物品出口管制的國際條約規(guī)定的義務(wù)；三是為俄羅斯經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造必要的條件。

(四)中國

中國出口管制立法較為分散，維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益是多部出口管制法律法規(guī)的共同目的?！盾娖烦隹诠芾?xiàng)l例》規(guī)定，為了加強(qiáng)對軍品出口的統(tǒng)一管理，維護(hù)正常的軍品出口秩序，制定本條例?！秾?dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》規(guī)定的立法目的：加強(qiáng)對導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口的管制，維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益。《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》將立法目的闡述為，維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益，履行中國在締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定中所承擔(dān)的義務(wù)，加強(qiáng)兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理。

(五)印度

印度沒有單獨(dú)的出口管制立法，相關(guān)規(guī)定融和在對外貿(mào)易法律法規(guī)及政策之中，因此印度對于出口管制的立法目的更多傾向于對外貿(mào)易和出口的立場。2015至2020年《對外貿(mào)易政策》規(guī)定，促進(jìn)貿(mào)易是印度政府的優(yōu)先考慮，要通過削減貿(mào)易成本和時(shí)間，來促進(jìn)印度出口貿(mào)易更具有競爭力。出口政策也強(qiáng)調(diào)，除非因禁止、限制或國家專營等原因受到限制，所有商品應(yīng)當(dāng)自由出口。

由此可見，各國出口管制的立法目的是多樣化的。出口管制可以服務(wù)于對外威懾、封鎖制裁、不擴(kuò)散、維護(hù)霸權(quán)地位等目標(biāo),保障和促進(jìn)多種政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全利益的實(shí)現(xiàn)[8]。但是，無論出于防擴(kuò)散等原因強(qiáng)調(diào)對出口的管制，還是出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)等原因突出對出口的促進(jìn)，都體現(xiàn)了國家安全和經(jīng)濟(jì)利益二者作為出口管制基本立法目的，存在著本質(zhì)上的矛盾。

四、出口管制的利益沖突與平衡

(一)利益沖突

產(chǎn)生利益沖突的根本原因在于，不同利益集團(tuán)的利益需求不同。出口管制存在著天然的矛盾[9]。

國家安全是國家利益的核心內(nèi)容[10]，維護(hù)國家安全是一國生存的基礎(chǔ)，是發(fā)展的前提和出發(fā)點(diǎn)[11]。主張國防、軍事、外交的利益集團(tuán)自然將國家安全作為最優(yōu)先考慮。軍事上的需要或國家安全的特殊重要性決定了科學(xué)技術(shù)成就或者首先應(yīng)用于軍事，或者產(chǎn)生于軍事，這是20世紀(jì)90年代以前的普遍現(xiàn)象[12]。國防與軍事是國家安全的基礎(chǔ)，二者的密切聯(lián)系促使任何與國防或軍事相關(guān)的事件都可以上升到國家安全的高度。美國出口政策具有多重非經(jīng)濟(jì)功用[13]，立法中的國家安全出口管制，就是對戰(zhàn)略物資和技術(shù)資料的出口和再出口實(shí)行控制，以防這些資源流向令美國擔(dān)心的國家。確保對手的弱勢，等同于確保自己的強(qiáng)勢，也就保證了國家安全，這是指導(dǎo)美國對國家安全進(jìn)行出口管制的思路。隨著國際關(guān)系的發(fā)展，外交政策也逐步上升為出口管制領(lǐng)域的一個(gè)重要方面。從外交政策的目的出發(fā)，出口管制是介于外交抗議和軍事威脅/干預(yù)的中間手段，既可強(qiáng)化外交抗議的力量，也可避免軍事干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)[6]。最明顯的例子就是，美國在1969年的《出口管理法》中沒有單獨(dú)列舉基于外交政策的出口管制，仍然把基于外交政策的出口管制納入國家安全或者國際義務(wù)的管制范圍[6]。1977年對《出口管理法》進(jìn)行修改的過程中，直接引入了“基于外交政策的出口管制”的概念[6]。美國立法中列明的外交政策出口管制原因包括：犯罪控制、地區(qū)穩(wěn)定、打擊恐怖活動(dòng)、不擴(kuò)散化學(xué)和生物武器、導(dǎo)彈技術(shù)、核不擴(kuò)散。

