論環(huán)境公益訴訟的主要困境與現(xiàn)實出路
——以水污染司法治理模式構(gòu)建為視角

程 林，奚敬之

(1.杭州師范大學 法學院， 杭州 311121； 2.中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院， 北京 102249)

論環(huán)境公益訴訟的主要困境與現(xiàn)實出路
——以水污染司法治理模式構(gòu)建為視角

程 林1，奚敬之2

(1.杭州師范大學 法學院， 杭州 311121； 2.中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院， 北京 102249)

當前，水污染問題已經(jīng)成為嚴重制約我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型與人民生活質(zhì)量提高的瓶頸。為有效防治水污染，近年來各地開展了廣泛的實踐，也取得了不小的成效。但隨著治污實踐的深入，傳統(tǒng)行政治理模式單一、“治本”作用有限等問題也逐漸暴露出來，亟待通過司法治理模式進行有益補充。其中，新型的環(huán)境公益訴訟模式因與水污染治理具有高度的契合性而成為關注的重點。在未來水污染治理長效機制的建設過程中，相關立法、行政、司法機關應著力構(gòu)建符合我國現(xiàn)實國情的環(huán)境公益訴訟制度并積極開展司法實踐，以有效預防和制止水污染行為的發(fā)生，促進環(huán)境保護與社會公平。

水污染；司法治理模式；環(huán)境公益訴訟

環(huán)境污染是現(xiàn)代社會工業(yè)大發(fā)展的附帶“產(chǎn)品”，其對經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和社會公眾的身體健康已經(jīng)產(chǎn)生重大負面影響。在治理污染過程中，傳統(tǒng)的單一行政治理模式與單個組織或個人的私益訴訟司法治理模式往往僅能產(chǎn)生短時的、治標不治本的效果。而公益訴訟作為一種新的司法救濟手段，以保護公共利益為目的，著眼于對損害公益行為的抑制和預防，能夠更為有效地彌補傳統(tǒng)治理模式的不足，有力制止環(huán)境侵權行為，促進環(huán)境保護和社會公平[1]。面對當前我國環(huán)境問題日益突出、水污染防治愈加困難的現(xiàn)狀，有必要逐步構(gòu)建具有我國特色的環(huán)境公益訴訟制度，以期促進系統(tǒng)、完整、科學的水污染長效防治體系之最終形成。

一、水污染治理模式的應然選擇與原因分析

(一)行政抑或司法手段：司法治理模式的意義

一般而言，對于包括水污染在內(nèi)的環(huán)境污染，通?？梢酝ㄟ^如下兩種手段予以防治：一是行政機關采取帶有強制性的行政命令、指示、規(guī)定等措施進行防治的行政手段；二是司法機關采取依法追究環(huán)境污染行為人的民事、刑事責任等方式進行防治的司法手段。在具體運用過程中，對于二者孰輕孰重、是只能單獨適用還是可以兼而采之，目前國內(nèi)尚無定論。

2008年，全國人大常委會對1996年頒行的《水污染防治法》*《水污染防治法》于2008年2月28日由第十屆全國人民代表大會常務委員會第32次會議修訂通過，自2008年6月1日起施行。進行了全面修訂。新法除了繼續(xù)從行政執(zhí)法的角度對水污染的預防、治理、責任承擔進行規(guī)定以外，還首次提及了通過司法途徑解決水污染引起的損害賠償問題，即因水污染受到損害的當事人可以向人民法院提起訴訟，要求排污方排除危害和賠償損失。同時，該法還對此類訴訟的主體、證明責任分配以及代表人訴訟、支持起訴、法律援助等特殊問題予以了明確*我國《水污染防治法》第八十六條規(guī)定：“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護主管部門或者海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當事人可以向人民法院提起訴訟。當事人也可以直接向人民法院提起訴訟?！钡诎耸邨l規(guī)定：“因水污染引起的損害賠償訴訟，由排污方就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關系承擔舉證責任。”第八十八條規(guī)定：“因水污染受到損害的當事人人數(shù)眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環(huán)境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務機構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。”?？梢哉f，這一關鍵性的進步已經(jīng)在國家層面產(chǎn)生了良好的示范效應。

