淺析PPP模式在生態(tài)水利項(xiàng)目中的應(yīng)用

李雪媛

摘要：近年來，生態(tài)環(huán)境問題頻現(xiàn)，引發(fā)社會關(guān)注，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為政府重要職責(zé)，其中，生態(tài)水利項(xiàng)目是一項(xiàng)行之有效的舉措，然而我國生態(tài)水利建設(shè)面臨著嚴(yán)重的投資不足的問題?；诖?，PPP模式在生態(tài)水利項(xiàng)目建設(shè)中的適用性及必要性凸現(xiàn)出來，本文具體分析了PPP模式應(yīng)用于生態(tài)水利項(xiàng)目的優(yōu)勢及劣勢，剖析了在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中暴露出的問題，繼而針對性地提出改善意見，旨在保證PPP模式成功應(yīng)用于生態(tài)水利項(xiàng)目建設(shè)之中。

Abstract： In recent years， the ecological environment problems are frequent， causing social concern， environmental protection is an important responsibility of the government， the ecological water conservancy project is an effective measure， all places need to build supporting water infrastructure， but China's ecological water conservancy construction is facing serious investment problems. Based on this， the applicability and necessity of PPP model in ecological water conservancy projects are highlighted. This paper analyses the advantages and disadvantages of PPP model used in the ecological water conservancy project， and analyzes problems exposed in practical application， and then puts forward suggestions for improvement， to ensure that PPP model is successfully applied to the ecological water conservancy project construction.

關(guān)鍵詞：PPP模式；生態(tài)水利項(xiàng)目；社會資本

Key words： PPP model；ecological water conservancy project；social capital

中圖分類號：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）05-0250-02

0 引言

現(xiàn)代水利工程建設(shè)不只是關(guān)注于發(fā)電、防洪、水運(yùn)等社會需求，還要考慮到生態(tài)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)需求。目前，政府主導(dǎo)下的生態(tài)水利項(xiàng)目的建設(shè)成本也主要依賴于政府財(cái)政支出，資金源有限，我國生態(tài)水利建設(shè)正面臨著嚴(yán)重的建設(shè)投資不足的問題。對此，倡導(dǎo)社會事務(wù)由政府與社會資本共同合作的PPP模式，成為解決生態(tài)水利建設(shè)投融資難問題的有效措施。

1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，在政府投入和建設(shè)的城市基建工程、公共服務(wù)項(xiàng)目之中，納入社會資本，并以授予特許權(quán)的方式來達(dá)成合作，實(shí)現(xiàn)伙伴式經(jīng)營管理，雙方依據(jù)合同要求分?jǐn)偼瓿筛髯詸?quán)責(zé)，保證工程項(xiàng)目按期保質(zhì)完成。這種鼓勵私人組織加入社會事務(wù)建設(shè)的模式，要比政府獨(dú)立支撐的模式更加高效可行。在PPP模式中，政府對項(xiàng)目建設(shè)仍然具有主動權(quán)，還能具體深入到項(xiàng)目建設(shè)營運(yùn)之中，同時以特許的方式把私人公司加入到公共事業(yè)之中，風(fēng)險共攤，利益共享。在合作中，社會資本會投入一定份額的資金，并形成明確的監(jiān)管制度，倚重于政府及社會企業(yè)各自的優(yōu)勢，在保障工程質(zhì)量的同時，節(jié)約項(xiàng)目總成本。

