內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施探討

耿鑫+張雅嶺+閆超逸+徐潔冰+柴森

摘要：借助河南進(jìn)口肉類指定口岸鄭州和漯河兩個(gè)查驗(yàn)區(qū)及雙匯、眾品、永達(dá)等進(jìn)口肉類企業(yè)實(shí)際，探討和研究內(nèi)陸地區(qū)如何應(yīng)用海鐵、海陸聯(lián)運(yùn)方式，通過對(duì)進(jìn)口肉類各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析排查以及配套管控措施研究，來保障進(jìn)口肉類流程更順暢、質(zhì)量有保障，潛在風(fēng)險(xiǎn)被發(fā)掘、安全措施能實(shí)施。以最大限度地保障人類身體健康和農(nóng)牧業(yè)有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：進(jìn)口肉類；口岸；質(zhì)量安全；風(fēng)險(xiǎn)管控

中圖分類號(hào)：X954 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1007-273X（2016）10-0049-03

進(jìn)出口貿(mào)易方式多樣化、世界各國資源共享并深度融入，已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的一大特點(diǎn)，我國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，“買全球、賣全球”的呼聲正在一步步成為現(xiàn)實(shí)甚至“家常便飯”。近年來，我國內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展國際空港、國際陸港，建設(shè)“無水港”的勢(shì)頭強(qiáng)勁，理念超前，在內(nèi)陸地區(qū)開展進(jìn)口特定產(chǎn)品指定口岸需求迫切。以肉類為例，傳統(tǒng)進(jìn)口肉類指定口岸主要集中在沿海地區(qū)，但因業(yè)務(wù)過于集中，相關(guān)設(shè)備設(shè)施陳舊、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管手段受限、口岸綜合防控能力偏低等問題凸顯，導(dǎo)致口岸檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大，也難以滿足企業(yè)目前“短、平、快”和“規(guī)模、效益”及“時(shí)間差、價(jià)格差”的需要。

在此背景下，《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕16號(hào)）明確提出：“支持地方依托口岸發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在有條件的口岸支持建設(shè)檢驗(yàn)檢疫指定口岸”。2015年5月國家質(zhì)檢總局發(fā)布第64號(hào)公告，規(guī)范進(jìn)口肉類指定口岸的管理工作，對(duì)進(jìn)口肉類指定口岸實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。截至2016年10月，全國已獲批的進(jìn)口肉類指定口岸有59個(gè)，涉及21個(gè)直屬局，17個(gè)省、市和自治區(qū)，其中包括8個(gè)內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸。

河南進(jìn)口肉類指定口岸鄭州和漯河兩個(gè)查驗(yàn)場(chǎng)作為我國首個(gè)批準(zhǔn)的不沿海、不沿江、不沿邊的內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸，正式運(yùn)營一年來，兩地檢驗(yàn)檢疫部門通過對(duì)進(jìn)口肉類收貨人、運(yùn)營企業(yè)、報(bào)檢人員和出口商及代理商培訓(xùn)，對(duì)運(yùn)輸車輛實(shí)施備案管理、對(duì)運(yùn)輸過程進(jìn)行GPS定位等措施，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)檢總局公告中的“三原”（即原集裝箱、原鉛封、原證書）管理要求，1～10月份，共進(jìn)口肉類產(chǎn)品1 049批，4.51萬t，貨值9 175萬美元。來源國家包括美國、加拿大、澳大利亞、丹麥、荷蘭、愛爾蘭、羅馬尼亞、法國等12個(gè)國家。查驗(yàn)時(shí)未發(fā)現(xiàn)拆包、異味、夾帶、產(chǎn)品變質(zhì)等異常情況，實(shí)驗(yàn)室送檢的3 900個(gè)檢測(cè)項(xiàng)目均未檢出或發(fā)現(xiàn)獸殘、重金屬超標(biāo)或其他禁止使用的有害物質(zhì)。

筆者作為兩個(gè)查驗(yàn)區(qū)籌建、驗(yàn)收、運(yùn)營、查驗(yàn)的直接參與者之一，在總結(jié)內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)口肉類質(zhì)量安全基礎(chǔ)上，擬結(jié)合工作實(shí)際和企業(yè)運(yùn)營現(xiàn)狀，就風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析排查和具體管控措施進(jìn)行專門探討，以期對(duì)行業(yè)整體水平的提高有所借鑒，并與同行交流。

