智能化治理與智慧化服務(wù)：打造政務(wù)服務(wù)新模式

汪玉凱

智能化治理，智慧化服務(wù)是智慧政府的最顯著特征

目前，我國正在建設(shè)新型城市，這種新型城市包括五個模塊的結(jié)構(gòu)：處在最高端的是智慧政府，下面依次是智慧民生、智慧經(jīng)濟，以及最底層的智能化基礎(chǔ)設(shè)施支撐和智慧化布局。從結(jié)構(gòu)上來看，處于最高端的智慧政府將會對整個智慧城市的發(fā)展起到規(guī)劃和引領(lǐng)的作用。而從智慧政務(wù)的方面來理解，智慧化治理和智慧化服務(wù)可能是智慧政務(wù)最本質(zhì)、最顯著的特征。對于這方面，可以從四個角度來進行理解。

智慧政府就是基于公共屬性和信息技術(shù)所構(gòu)建的現(xiàn)代化政府。智慧政府的公共屬性集中體現(xiàn)在治理和服務(wù)兩個方面。具體來說，體現(xiàn)在代表公共利益、行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護公共秩序、承擔(dān)公共責(zé)任等六個方面。

從智慧政府的本質(zhì)看。智慧政府的本質(zhì)體現(xiàn)在五位一體的政務(wù)治理和服務(wù)兩大層面，也可以概括為感知、融合、共享、協(xié)同、智能五個方面。因為，我國的智慧城市是通過互聯(lián)網(wǎng)增加各種基礎(chǔ)設(shè)施來感知的。

從智慧政府的目標(biāo)看。從根本上來看，智慧政府是通過智能的治理、智慧化的服務(wù)來打造公平正義、廉潔有為的現(xiàn)代化政府。這包括兩個目標(biāo)，也就是雙結(jié)構(gòu)目標(biāo)。第一個目標(biāo)是提高民眾的便捷感、安全感、獲得感、公正感和幸福感。因為無論是智慧城市的建設(shè)還是智慧政府的建設(shè)，都離不開人，都是為人而建設(shè)。第二個目標(biāo)就是提升政府的公共政策、社會治理、民生服務(wù)、自身約束和促進經(jīng)濟增長等五種能力。只有這五種能力得以提升，才能更好的為公眾提供服務(wù)。

從智慧政府建設(shè)的路徑看。要通過現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用，特別是大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用，打造整體政府、開放政府、協(xié)同政府三種新的網(wǎng)絡(luò)政府形態(tài)，最終建成智慧政府。整體政府就是說要用新的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，創(chuàng)建法制政府、服務(wù)政府、廉潔政府，用信息網(wǎng)絡(luò)政府打造無縫對接的政府。開放政府則包含信息開放和數(shù)據(jù)開放兩個方面，同時開放政府也包含著兩層含義。一方面政府部門的職責(zé)數(shù)據(jù)應(yīng)該開放、共享，否則無法協(xié)同；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放，是因為民眾的權(quán)威信息都匯總沉淀到了政府各部門，政府是最大的公共信息源。如果這些數(shù)據(jù)不向社會開放的話，大數(shù)據(jù)無法被使用，相關(guān)的大數(shù)據(jù)公司也就無法開發(fā)出多種多樣的應(yīng)用。因此，政府很有必要定期開放數(shù)據(jù)，讓社會進行挖掘再利用。只有開放政府構(gòu)建起來，才有可能構(gòu)建出協(xié)同政府。協(xié)同政府通過流程再造、優(yōu)化，提高效率，最后才可能達到智能化的治理、智慧化的服務(wù)。

智慧民生是智慧政府的核心

一直以來，習(xí)總書記都在不斷強調(diào)民生。他說只要人民群眾向往的，就是我們的奮斗目標(biāo)?；诹?xí)總書記的治國理念與未來國家治理現(xiàn)代化，體現(xiàn)了依法治國、服務(wù)利民、公平公正、特行獨立這四個治國理念和重塑中國執(zhí)政形象、重建中國官場、重構(gòu)中國秩序、重構(gòu)中國價值和重構(gòu)中國發(fā)展方向等五大治國使命。而現(xiàn)在，要構(gòu)建人民滿意的政府，對絕大部分人民來講，就要看民生服務(wù)能不能服務(wù)到位，能不能關(guān)注民生。因此，我認(rèn)為，構(gòu)建智慧政府，核心是要大力發(fā)展智慧民生。

民生問題突出，是中國社會矛盾尖銳的根源

改革開放三十年以來，每個老百姓都從中得到了實惠，但民眾對現(xiàn)在的民生服務(wù)并不滿意，當(dāng)前的民生問題非常突出。一方面，體現(xiàn)在看病難、上學(xué)難、住房難、養(yǎng)老難、就業(yè)難這五大民生問題，這群眾五難是絕大多數(shù)底層老百姓關(guān)注的焦點。另外一方面，體現(xiàn)在企業(yè)、民眾在政府辦事難、負(fù)擔(dān)重。現(xiàn)在仍有“門難進、臉難看”，甚至不給錢辦不了事的情況發(fā)生。而民生問題突出則容易造成大量社會矛盾尖銳，增加群體性事件，使民眾對黨和政府的信任帶來很大的危險。

