財(cái)政補(bǔ)貼、公墓建設(shè)與農(nóng)村土葬改革

張 溪 楊 睿

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100；南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210014)

財(cái)政補(bǔ)貼、公墓建設(shè)與農(nóng)村土葬改革

張 溪 楊 睿

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100；南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210014)

殯葬用地屬于土地分類中的特殊用地，是以耗費(fèi)土地資源為主的特殊的第三產(chǎn)業(yè)。殯葬用地的供給隨著人口不斷增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大，而可供人類利用的土地又十分有限，因而殯葬用地供給的稀缺性日益凸顯?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村殯葬制度改革的歷程，“入土為安”的殯葬觀念在我國(guó)農(nóng)村還有廣泛的群眾基礎(chǔ)，遺體土葬或火化后裝棺土葬的現(xiàn)象仍然大量存在，這不僅耗費(fèi)了大量的財(cái)富，也導(dǎo)致耕地資源被大量占用浪費(fèi)和嚴(yán)重污染。更嚴(yán)重的是，在耕地上修墳建墓與我國(guó)現(xiàn)行的土地制度存在嚴(yán)重的法規(guī)政策沖突。我們認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的根源在于村級(jí)公墓建設(shè)滯后。因此，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)積極穩(wěn)妥地修建以人為本、經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、村民可以就近進(jìn)行祭奠活動(dòng)的村級(jí)公墓。也就是，積極施行以適應(yīng)社情民意為基礎(chǔ)，因地制宜改革殯葬、完善村級(jí)公墓建設(shè)、達(dá)到節(jié)約和保護(hù)耕地為目的的殯葬改革管理辦法。同時(shí)，緊緊抓住建設(shè)新農(nóng)村的歷史性機(jī)遇，將農(nóng)村殯葬用地作為農(nóng)村公共福利設(shè)施納入統(tǒng)籌規(guī)劃范圍，在農(nóng)村各地調(diào)整土地、人員、政策時(shí)將殯葬用地考慮進(jìn)去。

殯葬制度；改革土葬；公墓建設(shè)；土地制度

一、引言

自1997年7月國(guó)務(wù)院頒布《殯葬管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以來(lái)，以移風(fēng)易俗為主要內(nèi)容的殯葬制度改革在全國(guó)各地得到了積極有序的推進(jìn)?？傮w來(lái)看，《條例》的實(shí)施有力地促進(jìn)了全國(guó)殯葬改革的發(fā)展，為加強(qiáng)殯葬管理、推進(jìn)殯葬改革、促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，考慮到我國(guó)農(nóng)村的具體情況，《條例》提出了“積極地、有步驟地實(shí)行火葬，改革土葬，節(jié)約殯葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節(jié)儉辦喪事”的管理方針。*《殯葬管理?xiàng)l例》，1997年7月21日國(guó)務(wù)院第225號(hào)令。

然而，近二十年過(guò)去了，農(nóng)村殯葬改革并沒有收到當(dāng)初政策制定時(shí)的預(yù)期效果。崔家田(2008)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村殯葬改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)受傳統(tǒng)土葬觀念的影響，不僅有火化后偷埋的現(xiàn)象，火化后再買棺材土葬的現(xiàn)象也很常見，反而使得殯葬過(guò)程中的人力、物力投入增加。*崔家田：《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村殯葬改革的調(diào)查與反思：以河南為例》，《洛陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第1期。由于這種行為沒有得到及時(shí)地制止和反對(duì)，越來(lái)越多的農(nóng)民在親人去世后就將遺體或骨灰盒裝棺埋葬在自家承包的耕地上，而且墳?zāi)菇ǖ迷絹?lái)越大，占用的耕地也越來(lái)越多。耕地中隨處可見的墳冢不但侵占了寶貴的耕地資源，還阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化作業(yè)。張鳳榮等(2012)認(rèn)為，中國(guó)人多地少，耕地資源緊張，耕地承擔(dān)著食物生產(chǎn)和生態(tài)的雙重功能，因而采取嚴(yán)格的耕地保護(hù)國(guó)策，嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，更不容許死人與活人爭(zhēng)地。*張鳳榮、朱鳳凱：《基于功能分析的農(nóng)村墓地集約利用與建設(shè)模式探析》，《地域研究與開發(fā)》2012年第6期。陳華文(2006)通過(guò)土葬消耗木材和消耗土地資源對(duì)農(nóng)民利益的研究，指出殯葬改革如果一味地只從最終的土葬改為火化，而不涉及喪葬的其他方面，歸根到底是一種簡(jiǎn)單的葬法形式的改變，而涉及這場(chǎng)改革的廣大農(nóng)村和農(nóng)民卻不可能得到絲毫的益處，與原來(lái)改革者設(shè)計(jì)的減輕農(nóng)村和農(nóng)民喪葬費(fèi)用負(fù)擔(dān)的初衷將大相徑庭。*陳文華：《殯葬改革與農(nóng)民利益》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第11期。