1 主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查

（1）進(jìn)口肉類產(chǎn)品自身風(fēng)險(xiǎn)。一是全球動(dòng)物疫病依然復(fù)雜，禽流感、口蹄疫、瘋牛病、非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫情在歐洲、南美、北美等我國進(jìn)口肉類主要來源地仍有發(fā)生。二是近年來，部分有毒有害物質(zhì)在我國進(jìn)口肉類產(chǎn)品中仍有檢出，包括環(huán)境污染物（如二

噁英）、微生物（如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌）、獸藥殘留（如萊克多巴胺）等。三是非傳統(tǒng)食品安全問題突顯。如隨著科技進(jìn)步和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)使轉(zhuǎn)基因動(dòng)物飼料原料的使用成為全球關(guān)注熱點(diǎn)；跨境電商的發(fā)展，對(duì)進(jìn)口肉類監(jiān)管方式創(chuàng)新方面的挑戰(zhàn)愈加迫切。

（2）人為因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。隨著新一輪“大開放”時(shí)代的到來，內(nèi)陸申建進(jìn)口肉類指定口岸熱情高漲，設(shè)想超前。但因統(tǒng)籌考慮不周，調(diào)研不充分，未全面考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承載能力和外貿(mào)發(fā)展?jié)摿?，?duì)進(jìn)口肉類業(yè)務(wù)估計(jì)過于樂觀，甚至只為眼前政績，驗(yàn)收通過后，長期處于業(yè)務(wù)欠缺或多年沒有業(yè)務(wù)，政府無力補(bǔ)貼，運(yùn)營企業(yè)維持困難。另外一種情況是一些內(nèi)陸指定口岸人員不足，查驗(yàn)?zāi)芰εc進(jìn)口總量不匹配，不能嚴(yán)格按要求做到對(duì)每個(gè)集裝箱全部卸貨查驗(yàn)，不能滿足進(jìn)口業(yè)務(wù)需求。

（3）冷鏈查驗(yàn)和儲(chǔ)存設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。國家質(zhì)檢總局于2015年6月發(fā)布公告，明確了進(jìn)口肉類指定口岸基礎(chǔ)能力建設(shè)要求，其中要求冷鏈查驗(yàn)和儲(chǔ)存一體化設(shè)施具備冷鏈查驗(yàn)和存儲(chǔ)相關(guān)功能。冷鏈查驗(yàn)平臺(tái)應(yīng)能滿足對(duì)適當(dāng)數(shù)量集裝箱實(shí)施查驗(yàn)，儲(chǔ)存設(shè)施應(yīng)符合進(jìn)口肉類備案冷庫要求，冷鏈查驗(yàn)平臺(tái)應(yīng)相對(duì)封閉，配備有制冷設(shè)備及遮蓋封閉設(shè)施（如密閉氣簾，緩沖通道等設(shè)施）。但在建設(shè)和使用過程中，會(huì)出現(xiàn)指定口岸的冷庫因暫時(shí)未進(jìn)口肉類產(chǎn)品而不能持續(xù)保持冷庫規(guī)定的溫度、或因冷庫材質(zhì)不過關(guān)、密閉不嚴(yán)導(dǎo)致冷庫制冷效果打折扣，查驗(yàn)平臺(tái)溫度不符合規(guī)定要求、有無關(guān)人員進(jìn)出，防護(hù)措施不力等現(xiàn)象。

（4）冷鏈運(yùn)輸過程中的風(fēng)險(xiǎn)。隨著內(nèi)陸進(jìn)口肉類業(yè)務(wù)的擴(kuò)展，目前從沿?？诎哆\(yùn)往內(nèi)陸指定口岸的肉類產(chǎn)品按照“三原”原則，分別采取了海陸、海鐵或海河聯(lián)運(yùn)等模式進(jìn)行運(yùn)輸，期間因需要“換船”、“轉(zhuǎn)船”操作等原因，會(huì)存在換貨、調(diào)包及電源插拔松動(dòng)導(dǎo)致集裝箱制冷效果差等問題；若運(yùn)輸企業(yè)一味追求利潤，為節(jié)約燃油費(fèi)用，不能在運(yùn)輸全過程全面開啟制冷設(shè)備，而是采取“間歇式”制冷，則會(huì)導(dǎo)致肉品中心溫度不能達(dá)標(biāo)。