但在地方，這一示范效應的作用還未得到及時、全面的發(fā)揮，有效性也不明顯。例如，浙江省根據(jù)修訂后的《水污染防治法》制定的《浙江省水污染防治條例》*《浙江省水污染防治條例》于2008年9月19日浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第6次會議通過，并根據(jù)2013年12月19日浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第7次會議《關于修改〈浙江省人才市場管理條例〉等八件地方性法規(guī)的決定》予以修正。就并未對水污染的司法治理模式予以應有的重視，僅在第六十四條做了兜底性規(guī)定，即“違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，對通過司法途徑解決水污染引起的民事?lián)p害賠償問題，則只字未提。

其實，從國際通行的做法與環(huán)境保護的現(xiàn)實需求來看，行政手段與司法手段雙管齊下往往能達到最優(yōu)的防治效果。其原因主要在于，行政手段雖在短期內(nèi)能快速收到一定成效，但需要消耗大量的行政資源且缺乏法律手段的強制性，故從長期來看仍難以治本。而司法手段的主要著眼點在于提高環(huán)境違法成本，能夠從根本上解決守法成本高、違法成本低的問題，從而更為有效地遏制違法企業(yè)鋌而走險。二者不但不相互矛盾，相反還能優(yōu)勢互補，共同形成“行政、民事、刑事”三法并舉的防治體系。

(二)傳統(tǒng)訴訟還是新型訴訟：環(huán)境公益訴訟的緣起

在環(huán)境污染司法治理模式的項下進一步分析，其內(nèi)部還存在著刑事責任與民事責任的劃分。前者主要是指通過司法程序，對故意違反環(huán)境保護法律、污染環(huán)境或破壞環(huán)境資源、造成或可能造成公私財產(chǎn)重大損失或人身傷亡的嚴重后果，觸犯刑法并應受刑事懲罰的環(huán)境污染責任人判處刑罰，以達到懲罰犯罪、保護相關主體合法權益的目的。其既剝奪環(huán)境污染責任人的財產(chǎn)又剝奪其人身自由，是最為嚴厲的環(huán)境污染防治手段。后者主要是指通過司法程序，判令環(huán)境污染責任人對環(huán)境污染受害人承擔民事?lián)p害賠償責任。該手段雖然是現(xiàn)代法治社會保護公民合法權益的應有之義*環(huán)境權作為一項憲法性權利，雖已得到世界上絕大多數(shù)國家的普遍認可，但由于其主體及內(nèi)容的模糊性，導致其仍停留在宣誓性權利階段。在司法實踐中，各國法院往往會以法律未明文規(guī)定保護此種利益為由駁回起訴人的起訴。，但是環(huán)境污染的影響范圍通常較廣，涉及人員數(shù)量眾多，且影響程度與后果在不同地域、不同人員中還可能存在較大的差異性，導致提起訴訟與追究責任都存在較大困難，所以其在立法與司法層面都受到了一定程度的抑制?？梢哉f，環(huán)境污染的傳統(tǒng)司法治理模式在當前主要表現(xiàn)為以刑事責任追究為主、民事責任追究為輔的形態(tài)。

然而，隨著環(huán)境污染的不斷加劇，社會公眾對于通過司法途徑保護自身合法權益的呼聲愈加強烈。司法需求的與日俱增與傳統(tǒng)訴訟模式無力滿足現(xiàn)實需求的矛盾，逐漸催生出新的訴訟理論與實踐。20世紀70年代，在很多國家開始興起一種新的訴訟模式——公益訴訟，即：當自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為已經(jīng)或即將侵害環(huán)境公益時，允許特定主體以維護環(huán)境公共利益為目的向法院提起訴訟，并在起訴主體、訴訟管轄、證明責任分配、訴訟費用負擔等方面作出特殊規(guī)定[2]。

在我國，環(huán)境公益訴訟多年來一直處于立法缺失與理論界眾說紛紜的狀態(tài)。2007年，以貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭成立為標志，環(huán)境公益訴訟的司法實踐又進入了“無法可依，沉默前行”的尷尬局面[3]。幸而，2008年全國人大常委會修訂通過的《水污染防治法》開始在立法層面作出了相關有益嘗試，提出環(huán)境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟，且國家鼓勵法律服務機構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。雖然這并未直接規(guī)定針對水污染問題可以提起公益訴訟，但至少體現(xiàn)出立法者已開始思考如何通過更為有效的訴訟模式來追究水污染責任人的民事?lián)p害賠償責任，并以此促進環(huán)境保護和社會公平[4]。此后，相關的理論探討、立法論證也一直未曾停息。2012年全國人大常委會在修訂《民事訴訟法》(以下簡稱新《民訴法》)時，新增了公益訴訟的相關內(nèi)容，規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2015年1月7日，最高人民法院又發(fā)布了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)，明確了社會組織可提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟案件可跨行政區(qū)劃管轄、同一污染環(huán)境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車”、 減輕原告訴訟費用負擔等有利于環(huán)境污染民事賠償責任追究的相關問題[5]。在此種逐漸“有法可依”的背景之下，充分利用現(xiàn)有法律制度的支持，積極開展水污染民事公益訴訟的司法實踐，應成為未來有效治理水污染問題的重要途徑和有力手段。