關(guān)于殯葬改革的文獻(xiàn)，多是研究殯葬業(yè)壟斷或墓園經(jīng)濟(jì)，鮮見農(nóng)村公墓建設(shè)滯后影響殯葬制度改革的研究。因此，本文從當(dāng)今農(nóng)村殯葬制度的實(shí)際做法和影響入手，運(yùn)用博弈論的完全信息靜態(tài)博弈分析農(nóng)村殯葬制度改革滯后、土葬或二次土葬現(xiàn)象大量存在的根源，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、農(nóng)村土葬或二次土葬的現(xiàn)狀及影響

(一)土葬占用耕地浪費(fèi)了耕地資源

殯葬用地屬于土地分類中的特殊用地，是以耗費(fèi)土地資源為主的特殊的第三產(chǎn)業(yè)。殯葬用地的供給隨著人口不斷增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大，而可供人類利用的土地又十分有限，因而殯葬用地供給的稀缺性日益凸顯。土地供給稀缺性首先是由土地自然供給面積的絕對(duì)有限性、土地位置的固定性、質(zhì)量的差異性所造成的；其次是由土地利用方式的相對(duì)分散性、土地利用方向變更的困難性、土地報(bào)酬遞減的可能性所造成的。鑒于我國(guó)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，不可能讓殯葬用地不斷向周圍擴(kuò)張，所以農(nóng)村殯葬用地總量供給是有限的。由于殯葬用地位置的固定性，所以在特定區(qū)段和一定時(shí)期內(nèi)，部分土地不能被循環(huán)開發(fā)利用，這也加劇了土地的稀缺程度。

關(guān)于土葬占用土地資源的問(wèn)題，陳文華(2006)根據(jù)考古學(xué)家的經(jīng)驗(yàn)指出，一般墳?zāi)乖?00年左右將沉入地表之下，上面可以重新葬入新墳。1766年左右至1961年約200年間實(shí)際的土葬占地在1559.8342萬(wàn)畝左右，占2003年全國(guó)耕地總面積18.51億畝的0.84%。而1766年之前墳?zāi)乖诶碚撋鲜钦加玫叵峦恋兀?766年到1961年間的多數(shù)墳?zāi)苟嘣诨纳揭暗兀@一數(shù)據(jù)對(duì)于人口稀疏的地區(qū)而言影響不大。但是，中國(guó)是一個(gè)多山的國(guó)家，山區(qū)土地面積為95億畝，占全國(guó)土地總面積的66.1%。我國(guó)人均土地面積為0.777公頃，相當(dāng)于世界人均水平的三分之一，人均耕地面積只有0.106公頃，是世界人均水平的43%，雖然我國(guó)的土地資源總量豐富，但是人均水平比較匱乏。另外，改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，建設(shè)用地在全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)論是在類型上、還是在空間上均呈現(xiàn)出全面擴(kuò)張的趨勢(shì)，加之我國(guó)一直是世界上耕地資源消耗速度最快的國(guó)家之一，可供人類利用的土地十分有限，土地資源供需矛盾尖銳已經(jīng)成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。對(duì)于人口密集度大、土地開發(fā)利用率高的平原地區(qū)來(lái)說(shuō)，土葬嚴(yán)重浪費(fèi)并加劇了土地資源的瓶頸效應(yīng)。*朱金龍：《殯葬經(jīng)濟(jì)學(xué)》，殯葬學(xué)科叢書第一輯，中國(guó)社會(huì)出版社2004年10月第1版。