（5）后續(xù)經(jīng)營及管理的風(fēng)險(xiǎn)。排除“走私”、“變質(zhì)”肉類（屬另案處理范疇）之外，進(jìn)口肉類產(chǎn)品收貨人或代理商后續(xù)經(jīng)營中存在最大的風(fēng)險(xiǎn)是重經(jīng)營輕管理現(xiàn)象比較普遍，如《進(jìn)出口肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》中要求進(jìn)口肉類產(chǎn)品收貨人應(yīng)當(dāng)建立肉類產(chǎn)品進(jìn)口和銷售記錄制度，記錄應(yīng)當(dāng)真實(shí)，保存期限不得少于2年。從部分口岸檢查反饋情況看，進(jìn)口商或代理商往往在取得進(jìn)口肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫證明后，不能按要求登錄專門系統(tǒng)錄入進(jìn)口肉類產(chǎn)品信息，銷售時(shí)不能及時(shí)記錄產(chǎn)品流向或記錄不詳細(xì)，致使進(jìn)口肉類流向不清，不能實(shí)現(xiàn)追溯。

（6）其他工作風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)陸進(jìn)口肉類安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警工作起步較晚，尚未像沿海地區(qū)那樣建立統(tǒng)一完善的檢驗(yàn)計(jì)劃和規(guī)范的流程；未完全建立進(jìn)境肉類指定口岸的自動(dòng)抽批系統(tǒng)，人為決定抽樣比例，抽樣存在隨意性隱患；E-ciq系統(tǒng)未全面運(yùn)行，檢測(cè)體系未能有效覆蓋不同產(chǎn)品和檢測(cè)項(xiàng)目。

2 針對(duì)性管控措施

（1）繼續(xù)推行國內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入和進(jìn)口肉類檢疫審批制度。嚴(yán)格限定《檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入名單》的國家及企業(yè)產(chǎn)品，對(duì)向中國出口肉類的國外生產(chǎn)、加工、存放企業(yè)實(shí)施衛(wèi)生注冊(cè)；繼續(xù)對(duì)進(jìn)口肉類收貨人、進(jìn)口肉類存儲(chǔ)冷庫以及國外出口商或代理商實(shí)施備案管理。對(duì)肉類跨境電商貿(mào)易，借助《食品安全法》實(shí)施條例征求意見之際，建立由質(zhì)檢總局牽頭商食藥局、商務(wù)部等制定針對(duì)性措施進(jìn)行規(guī)范。

（2）內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸本身就是一種創(chuàng)新，在政府申建過程中，檢驗(yàn)檢疫部門要主動(dòng)發(fā)揮職能、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，提前介入，在政府選址、規(guī)劃及相關(guān)設(shè)施的建設(shè)中進(jìn)行及時(shí)的幫助和指導(dǎo)；建設(shè)過程中，適時(shí)建議由政府牽頭到先進(jìn)地區(qū)現(xiàn)場(chǎng)參觀，指導(dǎo)建設(shè)單位配置檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管必須的設(shè)施設(shè)備，統(tǒng)籌考慮檢測(cè)能力、人員配備、后續(xù)管理等工作，事先做好自查驗(yàn)收，必要時(shí)邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。

（3）對(duì)于新建、改建或擴(kuò)建的內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸，可由地市級(jí)政府牽頭成立建設(shè)指揮部（小組），吸納規(guī)劃、城建、消防、技監(jiān)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門的業(yè)務(wù)技術(shù)人員做好論證，學(xué)習(xí)交流相關(guān)法規(guī)和建設(shè)要求，提前做好統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計(jì)，把好選材用料關(guān)，以保證建設(shè)質(zhì)量。

