安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險評價

王 磊，謝明柱

安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險評價

王 磊，謝明柱

2009年我國地方政府重啟債務(wù)發(fā)行工作以來，各級地方政府債務(wù)規(guī)模在逐年擴大。在經(jīng)濟發(fā)展新模式下，導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴大的原因也變得多樣化。地方政府債務(wù)總量快速增長導(dǎo)致其償債壓力越來越大，面臨的信用風(fēng)險也在逐步增加。本文通過分析導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險增加的原因，運用KMV模型對安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險進行合理評估并指出當(dāng)前安徽省政府債務(wù)風(fēng)險等級。

地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險成因；KMV模型

一、引言

地方性政府債務(wù)風(fēng)險，主要是在債務(wù)到期時，地方政府未能償還其本金和利息而產(chǎn)生的違約性。地方財政支出與財政收入差額的擴大使得地方債務(wù)違約風(fēng)險成為社會關(guān)注的焦點。根據(jù)審計署2013年12月30日的審計結(jié)果顯示，截止2013年6月，我國地方政府債務(wù)總規(guī)模為10.89萬億，負有償還責(zé)任的債務(wù)總量高達10.58萬元，占到債務(wù)總額的97%，總債務(wù)率和逾期債務(wù)率分別為113.41%和8.96%，負有償還責(zé)任的債務(wù)率和逾期債務(wù)率分別為105.66%和5.38。這次審計結(jié)果顯示，縣級政府債務(wù)增長率增速較快達到27%，其中195個縣和3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率超過了100%。隨著地方政府發(fā)行債券的制度化，地方政府舉債規(guī)模和風(fēng)險將會進一步增加，因此對地方政府債務(wù)進行風(fēng)險評估和監(jiān)督可以有效的控制其債務(wù)規(guī)模，也有助于地方財政支付的安全性和規(guī)范性，保障其經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

目前我國經(jīng)濟學(xué)者研究地方政府債務(wù)問題主要體現(xiàn)在三個方面：第一，一部分學(xué)者從債務(wù)發(fā)行的法理基礎(chǔ)、制度保障和資產(chǎn)配置角度闡述了地方政府債務(wù)發(fā)行重要性[1-2]；第二，另一些學(xué)者論證地方政府債務(wù)風(fēng)險成因，針對債務(wù)風(fēng)險探討其防范措施[3-4]；第三，其余部分學(xué)者通過構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險模型對地方政府債務(wù)進行風(fēng)險評估[5-7]。本文在借鑒已有的研究成果基礎(chǔ)上，分析地方政府債務(wù)成因，并以安徽省政府財政收入數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過構(gòu)建實證檢驗?zāi)Ｐ蛠矶攘康胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險大小，結(jié)合具體結(jié)論給出相應(yīng)的風(fēng)險評估等級。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險成因

地方政府債務(wù)性融資在經(jīng)濟發(fā)展中既起到促進作用也有著消極的結(jié)果。有利的一面在于合理債務(wù)規(guī)?？梢越鉀Q地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，改善民生，促進經(jīng)濟健康有序發(fā)展。根據(jù)2013年審計資料顯示，我國地方政府債務(wù)資金用于民生工程、環(huán)境優(yōu)化、改善居住條件，脫貧致富等公益性項目支出占總支出的比例達到86.77%，較好的解決了地方政府經(jīng)濟發(fā)展中的資金不足問題，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了重要保障。但是地方政府過度舉債一方面會產(chǎn)生市場擠出效應(yīng)，導(dǎo)致政府投資擠占市場投資，降低市場對經(jīng)濟自我調(diào)控功能；另一方面會對金融體系安全產(chǎn)生危害，目前我國金融機構(gòu)主體是商業(yè)銀行，而我國地方政府債務(wù)50%以上資金來源于銀行，如果地方政府一旦違約沖擊最大的必然是商業(yè)銀行，這將不利于我國金融市場穩(wěn)定發(fā)展，對金融體系安全性產(chǎn)生消極影響。因此分析政府債務(wù)產(chǎn)生的原因和債務(wù)層級結(jié)構(gòu)是有利于對債務(wù)進行風(fēng)險管控的。

(一)我國地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配

為了解決中央財政收入危機，提高中央財政收入比例，1994年我國政府財政體制進行財稅體制改革。這次改革對中央和地方財政收入進行重新分配。分稅制改革解決了財政收入中的“弱中央”狀態(tài)，但隨之導(dǎo)致地方政府財政收入占比的嚴重下滑，從圖1數(shù)據(jù)顯示，1993年以前我國地方財政收入占比超過70%，而在1994年以后一度下滑接近40%。