二、水污染治理之公益訴訟模式的主要困境

上述有關水污染治理模式的遞進式分析已經(jīng)表明，無論是從理論推演還是從現(xiàn)實需求層面來看，對水污染治理模式的選擇都指向了司法治理模式中的新型訴訟模式——環(huán)境公益訴訟。然而，受傳統(tǒng)訴訟理論的制約，多年來我國的環(huán)境公益訴訟一直未能獲得應有的重視，相關立法規(guī)定與司法實踐也還存在諸多問題，致使其與水污染治理盡快契合并發(fā)揮實效還面臨著重重困難。

(一)訴訟提起主體范圍較窄且條件限制較嚴

究竟哪些主體可以提起公益訴訟，一直是理論界與實務界的爭議焦點之一。依照新《民訴法》《公益訴訟解釋》與《環(huán)境保護法》的規(guī)定，目前僅法律規(guī)定的機關和有關組織可以對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境公益訴訟。其中，“機關”的范圍未予明確；“有關組織”主要是指“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的”，“章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，從事環(huán)境保護公益活動的”社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織，且其在提起訴訟前5年內(nèi)不能因從事業(yè)務活動違反法律、法規(guī)，受過行政、刑事處罰[6]。

從上述規(guī)定不難看出，對于環(huán)境公益訴訟的提起主體范圍，立法者進行了嚴格的限制：與案件無直接利害關系的普通公民全部被排除在提起主體之外；即使相關組織可以提起訴訟，條件也十分苛刻，既對成立條件、從事活動性質(zhì)與關聯(lián)性等有正面要求，又對一定時期內(nèi)是否受過特定處罰等有反面要求。有專家表示，目前國內(nèi)符合上述條件的社會組織僅有300家左右[7]；對于很多在國家司法實踐中常常發(fā)揮主力作用的特定機關，如檢察機關等，規(guī)定又非常模糊，極易造成有關機關采取“事不關己高高掛起”“多一事不如少一事”的態(tài)度推諉責任，進而導致環(huán)境公益訴訟因無法確定適格主體而被束之高閣。

(二)激勵機制不完善導致相關組織提起訴訟的積極性不高

在現(xiàn)行法律明確規(guī)定的兩類環(huán)境公益訴訟提起主體當中，相較于僅作籠統(tǒng)、原則性描述的“機關”來說，從事環(huán)境保護公益活動的社會組織無疑是中堅力量。但是目前，社會組織介入耗時耗力且花費巨大的環(huán)境公益訴訟案件，卻并不能得到相應的經(jīng)濟補償或利益，甚至還可能因通過訴訟違法收受財物等牟取經(jīng)濟利益的行為而被人民法院根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳非法所得、予以罰款或移送有關機關追究刑事責任，這必將極大打擊其提起訴訟的積極性。

其實在很多國家，鑒于公益訴訟目的的公共性，以及提起公益訴訟要花費大量的時間、金錢與精力，故而公益訴訟的原告在勝訴后一般都可得到一定的獎勵。這樣做不僅有利于激發(fā)公民的正義感和責任感，還有利于營造懲惡揚善、扶正壓邪的良好社會風氣，從而促進社會的良性運轉(zhuǎn)。對此，我國相關立法也應予以充分考慮，否則環(huán)境公益訴訟制度在司法實踐中將很可能遭遇因無人愿意提起訴訟而無法適用的窘境。