經(jīng)濟(jì)對于一個(gè)國家發(fā)展的重要性更是不言而喻，既為國防力量和國民生活提供物質(zhì)保障，又為軍事建設(shè)和創(chuàng)造效益打下工業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)是國家、民族賴以存在的基礎(chǔ)，是國家、民族賴以發(fā)展的基本條件[12]。經(jīng)濟(jì)安全是對國家、民族的經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)與拓展，是國家、民族最基本的生存安全，是其他國際安全關(guān)系的基礎(chǔ)[12]。經(jīng)濟(jì)利益在推動(dòng)各國出口方面的作用不斷凸顯[14]。

維護(hù)國家安全是必須要付出成本和代價(jià)的，有時(shí)甚至是以犧牲其他利益為代價(jià)來獲取的。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與者是市場主體，其目標(biāo)是追逐利益最大化。因此，國家安全與經(jīng)濟(jì)利益的傾向是完全相反的，本質(zhì)是對立的，發(fā)生沖突也是不可避免的。這種矛盾關(guān)系也得到了學(xué)術(shù)界認(rèn)同。有學(xué)者認(rèn)為，1969年的《出口管理法》中包含著一種內(nèi)在矛盾：為加強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)的競爭力，需要鼓勵(lì)對外貿(mào)易，從戰(zhàn)略利益出發(fā)，又必須對出口貿(mào)易實(shí)行某種程度的管制[15]。

(二)利益平衡

出口管制本質(zhì)上是一種貿(mào)易政策的法律工具。要討論如何平衡不同的利益需求，有必要了解什么因素決定了一國貿(mào)易政策的制定。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到貿(mào)易政策的制定不能只從市場理性出發(fā)，必須還要考慮其他因素，提出了5種貿(mào)易政策學(xué)說：體系中心論、社會(huì)中心論、政府中心論、觀念中心論和待售保護(hù)論[16]。筆者認(rèn)為，出口管制應(yīng)當(dāng)適用觀念中心論。茱迪斯·古德斯坦強(qiáng)調(diào)，除了政治家擁有的理念之外，一國占據(jù)主導(dǎo)地位的貿(mào)易理念也能夠限制政策的可接受范圍[16]。這就將本身對立的國家安全和經(jīng)濟(jì)利益兩種理念統(tǒng)一起來。

國家安全與經(jīng)濟(jì)利益是缺一不可的。一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，軍事力量卻沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，仍然處于較為落后的狀態(tài)，該國的經(jīng)濟(jì)仍然會(huì)有衰落的可能性。另一方面，擁有強(qiáng)大的軍事力量未必就會(huì)擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力[4]。

國家安全與經(jīng)濟(jì)利益是相輔相成的。在與對手貿(mào)易時(shí)，政府不得不在國家安全和社會(huì)福利的雙重壓力下尋求平衡，但這不意味著政府沒有選擇的彈性[16]。作為外交戰(zhàn)略的貿(mào)易政策和一般貿(mào)易政策的最大區(qū)別在于前者的最終目的指向政治或安全上，而非僅僅是經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易上的[16]。和軍事戰(zhàn)略一樣，作為外交戰(zhàn)略的貿(mào)易政策同樣可以為國家安全服務(wù)[16]。經(jīng)濟(jì)因素對軍事政治安全的影響,主要是經(jīng)濟(jì)力量和經(jīng)濟(jì)能力對國家權(quán)力和軍事力量的支撐[17]。相對地，國家安全也能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。美國調(diào)整衛(wèi)星出口管制政策是出口管制利益平衡的重要實(shí)例，旨在促進(jìn)商業(yè)衛(wèi)星出口的同時(shí)，保持其太空技術(shù)優(yōu)勢，以做到經(jīng)濟(jì)利益和安全利益之間的平衡[18]。

作為政府主體，不可能只考慮國家安全，支撐國計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益也不可忽視。作為市場主體，不可能不計(jì)后果地追逐利潤，維護(hù)國家安全也是應(yīng)盡的職責(zé)。因此，出口管制的重心不可能完全倒向任何一邊，更不可能在二者之中擇一選擇。應(yīng)當(dāng)以國家安全為優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)利益，通過加緊或放松出口管制實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用，以保持國家安全和經(jīng)濟(jì)利益之間的平衡。

五、結(jié)語

出口的范圍在出口管制法律制度中得到了大幅度擴(kuò)張，除了貿(mào)易性出口，還將視同出口、再出口、經(jīng)紀(jì)行為等納入其中。出口管制是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，利用法律手段，對特定出口貿(mào)易設(shè)置條件并進(jìn)行審查的法律制度。雖然各國出口管制的立法目的不盡相同，但國家安全和經(jīng)濟(jì)利益是共同的基本要素。由于分別具有完全不同的訴求，國家安全和經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突是客觀存在的。國家安全和經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來，維持動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。

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