民生問題突出的原因分析

從社會結(jié)構(gòu)上來看，有兩個結(jié)構(gòu)性的變化深刻影響著普通百姓對政府的民生服務(wù)訴求。第一個是中國社會正從生存性社會轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會；第二個變化是中國正從中等人類發(fā)展水平國家向高等人類發(fā)展水平國家轉(zhuǎn)換。

從生存性社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變有四個標(biāo)志。一是恩格爾系數(shù)。發(fā)展型社會的恩格爾系數(shù)會降到50%以下，而我國城市和農(nóng)村現(xiàn)在的恩格爾系數(shù)在34%-40%之間。二是第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)展型社會中，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重不能超過15%，第三產(chǎn)業(yè)則不能低于40%。我國去年第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達50.5%。三是中產(chǎn)階級人數(shù)占比相對要高，最窮和最富的人則是少數(shù)。據(jù)美國有關(guān)研究表明，我國已有4億中產(chǎn)階級，隨后幾年，這一人數(shù)可能達到7至8億。四是城鎮(zhèn)化率。發(fā)展型社會的城鎮(zhèn)化率不能低于40%，而我國去年城鎮(zhèn)化率達到55%。這四個數(shù)據(jù)指標(biāo)能表明是否完全跨入發(fā)展型社會，而發(fā)展型社會將深刻影響到老百姓對政府提供服務(wù)的訴求。

聯(lián)合國曾提出醫(yī)療指數(shù)、教育指數(shù)、生活質(zhì)量指數(shù)等三大指數(shù)來衡量人類發(fā)展指數(shù)。利用這三大指數(shù)，聯(lián)合國衡量了全世界兩百多個國家和地區(qū)，對三大指數(shù)加起來平均值在0.5以下的，定義為低生活質(zhì)量國家；平均值處于0.5-0.8的，定義為中等發(fā)展國家；平均值達到0.8以上的，定義為高發(fā)展水平國家。目前，我國的這個平均值大體處于0.78左右，正由中等人類發(fā)展水平向高等人類發(fā)展水平變化，處于臨界點的狀態(tài)。而人類高發(fā)展水平的到來將深刻影響到老百姓的公共服務(wù)需求，進而影響社會結(jié)構(gòu)的重大變化。

那么是什么造成了我國民生問題突出，矛盾越來越尖銳？我認(rèn)為有三個方面的原因。首先我國政府在公共服務(wù)的投入方面不足，并且相當(dāng)不夠。我國現(xiàn)在對民生的投入占整個財政支出的比重大概是30%，只有發(fā)達國家平均水平的一半。其次改革成果不能被全民共享，貧富差距過大。最后，我國公共服務(wù)的供需矛盾突出，政府提供服務(wù)的方式陳舊、落后。比如計劃經(jīng)濟時代，雖然經(jīng)濟貧困，但食品藥品安全能得到保障。而如今，經(jīng)濟得到了極大的發(fā)展，可是食品藥品安全問題沒有了很好的保障，大量個人信息被泄露，給電信詐騙提供方便，房價虛高導(dǎo)致老百姓買不起房等等。因此，如果不能為絕大多數(shù)普通百姓提供更好的基本民生服務(wù)的話，公共服務(wù)的供需矛盾將會更加突出。

政務(wù)信息化發(fā)展面臨的問題突出

政務(wù)信息化在中國的發(fā)展還是很快的，現(xiàn)在縣級以上的各級政府，如果離開了信息化，就幾乎“玩不轉(zhuǎn)”了。這說明我國從中央到地方的各級黨政機關(guān)對信息化的依賴程度已經(jīng)非常高了。但通過仔細(xì)觀察，可以發(fā)現(xiàn)我國政務(wù)信息化還存在著三方面問題。

一是電子政務(wù)在解決經(jīng)濟社會中面臨的問題方面，特別是解決民生服務(wù)方面，作用明顯不足，體制障礙、應(yīng)用滯后、各自為戰(zhàn)、難以形成合力的問題相對突出。二是以電子政務(wù)為依托的民生服務(wù)，滯后于電子商務(wù)發(fā)展以及信息社會的快速到來。究其原因，我認(rèn)為，十年前是政務(wù)信息化帶動企業(yè)信息化，電子政務(wù)帶動電子商務(wù)，帶動社會信息化的發(fā)展；而經(jīng)過十年的發(fā)展，已經(jīng)變成了電子商務(wù)“陪著”電子政務(wù)走，社會信息化“陪著”政務(wù)信息化走。因為電子商務(wù)和社會信息化完全是靠市場的力量、市場機制來推動的，而電子政務(wù)則完全靠行政驅(qū)動，需要主要領(lǐng)導(dǎo)人強力推動。三是政府信息能力、公共服務(wù)和社會治理能力與強大的公眾訴求有明顯的落差。其中包括企業(yè)、民眾在政府辦事的便捷性，政府公共信息的提供和服務(wù)，保障個人隱私等公眾的安全感，社會的廣泛參與與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的沖突等方面。