(三)審理機構(gòu)數(shù)量眾多、形式多樣但整體作用發(fā)揮不佳

在新《民訴法》正式確立環(huán)境公益訴訟制度以前，全國不少地區(qū)的人民法院已經(jīng)采取“只做不說”的方式默默開展著相關司法實踐。而2007年貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭的成立，更使得這種探索成為業(yè)內(nèi)“眾所周知的秘密”。此后的幾年間，全國各地基層法院又先后成立了不少類似的環(huán)境資源庭、合議庭或巡回法庭。2013年新《民訴法》正式施行后，由于最高法院一方面正式成立了環(huán)境資源審判庭，另一方面還要求各省高級法院也成立環(huán)境庭并根據(jù)自身情況統(tǒng)籌指導轄區(qū)內(nèi)中級法院合理設立環(huán)境庭，因此全國范圍內(nèi)環(huán)境公益訴訟的審理主體數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長的態(tài)勢。

然而，審理機構(gòu)數(shù)量的迅猛增長及其所帶來的形式多樣化特征并未直接催生環(huán)境資源案件處理效果的最佳化。相反，很多地方法院的審理機構(gòu)甚至還面臨著“無米下炊”的尷尬局面。以江蘇省為例，2013年全省涉及環(huán)境的舉報和信訪共5萬多例，但通過司法途徑解決的只有85件[8]。此外，環(huán)境公益訴訟案件還往往具有跨行政區(qū)域的特點，一個企業(yè)的污染行為可能在多個相連行政區(qū)域內(nèi)造成損害后果。此種情況之下，能否及時有效地解決按行政區(qū)劃設置審理機構(gòu)的問題，也成為影響環(huán)境公益訴訟制度效用發(fā)揮的重要因素。

三、水污染治理之公益訴訟模式的現(xiàn)實出路

通過以上對我國環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)存主要問題的分析，筆者認為，在運用司法治理模式防治水污染問題的過程中，相關立法機關與司法機關至少還應從以下三個方面著力對環(huán)境公益訴訟制度的相關內(nèi)容予以完善。

(一)盡快明確檢察機關環(huán)境公益訴訟提起主體的資格

環(huán)境公益訴訟的目的直接指向喚起社會公眾的環(huán)境保護意識與力量、共同維護環(huán)境公共利益，這一定位從《環(huán)境保護法》將關于公益訴訟之規(guī)定放在第五章“信息公開與公眾參與”部分可見一斑。但目前相關法律與司法解釋對環(huán)境公益訴訟提起主體的規(guī)定——模糊的“法律規(guī)定的機關”與嚴苛的“有關組織”——卻難以滿足這一要求。鑒于短期內(nèi)社會公眾盡可能廣泛參與和法院面臨濫訴風險不堪重負之矛盾無法從根本上進行調(diào)和，《公益訴訟解釋》對“有關組織”的進一步解釋效果也尚未顯現(xiàn)，建議先盡快明確各級檢察機關屬于“法律規(guī)定的機關”因而具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，并在最高人民檢察院的統(tǒng)一組織下在各地主動開展試點。其原因主要在于，在監(jiān)察體制改革的大背景下，檢察機關的反貪污賄賂與反瀆職侵權職能將被逐漸剝離，而公訴職能將得到進一步強化，即檢察機關未來將著重定位于為了國家與公共利益提起訴訟的國家公訴機關，這其中不僅應包括刑事公訴，而且也應包含法律許可范圍內(nèi)的民事與行政公訴。而成為環(huán)境公益訴訟的原告恰是這方面的有益實踐，且能同時解決相關機關普遍不愿介入環(huán)境公益訴訟甚至相互推諉責任的問題，可謂“一舉兩得”。

(二)著力激發(fā)適格主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性

根據(jù)最高法院的統(tǒng)計，2015年以來全國環(huán)境公益訴訟案件主要集中在江蘇、貴州、福建、山東等地。其他地方在環(huán)境公益訴訟案件提起數(shù)量、有關組織參與程度、檢察機關試點比例等方面都明顯低于上述省份[9]?？梢?，當前國內(nèi)符合法定條件的主體利用公益訴訟制度防治包括水污染在內(nèi)的環(huán)境污染的積極性總體上并不高。為改變這一不利局面，相關部門還應著力完善激勵機制，緩解起訴主體不愿意、不敢、不能提起環(huán)境公益訴訟的問題。一方面，可以根據(jù)案件具體情況，緩收、免收原告的全部或部分訴訟費用，或者由政府、企業(yè)、個人等參與出資設立專項基金，為環(huán)境公益訴訟提供訴訟費用等資金支持。但同時，為了防止濫訴，也可以規(guī)定若案件審理完畢后，起訴被認定為報復和無理取鬧，則要求原告補交訴訟費用或歸還專項基金。另一方面，為了補償原告在環(huán)境公益訴訟過程中消耗的大量時間、精力與金錢，使其不因維護公益而損害自身的合法權益，亦可以在確定起訴是合理合法且有意義的情況下，從對被告的經(jīng)濟制裁中提取一部分作為對原告的獎勵。