(二)耕地上墳?zāi)股⒉加绊戅r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化進(jìn)程

我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括新型的農(nóng)民、發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)、和諧的農(nóng)村等三個(gè)方面。其中發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)，即指建設(shè)現(xiàn)代機(jī)械化農(nóng)業(yè)。眾所周知，現(xiàn)代機(jī)械化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展可以大幅度地提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率，解放大量農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，進(jìn)而增加農(nóng)民收入。從宏觀層面講，農(nóng)民增收可以激發(fā)廣大農(nóng)村的巨大消費(fèi)潛力，使農(nóng)民的需求成為一種有效需求，進(jìn)而增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛應(yīng)用使農(nóng)業(yè)由手工畜力農(nóng)具生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)器生產(chǎn)，如技術(shù)經(jīng)濟(jì)性能優(yōu)良的拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)、農(nóng)用汽車等各類農(nóng)機(jī)設(shè)備的廣泛使用。

但是，耕地內(nèi)的點(diǎn)點(diǎn)墳塋、座座墓碑和種植在墳前的樹木，嚴(yán)重影響了機(jī)械耕作的速度和質(zhì)量，甚至?xí)斐蓹C(jī)器的損壞。它讓機(jī)械化農(nóng)用設(shè)備裹足不前，無(wú)法施工作業(yè)，即使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但先進(jìn)的機(jī)械化工具仍然無(wú)法發(fā)揮它的實(shí)際效用，從而影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)的順利實(shí)施。葛紅玉(2005)的研究指出，目前殯葬占用土地已經(jīng)達(dá)到死人與活人爭(zhēng)地的局面，引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾，在河南省農(nóng)村人均耕地面積為1.2畝，由于河南省每年遞增新墳新墓33萬(wàn)個(gè)，致使良田每年減少1萬(wàn)畝，糧食每年減產(chǎn)100萬(wàn)斤。*葛紅玉：《中國(guó)殯葬改革存在的問(wèn)題與發(fā)展對(duì)策的研究》，《長(zhǎng)江民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第9期。

(三)耕地內(nèi)修墳建墓加劇了耕地的污染

在農(nóng)村逝者家屬對(duì)遺體進(jìn)行土葬或骨灰盒二次裝棺入葬時(shí)，都會(huì)在選好的耕地內(nèi)修建或堆砌占地面積約10平方米的墳冢，修建或堆砌時(shí)所用的材料多是水泥或水泥磚塊。水泥會(huì)破壞地表植被，使肥沃的“熟土”變成貧瘠的“生土”，導(dǎo)致土層厚度不足，礫石含量高，土壤硬化或板結(jié)，土壤有機(jī)質(zhì)少，保水性、保肥性、抗旱能力降低，失去耕作價(jià)值，最終使農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、糧食種植安全受到威脅。若使用傳統(tǒng)的自然“熟化”方式將此類土地達(dá)到當(dāng)?shù)亍笆焱痢钡闹猩纤降姆柿?，則需要8-10年的時(shí)間。雖然以西南大學(xué)教授謝德體為主的研究小組，通過(guò)技術(shù)措施創(chuàng)立了一套新墾地快速“生土熟化”的方法，使得“生土熟化”縮短到了2-3年。*謝德體：《土壤肥料學(xué)》，中國(guó)林業(yè)出版社2004年版；《三峽庫(kù)區(qū)新墾地快速熟化研究取得突破》，人民網(wǎng)2000-07-30.但是，在“生土熟化”的過(guò)程中土地還是被擱置浪費(fèi)了。