注：數(shù)據(jù)收集整理自《2014年國家統(tǒng)計年鑒》圖1 中央和地方財政收入占全國財政收入比例

為了進一步加快地方經(jīng)濟發(fā)展，促進改革的深化，中央政府進行了多項簡政放權(quán)措施。中央政府將更多的事權(quán)下移地方政府，增強了地方政府積極性和靈活性，有利于地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況制定符合其發(fā)展的策略。但同時也擴大了地方政府支出范圍，地方政府在滿足基礎(chǔ)性、公益性項目資金支出之外還需提供地方經(jīng)濟發(fā)展的配套資金支付，地方國企破產(chǎn)重組和大量下崗工人的再就業(yè)都使得地方政府支出進一步增加。從圖2的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)地方財政支出與地方財政收入之差在逐年的擴大。截止到2014年地方財政資金缺口高達5萬多億元，并且這種情況將會一直持續(xù)下去。

注：數(shù)據(jù)收集整理自《2014年國家統(tǒng)計年鑒》圖2 地方財政缺口

一方面地方政府財政占比在減少，另一方面地方財政資金缺口在逐年擴大，這種財政與事權(quán)的不對等必然導(dǎo)致地方政府通過舉借外債來填補資金缺口問題[8]。中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)督主要通過審計工作來進行約束，而且次數(shù)較少，這種對地方政府債務(wù)管理制度的不完善未來必將進一步導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的增加。

(二)地方政府的投資沖動

目前地方政府官員考核的量化指標(biāo)主要依照其在任期間的經(jīng)濟發(fā)展水平來衡量，因此各地的GDP的增長率成為地方官員關(guān)注的重點，由于政府官員任期較短，地方長期可持續(xù)發(fā)展對其執(zhí)政方針影響較小，多數(shù)官員更多重視短期效益而忽視長期目標(biāo)。在GDP的構(gòu)成中消費、社會投資和凈出口短期內(nèi)一般較難實現(xiàn)，并且政府政策很難直接對其產(chǎn)生影響，而政府支出對經(jīng)濟增長的短期效果更為明顯，并且較為直接[9]。所以政府過度投資策略是官員在任期間所偏好的，同時官員的任期和債務(wù)償還期限的不匹配以及事后的追責(zé)機制不完善導(dǎo)致政府官員有較強的舉債傾向和道德風(fēng)險。

(三)中央的宏觀性政策因素

1.積極的財政政策導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增加。國家為了保證在不同時期經(jīng)濟能夠平穩(wěn)有序地發(fā)展，中央會根據(jù)具體經(jīng)濟環(huán)境而出臺一些宏觀經(jīng)濟發(fā)展政策，其中包括財政政策。特別是在經(jīng)濟危機情況下，國家會實行積極的財政政策和貨幣政策來拉動經(jīng)濟發(fā)展，防止經(jīng)濟下滑。這些政策的具體實施一般由地方政府來完成，在這些時期地方政府的支出會顯著增加。

注：數(shù)據(jù)收集整理自《2014年國家統(tǒng)計年鑒》圖3 地方財政資金缺口變化率

在圖3的數(shù)據(jù)中可以看出地方財政資金缺口增長比較明顯的三個階段分別為1998-1999年、2001-2002年和2008-2009年，這三個時期我國經(jīng)濟受到1997年東南亞金融危機、2001年的西方發(fā)達國家經(jīng)濟低迷和2008年全球經(jīng)濟危機的影響。為了防止經(jīng)濟過度下滑，中央政府出臺了積極財政政策，地方政府支出增加過快。例如，為了應(yīng)對2008年金融危機，我國政府安排了4萬億財政補貼資金，其中地方和社會統(tǒng)籌2.28萬億，國家負擔(dān)1.18萬億。這必然會導(dǎo)致地方財政缺口的增加，使得地方債務(wù)規(guī)模增加和債務(wù)違約風(fēng)險的產(chǎn)生。

2.城鎮(zhèn)化進程加快導(dǎo)致地方政府債務(wù)負擔(dān)過重。城鎮(zhèn)化是衡量一國經(jīng)濟發(fā)展水平的標(biāo)志，也有助于推動國家的工業(yè)化進程，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要推動力。和發(fā)展中國家相比，世界發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率都在70%以上。城鎮(zhèn)化對于解決我國三農(nóng)問題，推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了新的方法和經(jīng)濟增長的新模式，也有助于解決逐步增加的就業(yè)壓力。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然帶來城市人口的快速增長，與之相配套的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了地方政府資金支出壓力。由于這些民生工程項目建設(shè)周期較長、投資回收期較長和投資回報率較低，在當(dāng)前的財稅體制和投融資模式下，地方政府主要通過地外部融資來解決資金不足的壓力。圖4中數(shù)據(jù)也表明，城鎮(zhèn)化率的增加帶來了地方財政支出的增長。如果地方政府片面追求激進的城鎮(zhèn)化策略，違背經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，必然會使城鎮(zhèn)化發(fā)展資金加大地方政府財政資金的支出規(guī)模，從而導(dǎo)致地方政府選擇更加激進外部融資方式，地方政府債務(wù)規(guī)模必將進一步擴大，債務(wù)違約風(fēng)險也會相應(yīng)增長[10]。

