中國政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯

白佳

摘 要：推進政府職能轉(zhuǎn)變，是我國全面深化改革、推進政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國政府管理體制改革的重點與難點。解決社會公共需求快速增長與政府公共服務(wù)供給不足的矛盾，政府應(yīng)該切實把工作重點轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來，以提供最基本的公共服務(wù)作為自己的首要職能。本文以新制度主義的理論視角分析影響政府公共服務(wù)職能變遷的因素，探究政府公共服務(wù)職能現(xiàn)狀及形成原因，以盡可能準(zhǔn)確地把握未來發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；公共服務(wù)職能；新制度主義；制度變遷

一、中國政府公共服務(wù)職能的演進歷程

隨著社會的發(fā)展，各國政府的行政模式基本均經(jīng)歷了從近代以前的“統(tǒng)治行政”向近代的“管理行政”再向現(xiàn)代的“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。我國建國以來的政府職能轉(zhuǎn)變可以大致分為以下三個階段。

（一）建國后至改革開放之前——計劃經(jīng)濟條件下的“政治統(tǒng)治型政府”模式

新中國成立后，國家面臨的一個最緊迫問題就是如何解決4億多人口的吃飯、穿衣問題，恢復(fù)和重建瀕臨崩潰的國家經(jīng)濟是鞏固國家政權(quán)的首要任務(wù)。此時的政府通過掌握的強大的政治權(quán)力掌控并影響著國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)和部門，通過稅收、物價、信貸控制、沒收和接管資本等分配手段調(diào)節(jié)商品供求與流通，行政手段逐漸取代了市場調(diào)節(jié)，高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制初步確立了起來。

與計劃經(jīng)濟相呼應(yīng)地，整體上中國政府職能體現(xiàn)出以下特點：高度集中、統(tǒng)一管理；強調(diào)階級斗爭和專政職能；對社會經(jīng)濟管理實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制；對社會服務(wù)職能實行統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相對薄弱；在職能行政方式上重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟手段的運用。在“政府中心論”的價值理念影響下，政府幾乎壟斷了社會生活的一切領(lǐng)域，這種壟斷是一種典型的行政性壟斷，公共服務(wù)的出發(fā)點和服務(wù)的具體提供主要依賴政府官員的主觀意志。公共服務(wù)政治化的弊端是顯而易見的，計劃經(jīng)濟體制嚴(yán)重束縛了廣大生產(chǎn)經(jīng)營單位和動群眾的積極性和主動性，政府無論在政治上還是經(jīng)濟上都無法正常的履行職能，加之文革的特殊時期及其帶來的后遺癥，無疑促使了我國政府職能開始朝著下一次的轉(zhuǎn)變邁進。

（二）1978年至2002年——市場經(jīng)濟條件下的“經(jīng)濟建設(shè)型政府”模式

由于社會矛盾的不斷升級和社會經(jīng)濟發(fā)展的滯后，過去傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的政府職能，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。因此，政府的機構(gòu)、職能、方式以及人員的配置都需要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，進行重新的調(diào)整和設(shè)計。中國改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，改革開放以來，中國逐步形成了一個“經(jīng)濟建設(shè)型政府”模式。在我國曾遭排斥的市場經(jīng)濟理念重回人們的視野，為市場正名、調(diào)整政府職能的呼聲很高，人們開始認(rèn)為政府職能就是保證市場秩序和建設(shè)公共財物、創(chuàng)造市場平等競爭的環(huán)境、保障市場面前一律平等。