2 PPP模式應(yīng)用于生態(tài)水利項(xiàng)目的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析 ①我國經(jīng)濟(jì)社會步入“新常態(tài)”，社會經(jīng)濟(jì)體制改革走進(jìn)深水期，結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增速放緩以及轉(zhuǎn)型升級是這一時期最主要的特征。在推動社會事業(yè)發(fā)展的過程中，各級政府正面臨著沉重的壓力。長期依賴于政府財(cái)政支撐的模式顯得難以為繼，政府財(cái)政吃緊成為常態(tài)；地方政府承擔(dān)著相當(dāng)比重的財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)債務(wù)逼近紅線；適度擴(kuò)大公共投資規(guī)模成為各級政府普遍接受和認(rèn)可的措施，這能有效緩解政府短期的償債壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開生態(tài)保護(hù)，生態(tài)水利項(xiàng)目是其中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工程，這類項(xiàng)目帶有建設(shè)周期長、投入成本大、投融資困難等特征，現(xiàn)階段的投融資模式已經(jīng)難以支撐各地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。而PPP模式實(shí)際上是對傳統(tǒng)財(cái)政制度的創(chuàng)新性舉措，它把市場模式引入到正處財(cái)政體系中，從而把社會資本服務(wù)于社會事業(yè)，成為解決投融資難的有效辦法，對于合理配置社會財(cái)富，環(huán)節(jié)政府財(cái)政壓力以及推動社會發(fā)展具有重要意義。②有別于商業(yè)項(xiàng)目，生態(tài)水利項(xiàng)目建設(shè)的一個基本目標(biāo)是生態(tài)平衡，其經(jīng)濟(jì)價值是難以量化的，并且長期由政府主導(dǎo)，導(dǎo)致投融資困難，建設(shè)質(zhì)量不及人意。把PPP模式應(yīng)用于生態(tài)水利項(xiàng)目之中，并由合同規(guī)定了政府與社會企業(yè)的權(quán)責(zé)，這不僅解決了成本問題，還提升了建設(shè)速度及項(xiàng)目品質(zhì)。此外，PPP模式的一個重要創(chuàng)新點(diǎn)是，解除了政府直接提供公共產(chǎn)品，并負(fù)責(zé)具體運(yùn)營的責(zé)任，有利于政企分開。

2.2 可行性分析 參考相關(guān)成功案例，在具有投資收益的公共工程中引入PPP模式具有可行性，這是因?yàn)闇?zhǔn)公共工程存在利潤空間，能夠吸引社會資本，而生態(tài)水利項(xiàng)目的一個基本屬性是公益性，市場需求明顯。此外，生態(tài)水利工程由政府相關(guān)部門主導(dǎo)，配套的法律制度日益完善，這都有助于PPP模式的嵌入。

①非公有制經(jīng)濟(jì)制度取得創(chuàng)新性發(fā)展，這為公私合營奠定了法律基礎(chǔ)。在十八屆三中全會上提出，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營的形式加入到社會項(xiàng)目建設(shè)體系之中。在制度上放開了對社會資本的約束，可以增加各級政府的投融資渠道，從而加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。2015年，發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等多個部門，協(xié)同頒布了《關(guān)于開展社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營第一批試點(diǎn)工作的通知》，選定12個節(jié)水供水重大工程作為首批國家試點(diǎn)工程項(xiàng)目，具體把PPP模式實(shí)踐應(yīng)用于生態(tài)水利項(xiàng)目制種，為后續(xù)擴(kuò)大化發(fā)展提供依據(jù)和參考。②建設(shè)實(shí)踐上的可行性。及至現(xiàn)在，基于PPP模式的生態(tài)水利建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)取得突破性進(jìn)展，例如北京第十水廠、廣東韓江高破水利樞紐、成都第六水廠等等。國內(nèi)眾多的成功案例也證實(shí)，PPP模式在生態(tài)水利工程中的應(yīng)用具有現(xiàn)實(shí)可行性，且表現(xiàn)出卓越的優(yōu)勢。