二、農(nóng)村土葬與正式法律制度的沖突

(一)耕地上建墳?zāi)共环贤恋毓芾淼南嚓P(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！魏谓M織和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。……一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第三十六條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等?！?《中華人民共和國(guó)常用法律大全》，法律出版社2009年9月版。《殯葬管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：“在實(shí)行火葬的地區(qū)，國(guó)家提倡以骨灰寄存的方式以及其它不占或者少占土地的方式處理骨灰?！钡谑畻l規(guī)定：“禁止在下列地區(qū)建造墳?zāi)梗?一)耕地、林地；(二)城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)區(qū)；(三)水庫(kù)及河流堤壩和水源保護(hù)區(qū)；(四)鐵路、公路主干線兩側(cè)。前款規(guī)定區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的墳?zāi)?，除受?guó)家保護(hù)的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的墓地予以保留外，應(yīng)當(dāng)限期遷移或者深埋，不留墳頭?！钡谑鍡l規(guī)定：“在允許土葬的地區(qū)，禁止在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳?zāi)?。”以上法律法?guī)已經(jīng)明確，任何組織或個(gè)人都沒有權(quán)利占用集體所有的土地、耕地建立墳?zāi)?。農(nóng)民占用耕地埋葬親人的現(xiàn)象，理應(yīng)受到法律和集體的制止。但是事與愿違，農(nóng)村各地出現(xiàn)最普遍的問(wèn)題就是推行殯葬改革時(shí)只重視火化率，而忽視火化后骨灰的處理以及由此造成的土地資源浪費(fèi)。火化后將骨灰裝棺進(jìn)行二次土葬，既是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，也是對(duì)木材的浪費(fèi)，增加了火化費(fèi)用，更加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這種行為嚴(yán)重悖離殯葬改革的初衷，使殯葬改革設(shè)計(jì)形同虛設(shè)。

(二)農(nóng)村墓地供給不足是耕地上修建墳?zāi)沟母?/p>

殯葬是人類活動(dòng)的重要組成部分，是對(duì)生命的尊重、對(duì)生活的熱愛。殯葬改革是一項(xiàng)涉及每一個(gè)公民，尤其是廣大農(nóng)民利益的事。綜觀近二十年的殯葬改革歷程，貫穿其主線的就是推行火葬。推行火葬的主要目的是節(jié)約土地、資金、木材等以減輕群眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，雖然火葬在農(nóng)村“自上而下”的實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民從環(huán)保意識(shí)淡漠到認(rèn)知土葬對(duì)耕地的危害并逐漸接受火葬，但火化后骨灰的處理問(wèn)題又隨之凸顯。

相對(duì)而言，我國(guó)廣大農(nóng)村還較為落后，絕大部分鄉(xiāng)村沒有修建村級(jí)公墓，甚至一個(gè)縣或一個(gè)鎮(zhèn)才建有1處公益性公墓，而這類公墓：一是位置遠(yuǎn)離農(nóng)村，在祭掃時(shí)間集中的清明節(jié)、中元節(jié)，死者家屬在墓地祭拜的時(shí)間可能也就幾十分鐘，但交通擁堵在路上花費(fèi)的時(shí)間就要幾個(gè)小時(shí)；二是收費(fèi)較高，農(nóng)民沒有能力也不愿意支付高額的墓地安置費(fèi)、管理費(fèi)等。因此，周邊農(nóng)村居民認(rèn)為這類公墓是為了滿足城市低收入居民的需求，不是為農(nóng)民修建的。農(nóng)民為了解決骨灰安葬的問(wèn)題，只能采用骨灰裝棺就近埋葬在耕地里的方法。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏基本的權(quán)屬概念，只知道耕種的土地是屬于自己家的，可以隨意使用，旁人無(wú)權(quán)干涉，將骨灰埋葬在自家耕地內(nèi)占用不了多少地方，方便對(duì)墳?zāi)沟木S護(hù)，還不用繳納公墓管理費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等費(fèi)用。一方面這樣的土葬處置方式并沒有受到相關(guān)部門的及時(shí)制止和反對(duì)，從而越來(lái)越多的農(nóng)民在親人逝世后采取土葬或二次土葬，占用農(nóng)業(yè)耕地的墳?zāi)挂苍絹?lái)越多了起來(lái)。另一方面，較發(fā)達(dá)的農(nóng)村周邊地區(qū)也有許多未經(jīng)有關(guān)部門許可、未履行報(bào)批手續(xù)、占用耕地或毀林地興建的非法公墓，只是此類墓地多數(shù)為私人經(jīng)營(yíng)，占地面積較大，墳?zāi)剐藿ㄉ萑A，安葬數(shù)量很少，收費(fèi)很高；或者經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)分散，管理混亂，不符合周邊村民對(duì)墓地的實(shí)際需求和購(gòu)買能力。例如，濟(jì)南市商河縣，此處土壤肥沃，土層深厚，是濟(jì)南市農(nóng)業(yè)人口最密集的地區(qū)之一，有15個(gè)居委會(huì)948個(gè)行政村，2011年末商河縣總?cè)丝?2.5242萬(wàn)人。通過(guò)調(diào)查，經(jīng)民政廳對(duì)公墓的檢查驗(yàn)收，商河縣全縣只有1處合法經(jīng)營(yíng)性公墓，多數(shù)村鎮(zhèn)沒有建設(shè)村級(jí)公墓。就是這1處公墓也因?yàn)槲恢闷нh(yuǎn)離農(nóng)村居民住地，各類費(fèi)用很高，不符合農(nóng)民需求。所以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更愿意采用就近土葬的辦法。這也使得商河縣耕地內(nèi)的墳?zāi)乖浇ㄔ蕉唷⒁?guī)模越建越大，占用的耕地也越來(lái)越多。