從1993年到2002年，中國政府進行了若干次以轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率為目標(biāo)的政府機構(gòu)改革，盡管借著幾波改革的東風(fēng)有效地推動了職能轉(zhuǎn)變的進程，但并未取得實質(zhì)性的進展，政府組織結(jié)構(gòu)仍是以政府和官員為本位的官僚制、封閉式結(jié)構(gòu)，在思想觀念和管理方法上仍習(xí)慣于沿用行政命令和直接管理的手段，管理方式未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。同時，政府過分地關(guān)注效率，加速收入分配差距的拉大，天然拉開階層劃分和強化利益群體的分化，因此這一時期的社會風(fēng)險加大，高失業(yè)率，地區(qū)差異，貧富差距等社會矛盾日益突出。經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的失衡等問題都與這種政府模式有直接、內(nèi)在的聯(lián)系，顯然這種政府職能模式不能適應(yīng)新時期經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此再次進行政府職能重心的轉(zhuǎn)變已經(jīng)是必不可少的。

（三）2002年至今——走向“公共服務(wù)型政府”模式

2002年，黨的十六屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，把行政管理體制改革上升為“推進政治體制改革的重要內(nèi)容”、“推動我國上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的一項重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新。”據(jù)此形成并且由十屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，在強調(diào)政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，賦予政府社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)和要求，明確將政府職能歸為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四類。2005年溫家寶總理將“建設(shè)服務(wù)型政府”寫進了政府工作報告，這是我國中央政府從政府高度首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”，自此服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日胡錦濤總書記在十七大報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強調(diào)。2008年大部門制和行政管理體制上的改革風(fēng)風(fēng)火火，但在轉(zhuǎn)變政府職能方面仍沒有具體的規(guī)定。

進入新時期以來，黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會在謀劃全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國和全面從嚴(yán)治黨的總體部署中，進一步確定從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧稚钊胪七M行政管理體制改革。黨的十八大明確提出，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變?！边M而“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容，明確要求“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！?/p>

在實踐層面，各級政府也正向著服務(wù)型政府的目標(biāo)靠攏，通過“政務(wù)超市”、“陽光大廳”、“一站式服務(wù)”等措施，對具體行政機構(gòu)的設(shè)置進行調(diào)整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養(yǎng)政府機關(guān)工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)精神，更好地實現(xiàn)公眾的利益和需求。

二、以新制度主義視角透視政府公共服務(wù)職能變遷

（一）分析框架：政府公共服務(wù)職能變遷與制度變遷理論的結(jié)合點

按照歷史制度主義的設(shè)想，制度以三種形式引起政策變化：其一是當(dāng)舊制度面臨新的外在壓力時，舊制度內(nèi)部的各種力量產(chǎn)生沖突，進而形成新的制度，從而引起政策的變化。其二是在舊制度內(nèi)部可能產(chǎn)生某種激勵因素，刺激各種力量的沖突，引起政策的變化。其三是新觀念的引入，可能會使舊制度下的某些集團重新思考自己的利益，引起政治力量的重組和制度的改變，進而引起政策的變化。制度變遷的前提條件是存在著在現(xiàn)有制度安排和結(jié)構(gòu)下無法獲取的潛在利益，從而使得行為者產(chǎn)生了對新的制度安排的現(xiàn)實需求，制度變遷是否發(fā)生取決于成本利益的權(quán)衡。理性制度主義認(rèn)為，當(dāng)政府推行的制度變遷的預(yù)期成本低于其預(yù)期收入時，在利益的驅(qū)動下政府將采取必要的措施以新的制度安排替代舊的制度安排，即消除制度的不均衡，從而實現(xiàn)自身的利益訴求；當(dāng)政府推行的制度變遷難以使其在行動過程中獲得必要的利益，或者在新舊制度替代的過程中產(chǎn)生足以威脅政府統(tǒng)治職能時，政府寧愿維持舊有的制度或者盡量保持不均衡的制度存在。很顯然，只有政府在制度變遷中獲得自身的必要利益時，它才可能推動實施制度變遷。制度變遷就是不斷地從制度失衡到制度均衡再到失衡的動態(tài)變化與發(fā)展過程。

