試論目前我國土地資源管理狀況與前景

胡燕鵬

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和各地城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在城市，違法占地、用地現(xiàn)象日益增多，城市綜合管理行政執(zhí)法中面臨的難題日益顯現(xiàn)；在農(nóng)村，我國耕地過度非農(nóng)化以及建設(shè)用地配置效率低下等問題日益突出。而且我國有關(guān)土地征收的法律制度存在諸多不足之處，引起失地農(nóng)民的不滿。由此可見，土地管理職責(zé)越來越重，這就要求相關(guān)部門從各方面做好土地管理的工作。文章就土地管理的目前狀況與解決對(duì)策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：土地管理；土地資源配置；城鄉(xiāng)資源整合

前言

土地利用的結(jié)構(gòu)及效率問題是土地管理的兩個(gè)基本命題。近年來隨著人、地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。就目前狀況與未來前景，我國土地資源管理的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護(hù)的關(guān)系，重點(diǎn)在于如何確定合理的土地資源保護(hù)規(guī)模和相應(yīng)的空間布局，以及在此基礎(chǔ)上如何高效配置土地資源。

1 目前我國土地資源管理狀況

1.1 城市

城市用地緊張與土地浪費(fèi)并存，土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。在我國城市化發(fā)展的過程中，有些城市土地資源被過度的利用，使城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足市民實(shí)際需求。同時(shí)城市土地使用過程中的浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級(jí)政府的要求和國家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，擅自亂征亂批土地， 很多城市盲目發(fā)展開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“開而不發(fā)，圍而不用”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量土地資源浪費(fèi)。

1.2 農(nóng)村

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，保障發(fā)展與保護(hù)土地資源的矛盾日益突出，亂批亂建、未批先建、毀壞耕地現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)在：“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村新建住房雜亂無章，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；礦洞開采破壞土地、污染環(huán)境；基層土管隊(duì)伍力量薄弱等等，同時(shí)，我國農(nóng)村土地管理體制不健全，制約著土地的流轉(zhuǎn)。缺乏土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全，體制不順。多職能部門利益使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相推諉的現(xiàn)象在所難免。

2 如何有效加強(qiáng)城市土地管理

2.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)主體

由于中國土地產(chǎn)權(quán)主體法律界定上的模糊，導(dǎo)致土地國家所有制實(shí)際上成為國家名義上所有，地方政府實(shí)際控制管理，中央與地方政府形成委托代理關(guān)系，地方政府擁有委托代理權(quán)的現(xiàn)狀。中央與地方權(quán)利與利益的博弈，致使地方政府濫用土地權(quán)利。因此，應(yīng)在法律上對(duì)城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)。

2.2 加強(qiáng)土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度

為防止政府在土地一級(jí)市場濫用權(quán)力，操縱土地價(jià)格，應(yīng)加強(qiáng)土地市場制度建設(shè)和監(jiān)管力度。加大“招拍掛”出讓土地的比重，對(duì)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序進(jìn)行嚴(yán)格的法制化管理和監(jiān)督，使土地價(jià)格在市場機(jī)制下自然形成。并將土地市場的各類信息，包括招投標(biāo)程序、招投標(biāo)信息、招投標(biāo)結(jié)果等對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布，以利于公眾監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕為招商引資等地方利益以超低價(jià)出讓土地，導(dǎo)致國有資產(chǎn)和國家利益的流失，以及對(duì)市場價(jià)格的擾亂。嚴(yán)格落實(shí)省以下垂直管理和土地出讓金收支兩條線制度，使土地征用和土地出讓與地方政府的利益分離開來，由省級(jí)和國家政府對(duì)土地收益進(jìn)行重新分配，避免地方政府權(quán)力的無度擴(kuò)大和由此而產(chǎn)生的尋租行為。

2.3 建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系

建立一種高度透明的信息機(jī)制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會(huì)公開，土地收購或出讓、出租項(xiàng)目的信息提前公示，及時(shí)發(fā)布出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲(chǔ)備相關(guān)信息定期發(fā)布的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會(huì)對(duì)土地收購儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲(chǔ)備的績效評(píng)估體系和制度。評(píng)價(jià)指標(biāo)主要針對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)每一項(xiàng)目均進(jìn)行相應(yīng)評(píng)估，并定期進(jìn)行階段性評(píng)估，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布，評(píng)估結(jié)果低于政府規(guī)定要求的取消企業(yè)被授權(quán)資格。

3 如何有效加強(qiáng)農(nóng)村土地管理

3.1 農(nóng)村土地權(quán)流轉(zhuǎn)工作是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對(duì)農(nóng)村家庭承包制的進(jìn)一步完善，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展。大力宣傳土地承包法律法規(guī)。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施以后，根據(jù)省市的統(tǒng)一安排部署，把學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》列入普法規(guī)劃。

3.2 切實(shí)維護(hù)被征占地農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面強(qiáng)化對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理.完善財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)征占用補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專帳核算、?？顚Ｓ?。另一方面是規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)分配和管理。各地經(jīng)管部門積極參與制訂土地補(bǔ)償款在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3 完善農(nóng)村土地承包管理。按照實(shí)施突出典型引路，加大扶持力度、規(guī)范管理和服務(wù)等措施促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)；按照積極宣傳，強(qiáng)化培訓(xùn)，梯次推進(jìn)，完善制度的程序積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長久不變。

3.4 逐步建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立調(diào)解委會(huì)員，依托經(jīng)管站組建調(diào)解庭。同時(shí)各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、信訪、國土等部門的溝通與協(xié)作，逐步建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制，形成多部門分工協(xié)作、密切配合、齊抓共管的工作機(jī)制，重點(diǎn)糾正和查處嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、侵害婦女土地承包權(quán)益和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題。

4 注重城市與農(nóng)村土地資源的整合

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，從根本上打破政府壟斷征地特權(quán)的局面。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，使農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，土地價(jià)格和用途在符合規(guī)劃的前提下由市場決定，才能使農(nóng)民的利益獲得根本保障，也能從本質(zhì)上杜絕農(nóng)村土地隱形市場存在的土壤。農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地相比，集約利用程度和投入產(chǎn)出效率存在巨大差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場可以盤活農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地集約利用水平，從而降低土地的總量需求，有利于耕地保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。地方政府通過規(guī)范收取財(cái)產(chǎn)稅可以獲得持續(xù)的財(cái)政收入。

結(jié)束語

這些解決措施如能長期實(shí)施，土地資源管理水平將會(huì)不斷提升，使得土地資源的可持續(xù)發(fā)展得到應(yīng)有的保障。確保原先所存在的土地資源浪費(fèi)、違規(guī)使用土地資源等現(xiàn)象能有所降低。

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