（4）冷鏈運(yùn)輸過程是內(nèi)陸口岸有別于沿海口岸的一大特點(diǎn)，如何保證運(yùn)輸過程的安全特別是突發(fā)狀況的應(yīng)急處置工作是國家質(zhì)檢總局和農(nóng)牧部門及社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，“三原”原則、“關(guān)檢合作‘三個(gè)一”（一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行）等措施基本可以保證由沿海運(yùn)往內(nèi)陸地區(qū)的肉類產(chǎn)品“不換貨”、“不調(diào)包”。實(shí)際監(jiān)管中，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)還可通過核查運(yùn)輸車輛運(yùn)行軌跡圖和火車運(yùn)行日志、對(duì)運(yùn)輸車輛備案和GPS定位、規(guī)范進(jìn)口程序等措施來保證運(yùn)輸安全。

（5）我國對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)境肉類產(chǎn)品實(shí)施了國外衛(wèi)生注冊(cè)和檢疫審批制度，并把國外官方衛(wèi)生證書延伸為源頭監(jiān)管的主要手段之一，通過雙邊議定書形式要求國外官方按照我國要求對(duì)輸華肉類實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管后出證，以杜絕假證、錯(cuò)證以及夾帶的行為。所以，正規(guī)渠道的進(jìn)口肉類后續(xù)管理的關(guān)鍵在進(jìn)口商，早在2012年4月國家質(zhì)檢總局就發(fā)布55號(hào)公告，對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)出口商備案及食品進(jìn)口記錄和銷售記錄作了明確規(guī)定。其中，進(jìn)口肉類收貨人在取得《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》2日內(nèi)須登錄專門系統(tǒng)錄入該批貨物信息，之后銷售的貨物還要及時(shí)錄入系統(tǒng)，記錄流向等信息。

3 工作感想和體會(huì)

（1）政府重視，全面統(tǒng)籌是關(guān)鍵。進(jìn)口肉類涉及國外食品安全和國內(nèi)多部門監(jiān)管，鑒于目前國內(nèi)外食品安全事件的復(fù)雜性，需要地方政府牽頭，多方共治，信息共享。實(shí)踐證明，只有在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，才有利于進(jìn)口肉類貿(mào)易的順利通關(guān)、快捷通關(guān)、安全通關(guān)，并能進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，最大限度地保障國內(nèi)畜牧業(yè)安全和消費(fèi)者利益。

（2）內(nèi)陸進(jìn)口肉類及其他指定口岸的進(jìn)一步開放，彌補(bǔ)了內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的缺憾，漯河及雙匯進(jìn)口肉類的特別需求，為漯河指定口岸查驗(yàn)場(chǎng)注入了活力，為內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)指定口岸探討了模式，其常態(tài)化運(yùn)行得到了總局及省、市政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和周邊企業(yè)的熱烈擁護(hù)，為更多內(nèi)陸指定口岸順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略的需求，推動(dòng)“一帶一路”肉類及相關(guān)產(chǎn)品貿(mào)易打通了道路。

（3）要推動(dòng)地方政府主動(dòng)申建、主動(dòng)參與。檢驗(yàn)檢疫部門可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)以調(diào)研報(bào)告、信息專報(bào)形式向政府提供內(nèi)陸進(jìn)口肉類指定口岸的建設(shè)性建議，讓政府予以權(quán)衡后主動(dòng)參與到指定口岸的建設(shè)規(guī)劃中來，并充分認(rèn)識(shí)到指定口岸建設(shè)的重要性，既提升自身工作地位，又促進(jìn)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。千萬不要被政府或企業(yè)“綁架”，更不能去“忽悠”政府被動(dòng)建設(shè)。直屬局層面還要及時(shí)建議省政府全面統(tǒng)籌，避免一個(gè)省或相鄰省多地建設(shè)而導(dǎo)致將來口岸建成后沒有業(yè)務(wù)或形成惡性競(jìng)爭，給工作帶來被動(dòng)局面。

（4）抓準(zhǔn)關(guān)鍵時(shí)刻和建設(shè)重點(diǎn)。立項(xiàng)開始就要考慮本市和全省的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規(guī)劃，如果未來3～5年當(dāng)?shù)貨]有相關(guān)支柱產(chǎn)業(yè)支撐該項(xiàng)業(yè)務(wù)，建議不可貿(mào)然行事，況且進(jìn)口肉類指定口岸還有批準(zhǔn)建設(shè)后2年內(nèi)必須申請(qǐng)驗(yàn)收的要求。確定立項(xiàng)后，建設(shè)的重點(diǎn)在技術(shù)用房和一體化冷鏈設(shè)施上，并且這兩個(gè)設(shè)施最好能建在一起，以方便日后工作。具體實(shí)施過程中，要緊跟過程，避免出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”、“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。