關(guān)于政府公共服務(wù)職能的變遷，無論是中央政府行為還是地方政府，都是在根據(jù)制度環(huán)境進行職能上的適應(yīng)性調(diào)整，我們可以用新制度主義理論來解釋政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。首先，中國政府公共服務(wù)職能變遷總體上體現(xiàn)為環(huán)境與制度之間的持續(xù)互動的復(fù)雜過程，其基本動因來自于作為社會與國家及相關(guān)層面的關(guān)系互動在客觀上所產(chǎn)生的對政府職能變遷的現(xiàn)實壓力和需求；其直接動因來自于政府職能的發(fā)展?fàn)顩r相對于社會經(jīng)濟發(fā)展的滯后性，它為制度變遷的發(fā)生提供了可能。兩者構(gòu)成促動社會制度變遷的主要客觀因素。外部客觀環(huán)境因素如生產(chǎn)力發(fā)展水平、技術(shù)條件等，還包括諸如憲法秩序、市場化進程、法律制度等制度環(huán)境因素也需要納入分析的視野當(dāng)中。同時，制度需求還受到主觀因素的影響，即取決于價值觀念和知識素質(zhì)，也就是說與人們通常所說的文化、傳統(tǒng)、意識形態(tài)、宗教觀念、社會科學(xué)知識等制約價值觀念和知識素質(zhì)的諸因素密切相關(guān)，它們是推動中國制度變遷的主觀動因。其次，諾思認(rèn)為制度變遷具有“路徑依賴”性，“路徑依賴”是指前一階段所發(fā)生的事情會影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件和結(jié)果，所以制度變遷具有漸進性。從歷史進程看，政府公共服務(wù)職能的形成是長期演進的產(chǎn)物。職能變遷涉及到的正式規(guī)則的改變可以迅速實現(xiàn)，而非正式的規(guī)則如行為規(guī)范、習(xí)慣和慣例的改變則不可能立即改變。因此，政府公共服務(wù)職能在現(xiàn)實生活中并未完全落到實處。第三，盡管制度變遷具有路徑依賴現(xiàn)象，可能會抗拒變遷，但是在一些關(guān)鍵節(jié)點時刻制度也會產(chǎn)生變化。最后，我國一直有著強制性制度變遷的傳統(tǒng)，國家是最主要的制度供給主體，國家在發(fā)起和推動制度變遷與創(chuàng)新過程政府職能中起到了決定性作用。但是這種作用的影響程度是不斷變化著的，公民和政府在政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的過程中承擔(dān)著不同程度角色。

（二）以新制度主義的視角看待我國政府公共服務(wù)職能的變化

1.政府公共服務(wù)職能變遷的方式

回顧50余年中國政府職能經(jīng)歷的“政治統(tǒng)治—經(jīng)濟建設(shè)—公共服務(wù)”的演變過程，從總體上說，這是強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的產(chǎn)物，體現(xiàn)出前者為主但逐漸弱化、后者為輔但逐漸強化的特征。在公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變初期主要以政府的強制性制度變遷為主，但同時也考慮了其他行為主體對制度變遷的誘致性作用；隨著行政體制改革的不斷發(fā)展，強制性制度變遷和誘致性制度變遷共同發(fā)生著作用，政府力量朝著弱化的方向變化，而起誘致性作用的其他行為主體的力量則朝著強化的方向改變。也就是說政府職能轉(zhuǎn)變是由政府主導(dǎo)的自上而下制度變遷力量與由公民社會要求、倡導(dǎo)、組織與實行的自下而上的制度變遷力量相結(jié)合的產(chǎn)物，中央政府、地方政府、企業(yè)與城鄉(xiāng)居民之間存在著利益關(guān)系上持續(xù)的談判與調(diào)整。

2.政府公共服務(wù)職能變遷具有漸進性

我國的政府職能變遷歷程并未經(jīng)歷“短期性”、“大起大落”、“震蕩性”的特征，其制度變遷過程具有明顯的漸進性，即是“摸著石頭過河”的變遷。說明非正式制度在正式制度變遷過程中起到了重要的緩沖作用。日常行為規(guī)范的形成決非一日之功，要將公共服務(wù)的理念提升為全社會的指導(dǎo)思想并真正落實到政府工作人員的日常工作中，甚至融入人們的日常行為規(guī)范，化為人們的日常生活習(xí)慣是一個漸進過程。中國政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變選擇了漸進主義的策略，把建設(shè)服務(wù)型政府的理念從中央到地方層層推廣，在實踐中先逐步進行試點，再面向全國普及，這就是“先易后難、逐步推進”的漸進策略。