注：數(shù)據(jù)收集整理自《2014年國家統(tǒng)計年鑒》圖4 城鎮(zhèn)化率和地方財政支出占比

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險評估KMV模型構(gòu)建

KMV模型是美國KMV公司在1997年建立用于衡量企業(yè)信用狀況的評價模型，該模型思想是當(dāng)債務(wù)人資產(chǎn)的市場價值V小于到期債務(wù)D時，將會違約，違約時債務(wù)人資產(chǎn)的市場價值與違約點的距離稱為違約距離。在KMV模型中，違約距離和違約概率是分析債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵[11]。其具體表達式為：

E=VN(d1)-De-rtN(d2)

其中E代表企業(yè)市場價值，一般用股權(quán)價值來衡量，V表示企業(yè)資產(chǎn)的市場價值，N(d)為標(biāo)準累積正態(tài)分布函數(shù)概率，D代表企業(yè)到期負債總額，σA為企業(yè)資產(chǎn)價值波動性，σE為企業(yè)股權(quán)價值波動性，r為無風(fēng)險利率水平，t為債務(wù)到期期限。為了求出企業(yè)債務(wù)違約概率，還需確定企業(yè)預(yù)期價值E(V)，以及債務(wù)發(fā)生違約的臨界點DPT，大量實證表明DPT=STD+0.5LTD，違約概率P(E(V)〈DPT)，因此違約距離及違約概率表達式如下：

DPT=STD+0.5LTD

在眾多風(fēng)險評估模型中KMV比較適合用于評估我國地方政府債務(wù)風(fēng)險評估。由于該風(fēng)險評估模型主要是針對企業(yè)債務(wù)風(fēng)險進行評估，因此在借用KMV模型分析地方政府債務(wù)風(fēng)險時，其中一些相關(guān)變量需要進行修正。因為地方政府財政收入是償還債務(wù)的主要保障，所以地方政府債務(wù)規(guī)模超過政府財政收入時地方政府債務(wù)存在違約風(fēng)險，并且違約的臨界值是到期的政府債務(wù)[12]。為了計算地方政府債務(wù)違約距離和違約概率，還需要對地方政府財政收入做如下推導(dǎo)和假定。

假設(shè)在時間t內(nèi)到期的政府債券為Bt，地方財政收入為Yt，并且假設(shè)地方政府財政收入的概率分布遵循幾何布朗運動則：

Yt=f(Zt)

(1)

(2)

由(1)、(2)兩式子可得：

因此地方政府債券預(yù)期違約概率：

p=P(YT〈BT)=P(LNYT〈LNBT)

違約距離為：

四、基于KMV模型測算安徽地方政府債務(wù)風(fēng)險評估

(一)數(shù)據(jù)平穩(wěn)性檢驗

在KMV模型假設(shè)地方政府財政收入服從正態(tài)分布，即地方財政收入對數(shù)服從正態(tài)分布，可以用一階自回歸模型來預(yù)測2016年安徽省的財政收入，以1990年至2015年安徽地方政府財政收入為樣本，運用Eviews計量軟件對其收入的對數(shù)進行平穩(wěn)性檢驗，結(jié)果見表1：

表1 安徽地方政府財政收入對數(shù)的平穩(wěn)性檢驗

由表1可知安徽省財政收入的自然對數(shù)序列是非平穩(wěn)序列。因為財政收入自然對數(shù)的不平穩(wěn)，將財政收入對數(shù)差分(LNYt-LNYt-1)進行平穩(wěn)性檢驗，結(jié)果見表2，由表中數(shù)據(jù)可以看出，安徽省地方財政收入對數(shù)的一階差分序列是平穩(wěn)的。