3 生態(tài)水利項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢和劣勢

3.1 生態(tài)水利項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢 ①解決生態(tài)水利項(xiàng)目投融資難的問題。一般來說，政府單方面投入和運(yùn)營水利基礎(chǔ)設(shè)施的模式，伴隨著資金來源結(jié)構(gòu)單一的特征，很容易出現(xiàn)資金短缺的問題。所以，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制，運(yùn)行社會資本的加入，從而增加融資渠道，克服投融資難的問題，為生態(tài)水利建設(shè)提供充足的資金。②提高生態(tài)水利項(xiàng)目的質(zhì)量。PPP模式不僅引入了社會資本，同時引入了企業(yè)技術(shù)，特性的私人企業(yè)可以在立項(xiàng)階段，與政府部門一起制定項(xiàng)目技術(shù)方案，把自己的管理模式、技術(shù)方法等融入到項(xiàng)目體系中，從而制定出更為科學(xué)合理的方案，強(qiáng)化對項(xiàng)目建設(shè)的控制。③刺激私人企業(yè)投資的積極性。生態(tài)水利項(xiàng)目具有市場需求，存在利益空間，能夠吸引社會資本的投資。此外，私營企業(yè)加入社會工程制種，還能獲得政府提供的扶持政策，包括稅收優(yōu)惠、土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)等。這些利己的因素都會刺激私人企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資。④優(yōu)化風(fēng)險配置機(jī)制?；赑PP模式的生態(tài)水利工程建設(shè)過程中，政府部門與私人企業(yè)是協(xié)同完成項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目驗(yàn)收工作的，項(xiàng)目成本也依據(jù)合同要求分?jǐn)偟秸捌髽I(yè)身上，從而保證了資金來源，降低了項(xiàng)目風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)指出的是，政府對項(xiàng)目建設(shè)具有控制權(quán)，對重大問題具有決策權(quán)，還能科學(xué)識別及分配風(fēng)險，這是合作的基礎(chǔ)。

3.2 生態(tài)水利項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的劣勢 ①PPP模式是對傳統(tǒng)政府財(cái)政制度的創(chuàng)新，而這一新鮮事物在具體實(shí)踐中，地方政府和私人企業(yè)都不放心，需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段進(jìn)行廣泛的、持久的論證，從而花費(fèi)掉大量的財(cái)力、物力、人力，而最終結(jié)局尚不確定，導(dǎo)致項(xiàng)目融資成本及前期費(fèi)用偏高，抑制了PPP模式在生態(tài)水利項(xiàng)目中的應(yīng)用。②PPP模式引入了更多的參與主體，組織形成也更為復(fù)雜。此外，各種類型的私人企業(yè)都可以參加到合作項(xiàng)目中，其中包括盈利企業(yè)及非盈利組織。政府部門在與他們的合作中，如果不進(jìn)行差別化分析，就可能出現(xiàn)利益沖突及責(zé)任分歧，從而影響合作順行和項(xiàng)目建設(shè)。

4 當(dāng)前生態(tài)水利項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式存在的主要問題

①配套法律規(guī)制缺失。目前，雖然PPP模式已經(jīng)在國內(nèi)外獲得實(shí)踐應(yīng)用，但我國尚未形成完善的配套法律，而相關(guān)的法律規(guī)制主要服務(wù)于BOT融資項(xiàng)目，與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律規(guī)制較少，使得PPP模式下的項(xiàng)目風(fēng)險管理、特許授權(quán)形式等環(huán)節(jié)缺乏制約。制度缺失，會使政府部門和私人企業(yè)不敢貿(mào)然采用PPP模式。②私人企業(yè)融資難度大。相較于其他投資主體，私人企業(yè)資本規(guī)模有限、集資渠道少，在合作時往往處于劣勢地位。對此進(jìn)行成因分析，我國目前的信貸制度并不支持私人企業(yè)的融資。此外，我國尚未形成完備的私營資本信用擔(dān)保體系，這使得私營企業(yè)運(yùn)營困難，常常面臨“一著不慎，滿盤皆輸”。③政府定位不準(zhǔn)。在PPP模式中，政府部門于私人企業(yè)是基于特許權(quán)協(xié)議來明確合作關(guān)系的?；赑PP模式的生態(tài)水利項(xiàng)目建設(shè)，政府部門不再是唯一的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，而更多地關(guān)注于制定有效的監(jiān)管機(jī)制和維系公私合作等工作，最終縮減公共項(xiàng)目的成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最大收益。可是，政府部門改變傳統(tǒng)工作模式和思維習(xí)慣，尚需要時日，在現(xiàn)實(shí)的合作中總會出現(xiàn)摩擦與矛盾。④專業(yè)化項(xiàng)目人才奇缺。我國學(xué)界對PPP模式的研究尚不深入，更多地是學(xué)習(xí)和引進(jìn)國外理論，并探索性地進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用，整體尚不成熟。此外，在實(shí)踐應(yīng)用階段，操作模式復(fù)雜化，組織形式多樣化，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)需要綜合性人才進(jìn)行統(tǒng)籌管理，人才缺失也成為限制PPP模式發(fā)展的重要因素。