3.影響政府公共服務(wù)職能變遷的關(guān)鍵節(jié)點

政府職能重心由政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)再轉(zhuǎn)向公共服務(wù)是我國政府積極應(yīng)對社會發(fā)展需求的結(jié)果，是由社會基本矛盾變化決定的。盡管改革開放以后我們的經(jīng)濟實力、人民生活、民主法制水平都取得了長足進步，但政府的工作成果與人民的期待還有不小差距，前進中還面臨不少困難和問題，突出表現(xiàn)為兩方面的矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求，要求政府切實轉(zhuǎn)變職能，大力提高公共服務(wù)的能力和水平，政府職能重心將逐步從以經(jīng)濟職能為主向以社會事務(wù)管理和公共服務(wù)職能并重的方向發(fā)展，以促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)有序地發(fā)展。

三、強化政府公共服務(wù)職能的對策

（一）強化政府公共服務(wù)職能的指導(dǎo)思想和基本原則

當(dāng)前，我國加強公共服務(wù)、完善公共服務(wù)體系需要堅持從實際出發(fā)，分別不同情況，不搞一刀切；堅持充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會資金，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)；堅持把加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善運行機制結(jié)合起來；堅持借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務(wù)等做法，不斷提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。強化政府公共服務(wù)職能還要正確處理當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與全局、需要與可能、重點與一般、履行政府職能與調(diào)動各方面積極性的關(guān)系。

（二）創(chuàng)新中國特色的公共服務(wù)模式

世界發(fā)達國家公共服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗給我們一個重要的啟示：公共服務(wù)的完善是一個漸進的過程，必須根據(jù)本國的實際形成本國特色的公共服務(wù)模式。要根據(jù)中國國情，倚靠現(xiàn)存的運行良好的制度，努力形成適合我國特點的公共服務(wù)模式，并使之社會化和法制化。我國政府公共服務(wù)職能要漸進完善、穩(wěn)步提高，不能急于求成、一步到位，公共服務(wù)覆蓋面的擴大、公共服務(wù)水平的提高都要量力而行，依據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的水平科學(xué)確定。我國政府以不能完全比照西方發(fā)達國家高水平的公共服務(wù)模式來發(fā)展，而應(yīng)采取“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的公共服務(wù)模式，從而實現(xiàn)使人人都享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。

（三）政府應(yīng)努力創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境

政府的公共服務(wù)職能在實踐中得到有效實施，在很大程度上取決于整個社會是否具有一個良好的制度環(huán)境氛圍。中國目前基本形成了政府提供公共服務(wù)所需要的法律法規(guī)體系，但還不完善。社會中介組織等非政府組織得到迅速發(fā)展，但自主性仍不足。公民的主體意識和參與意識、直接參與或間接參與公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的能力有較大的增強和提高，但還需要強化。因此，為實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的有效運作我們尚需要在如下幾方面作出進一步的努力：第一，加強社會組織建設(shè)，提高社會自組織能力。推進公民自組織的發(fā)展，大力培育社會中介組織，提高整個社會的組織化程度；第二，建設(shè)和完善制度環(huán)境。包括公平統(tǒng)一的、規(guī)范有序的市場體系、完善的法律體系、和平的政治環(huán)境、有效的產(chǎn)權(quán)制度、充分的經(jīng)濟自由機制等；第三，營造良好的輿論環(huán)境。面向公眾普及政府提供公共服務(wù)保護公眾利益的理念，讓公眾明白政府的職責(zé)范圍以及在公眾中培育接受和支持多樣化選擇的態(tài)度，以使政府工作獲取民眾的支持。