(三)增設環(huán)境資源案件專業(yè)法官或?qū)ο嚓P法官進行專業(yè)培訓

從審判力量的層面來審視，當前全國審理環(huán)境資源類案件的機構(gòu)與法官數(shù)量正呈可喜的上升趨勢，很多地方法院相繼設立了環(huán)境資源審判庭、巡回法庭等審判機構(gòu)，并配備了審判人員負責審理環(huán)境資源類案件。然而，這些審判機構(gòu)及其組成人員，多為臨時搭建或抽調(diào)，本身并不具備環(huán)境資源方面的專業(yè)知識與經(jīng)驗。面對該類專業(yè)性極強的案件，臨時拼湊的裁判者很可能遭遇環(huán)境污染損害成因難辨、損害結(jié)果難防等諸多專業(yè)技術性問題。此外，按照人民法院內(nèi)部審判人員輪崗制的傳統(tǒng)，環(huán)境資源審判庭的審判人員也很有可能在工作到一定年限(一般為三至五年)時，即被調(diào)至其他業(yè)務庭，而此時他們極有可能才剛剛成為此類案件的專家。當復雜的專業(yè)性科技難題超越裁判者辨別是非與適用法律的能力時，裁判者容易喪失處理相關糾紛的動力，所以全省法院應根據(jù)各自的案件受理情況，通過設置環(huán)境資源類案件專業(yè)法官以確保裁判隊伍的穩(wěn)定性，通過定期開展專業(yè)法官日常培訓或者聘任專業(yè)人員為人民陪審員直接參與環(huán)保案件的審理等方式，盡快提升整個審判組織的專業(yè)性程度。

[1] 張牧遙,孫莉.環(huán)境行政公益訴訟的概念辨析[J].重慶工商大學學報(社會科學版),2015(4):68-78.

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[3] 阮麗娟.環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)識別、原告尋找與審理機關專門化[J].北方法學,2013(6):75-84.

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(責任編輯 馮 軍)

On the Main Dilemma and Realistic Solution of Environmental Public Interest Litigation: From the Perspective of the Construction of Judicial Control Mode of Water Pollution

CHENG Lin1, XI Jingzhi2

(1.Law school, Hangzhou Normal University, Hangzhou 311121, China;2.Civil and Economic Law Institute, China University of Political Science and Law, Beijing 102249, China)

At present, the problem of water pollution has become a bottleneck restricting the transformation of our economic development and the improvement of people’s living quality. In order to prevent and control water pollution effectively, all over the country have carried out extensive practice in recent years. However, with the pollution control practice, the problems of the traditional administrative management mode is single and the “curative effect” is limited, which are gradually exposed. So it is urgent to increase the judicial mode as a beneficial supplement. As a kind of the mode of judicial control, the environmental public interest litigation fits with the water pollution control to a large extent. For this reason, it has become the focus of attention. And in the process of building the long-term mechanism of water pollution control, the relevant legislative, executive and judicial organs should strengthen the construction and practice of the environmental public interest litigation system, which will effectively curb and prevent water pollution behavior and promote water resources protection and social equity.

water pollution; judicial control mode; environmental public interest litigation

2017-03-11 基金項目：浙江省社會科學規(guī)劃課題“浙江省水污染治理之公益訴訟模式研究”(14SWH01YB)

程林(1980—)，女，遼寧開原人，講師，博士，研究方向：訴訟法學。

程林，奚敬之.論環(huán)境公益訴訟的主要困境與現(xiàn)實出路——以水污染司法治理模式構(gòu)建為視角[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(8):95-99.

format：CHENG Lin, XI Jingzhi.On the Main Dilemma and Realistic Solution of Environmental Public Interest Litigation: From the Perspective of the Construction of Judicial Control Mode of Water Pollution[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(8):95-99.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.08.013

D915.2

A

1674-8425(2017)08-0095-05