通過互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，打造政務(wù)服務(wù)新模式

在互聯(lián)網(wǎng)+的大背景下，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的提出，為構(gòu)建智慧城市，加快政府信息化步伐提供了非常多的抓手。

互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，為打造政務(wù)服務(wù)新模式提供契機

首先消費互聯(lián)網(wǎng)異軍突起、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建、社會信息化水平快速提升，這些互聯(lián)網(wǎng)的普及和應(yīng)用為實施互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。其次，以簡政放權(quán)和行政審批改革為重點的政府改革，為實施互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)掃清體制機制障礙。李克強總理對改革提出了三句話——簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是本輪行政改革最顯著的特征。而審批、監(jiān)管體制改革，將為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供制度保障，其中審批和監(jiān)管分離，最重要的是體制不變，通過技術(shù)手段來實現(xiàn)。同時，我們要大力推進城市綜合執(zhí)法改革，特別是縣域綜合執(zhí)法探索，打破每個部門都有執(zhí)法隊伍，在執(zhí)法過程中形成交叉的情況。這個改革將深刻影響到網(wǎng)絡(luò)化治理和社會治理。最后要構(gòu)建“五張清單一張網(wǎng)”，為互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)應(yīng)用創(chuàng)造條件。五張清單包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、公共服務(wù)項目清單、財政專項資金清單，一張網(wǎng)則是指打造一體化的公共服務(wù)網(wǎng)。在這方面，全國只有廣東和浙江兩個省做到了，其中浙江省做得最徹底。我相信，如果全國能普遍做到“五張清單一張網(wǎng)”，將為我們下一步構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)奠定非常重要的條件。

借助互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)新模式

如何準(zhǔn)確把握互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵。一是這個政務(wù)服務(wù)決不是單一的公共服務(wù)，也包括監(jiān)管服務(wù)和治理等。當(dāng)然，管理也是服務(wù)，是最大的服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的核心是管理智能化、服務(wù)智慧化，就是智能化管理、智慧化服務(wù)。其主要發(fā)展邏輯主要突出“三個一”——一號申請、一口受理、一網(wǎng)通辦。這“三個一”是立體的，不是平面的。而“三個一”后面的邏輯是一號申請，就必須要有強大的數(shù)據(jù)量支撐。只有一號申請，一口受理，有數(shù)據(jù)庫和共享平臺的支撐，才能夠支撐一網(wǎng)通辦。所以這“三個一”的核心寓意是單一號，小窗口，大網(wǎng)絡(luò)。其基本邏輯是運用互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)資源共享，政府協(xié)同運作，構(gòu)建全新的政務(wù)服務(wù)體系，打造新的政務(wù)服務(wù)模式。

在此基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的智能化治理和智慧化服務(wù)三大系統(tǒng)。一是構(gòu)建民生服務(wù)系統(tǒng)，提高政府民生服務(wù)能力，其中包括醫(yī)療等各個方面。第二是監(jiān)管電子服務(wù)系統(tǒng)，提高政府社會治理能力。第三個是約束型電子服務(wù)系統(tǒng)，提高政府對公權(quán)利的制約能力。

目前全國有六種代表性的創(chuàng)新服務(wù)模式。一是以銀川、江蘇盱眙為代表的行政審批局模式，全國現(xiàn)在共有六個地方在做行政審批局的模式。二是以廣東、浙江全省網(wǎng)上大廳為代表的政務(wù)服務(wù)模式。三是以上海、廣東佛山、江門為代表的一門式服務(wù)模式（重點在街鎮(zhèn)、基層）。這種模式?jīng)]有變革體系，完全是以技術(shù)為跳板，將大數(shù)據(jù)融入其中，通過數(shù)據(jù)實現(xiàn)為決策部門提供支持。四是以廣州琶洲政務(wù)客廳為代表的服務(wù)模式。廣州琶洲通過平臺提供VIP服務(wù)，實現(xiàn)完全面對面服務(wù)，取消窗口服務(wù)。五是以山東威海社保、就業(yè)服務(wù)全市通辦服務(wù)模式，目前應(yīng)用已經(jīng)非常深入。威海市民現(xiàn)在可以通過網(wǎng)上繳費、服務(wù)大廳、服務(wù)周轉(zhuǎn)以及手機App四種方式來實現(xiàn)繳納社保、醫(yī)保報銷等服務(wù)。六是以湖北巴東為代表的村民辦事不出村服務(wù)模式。這種模式通過將線上權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)讓信息多跑路、群眾少跑腿。

（作者系中國行政體制改革研究會副會長、國家信息化專家咨詢委員會委員、北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師、國家行政學(xué)院教授）