（5）適時(shí)組織交流指導(dǎo)。建設(shè)之前，可到其他類似已建成的口岸參觀學(xué)習(xí)，直觀直接，但忌照搬。建設(shè)過程尤其是在基建結(jié)束后，可邀請(qǐng)系統(tǒng)專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，必要時(shí)微調(diào)方案，以免驗(yàn)收時(shí)不方便整改。在合適的時(shí)機(jī)建議地方政府帶隊(duì)到直屬局匯報(bào)交流口岸建設(shè)情況，一可體現(xiàn)政府的重視，二可為協(xié)調(diào)驗(yàn)收打好基礎(chǔ)。

4 工作設(shè)想與建議

（1）做到全國“一盤棋”。借助E-ciq上線運(yùn)行之機(jī)，進(jìn)一步嚴(yán)格進(jìn)口肉類安全監(jiān)管，建立科學(xué)嚴(yán)密、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的進(jìn)口肉類安全監(jiān)管體系。

（2）發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任。在進(jìn)口肉類監(jiān)管方面進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮進(jìn)口肉類生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用，建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、行業(yè)自律、社會(huì)共治”的進(jìn)口肉類安全監(jiān)管體系。

（3）創(chuàng)新監(jiān)管制度。推進(jìn)全面深化改革，創(chuàng)新一批適應(yīng)“新常態(tài)”要求的監(jiān)管制度，全面提升保障食品安全與服務(wù)國家發(fā)展的能力。如加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口肉類收貨人銷售記錄和貨物流向的檢查，使之成為常態(tài)化、制度化；鼓勵(lì)肉類進(jìn)口商和代理商加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，成立相關(guān)協(xié)會(huì)，規(guī)范會(huì)員義務(wù)，明確職責(zé)，加強(qiáng)自律，從而提高對(duì)整個(gè)行業(yè)的把控能力。

（4）建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)。建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+安全”智慧監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開展全員培訓(xùn)，由對(duì)貨物的查驗(yàn)向?qū)ιa(chǎn)廠家的監(jiān)督轉(zhuǎn)變；記錄不同國家、不同生產(chǎn)工廠的不合格貨物信息，定期通報(bào)，形成黑名單；全面推進(jìn)口岸電子化體系建設(shè)，利用多種手段加強(qiáng)檢驗(yàn)?zāi)芰Γ岣呷肆Y本質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

（5）建立新型進(jìn)口肉類口岸檢驗(yàn)監(jiān)管體系。要準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各種進(jìn)口肉類的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，合理配置監(jiān)管、檢測(cè)資源；促使肉類進(jìn)口主體主動(dòng)改善進(jìn)口肉類品質(zhì)，在新體系下?lián)碛袕?qiáng)烈的意愿加強(qiáng)自我約束；同時(shí)要運(yùn)用法律手段，有威懾力地實(shí)施懲罰，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的來源地和進(jìn)口商加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化檢查；對(duì)于造成嚴(yán)重食品安全事件的責(zé)任主體充分追責(zé)，通過強(qiáng)化監(jiān)管、扣留檢驗(yàn)，直至?xí)和＿M(jìn)口、取消資格等措施提高其犯錯(cuò)成本。

（6）加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)水平。為保證實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)準(zhǔn)確、方便和快捷，應(yīng)采取整合檢測(cè)資源或及時(shí)采購急需的實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備。實(shí)驗(yàn)室要加強(qiáng)檢測(cè)全過程的質(zhì)量控制，嚴(yán)格管理好樣品的規(guī)范傳遞，做好各類技術(shù)人員的培訓(xùn)工作，主動(dòng)加強(qiáng)與肉類口岸檢疫部門的聯(lián)系與溝通，保障進(jìn)口肉類產(chǎn)品能檢得快、檢得準(zhǔn)，異常情況檢得出。