5 PPP模式應(yīng)用在生態(tài)水利項(xiàng)目的改進(jìn)策略

5.1 健全PPP模式應(yīng)用的相關(guān)法規(guī)政策 PPP模式引入了更多的參與主體，彼此之間的法律關(guān)系繁雜。國外一些發(fā)達(dá)國家制定出了PPP模式應(yīng)用規(guī)制，為PPP模式的應(yīng)用提供了制度保障，我國應(yīng)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，從而制定出科學(xué)合理的中國化PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)，推動PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展。

5.2 合理定位政府權(quán)責(zé) 究其實(shí)質(zhì)，把PPP模式應(yīng)用于公共事業(yè)，是把市場競爭機(jī)制引入到壟斷性公用事業(yè)范疇之中，在這一轉(zhuǎn)變過程中，政府也應(yīng)當(dāng)合理定位及科學(xué)管理，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作的同時，還應(yīng)明確自身權(quán)責(zé)，確保主體地位，并遵守經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

5.3 提升項(xiàng)目合作隊(duì)伍專業(yè)水準(zhǔn) 基于PPP模式的生態(tài)水利項(xiàng)目建設(shè)過程，集成了建設(shè)施工、運(yùn)營管理、投融資等多個環(huán)節(jié)，各項(xiàng)工作都需要配置專業(yè)人才，高專業(yè)水準(zhǔn)的合作團(tuán)隊(duì)能夠保證合作的順行，為項(xiàng)目建設(shè)做貢獻(xiàn)。對此，政府部門作為主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)組織各類專項(xiàng)的技術(shù)交流會或者專題講座，培訓(xùn)專業(yè)人才，形成人才儲備。

5.4 構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制 建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，私人企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中承擔(dān)風(fēng)險，繼而更加積極地把公司的市場經(jīng)營模式及先進(jìn)的計(jì)算手段應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)中，這樣提高了項(xiàng)目的建設(shè)效率。此外，政府也應(yīng)當(dāng)分擔(dān)風(fēng)險，從而拓展私人企業(yè)的盈利空間，吸引更多地私人企業(yè)加入到項(xiàng)目建設(shè)之中，推動社會事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

5.5 推動社會資本介入生態(tài)水利項(xiàng)目的前期工作 目前，在已有的PPP模式實(shí)踐應(yīng)用案例中，私人企業(yè)只能參與到項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營階段，而無法參與到項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)等環(huán)節(jié)，讓他們感覺到自己只有投資和建設(shè)的權(quán)利，對項(xiàng)目管控卻無發(fā)言權(quán)，從而滋生了擔(dān)憂心理。對此，應(yīng)當(dāng)改革水利工程前期工作機(jī)制，做好以下工作：在特許私營企業(yè)參與的工程項(xiàng)目中，把項(xiàng)目勘察工作交付給社會資本組織負(fù)責(zé)，而政府要做好勘察設(shè)計(jì)結(jié)果的審查驗(yàn)收工作，做到吸引社會資本和保障工程質(zhì)量，不斷推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高管理水平及服務(wù)效率。

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