表2 安徽地方政府財政收入對數(shù)差分序列的平穩(wěn)性檢驗

(二)安徽省地方政府財政收入對數(shù)一階自回歸模型的建立

表3 yt一階自回歸模型輸出結(jié)果

檢驗的結(jié)果數(shù)據(jù)表明財政收入自然對數(shù)的一階自回歸模型整體效果很好，并且可以得出yt一階自回歸模型為：

yt=0.257655+0.994471yt-1

所以

LNYt=0.257655+1.994471LNYt-1

-0.994471LNYt-2

將安徽省地方政府2014年和2015年數(shù)據(jù)代入上式，可以得出2016年安徽省財政收入預(yù)測值為56828306萬元。

表4 一階自回歸模型的擬合度檢測

(三)2016年安徽政府債務(wù)違約概率測算

表5 安徽地方債務(wù)總額占財政收入不同比例下違約距離和違約率的值

按照標(biāo)準普爾BBB級或者穆迪Baa3的標(biāo)準，預(yù)期債務(wù)概率控制在0.4個百分點以上被認為是安全的，因此2016年安徽地方債務(wù)規(guī)模控制在地方財政收入的0.9倍以內(nèi)安徽省地方政府債務(wù)等級處于安全性中等以上級別，只有在宏觀持續(xù)不低迷的情況下，才會形成債務(wù)違約。

五、總結(jié)

通過以上分析，由歷年的政府債務(wù)數(shù)據(jù)及安徽省審計報告數(shù)據(jù)表明2016年安徽省地方政府債務(wù)規(guī)模不會超過財政收入的0.9倍，因此安徽省地方政府債務(wù)基本處于可控狀態(tài)。但是在對安徽省債務(wù)風(fēng)險分析過程中所使用的KMV模型是適用于企業(yè)債務(wù)信用風(fēng)險分析，在借用該模型過程中，我們假定地方政府財政收入是嚴格遵循維納隨機過程，并且在構(gòu)建地方政府財政收入預(yù)測模型時，如果樣本數(shù)據(jù)過少，該模型并不完全滿足一階自回歸模型要求。因此在使用KMV模型分析地方政府債務(wù)風(fēng)險方面具有一定局限性。另外我們在分析政府債務(wù)風(fēng)險時是從整個安徽省全局去考慮，對于不同的縣市并沒有進行細分研究，由于各個縣市財政收入和它們的債務(wù)規(guī)模差異比較大，特別是縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增速過快，近年債務(wù)增速保持在40%以上增幅，100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)率超過100%。因此為了強化各縣市的債務(wù)風(fēng)險控制還需要進行以下政策調(diào)整：

1．地方在進行城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，對于一些基礎(chǔ)項目建設(shè)可以引入社會資本，采用PPP、BOT等多樣化的融資和經(jīng)營模式，尤其對于一些縣域經(jīng)濟體來說，可以降低其地方財政支出壓力。也有利于公益性收費項目后續(xù)管理和信息公開，提高資金使用效率。

2．降低地方經(jīng)濟發(fā)展過程中的唯GDP考核制度，并且逐步完善政府公職人員的終身追責(zé)制度，避免地方政府的基層領(lǐng)導(dǎo)沖動性投資而形成的巨額債務(wù)支出。完善合理政府投資支出和政府預(yù)算制度，將政府投資納入政府預(yù)算進行有效監(jiān)督和管理。

3．對于地方政府的財、事權(quán)不對等問題導(dǎo)致的地方政府財政收入占比下降的情況，地方政府應(yīng)該在國家進行結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，充分利用國家經(jīng)濟政策，優(yōu)化本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用地方環(huán)境及資源優(yōu)勢，制定符合本地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟新模式，促進地區(qū)經(jīng)濟增長，合理增加地區(qū)收入。

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責(zé)任編輯：劉海濤

Evaluation of Local Government Debt Risk in Anhui Province

Wang Lei, Xie Mingzhu

In 2009, with China's local governments to restart work on debt issuance, local government debt scale at all levels expanded year by year. In the new mode of economic development, the cause of local government debt expansion has become diversified. The rapid growth of the total amount of local government debts has led to increasing pressure on its debts, and the credit risk is gradually increasing. Under the background of current economic development and based on the analyses of the causes of local government debt risk, in this paper, we use KMV model to assess the risk of local government debts in Anhui province and point out the current level of government debt risk.

local government debt; causes of debt risk; KMV model

F812

A

1673-1794(2017)01-0019-04

王磊，安徽新華學(xué)院財金學(xué)院講師，碩士；謝明柱，安徽新華學(xué)院財金學(xué)院教師，碩士(合肥 230031)。

安徽新華學(xué)院校級科研資助項目(2014rw007)；安徽省教育廳人文社科重點資助項目(SK2016A0445)；安徽新華學(xué)院大學(xué)生素質(zhì)教育中心資助項目(IFQE201525)

2016-10-10