三、村干部和市鎮(zhèn)干部默認(rèn)下的“納什均衡”，耕地上的墳?zāi)篂楹蔚貌坏浇梗?/h2>

為什么法律禁止在耕地上修建墳?zāi)梗谵r(nóng)村耕地內(nèi)又大量存在墳?zāi)?？我們認(rèn)為，至少有這樣兩方面的原因：一方面農(nóng)村居民在耕地內(nèi)修墳建墓未受到禁止；另一方面，農(nóng)村居民在耕地內(nèi)修墳建墓雖然受到相關(guān)部門的禁止，卻禁而不止。現(xiàn)實(shí)狀況就是農(nóng)村的土葬行為沒有受到禁止。

(一)村民與村干部的博弈分析

我們假設(shè)村民和村干部作為參與人(Players)，就是否土葬的問(wèn)題，村民和村干部的行動(dòng)策略(Strategy)分別為“土葬”、“不土葬”和“默認(rèn)”、“禁止”。博弈參與人的收益方面(payoff)，在村干部默認(rèn)土葬行為時(shí)，村民選擇土葬的收益為r1，村民選擇不土葬的收益為m1；在村干部禁止村民的土葬行為時(shí)，村民選擇土葬的收益為u1，選擇不土葬的收益為x1。在村民選擇土葬時(shí)，村干部不予理會(huì)、采取默認(rèn)態(tài)度，村干部的收益為l1，若村干部采取禁止村民土葬的行為，村干部的收益為v1；在村民選擇不土葬時(shí)，村干部采取默認(rèn)態(tài)度的收益是n1，選擇禁止土葬的收益是y1。

該模型中，參與人雙方是同時(shí)進(jìn)行的，參與人的收益情況取決于他們對(duì)行動(dòng)策略的選擇，這個(gè)博弈模型同時(shí)是完全信息的，每個(gè)人的收益情況都是公開的。該博弈模型的收益矩陣見表1。

表1 村民與村干部的博弈矩陣

現(xiàn)實(shí)情況的納什均衡是(土葬，默認(rèn))，該均衡成立的條件為：r1>m1，u1>x1和l1>v1，n1>y1。以下我們分別從村民和村干部的角度分析這些條件為什么可以成立。

從村民的角度進(jìn)行分析。在村干部默認(rèn)土葬行為的前提下：村民選擇不土葬，(1)在親情方面，選擇不土葬的村民會(huì)遭受“家族”的不滿和隔閡。農(nóng)村是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，它有更多的“家族關(guān)系”，親情意識(shí)更強(qiáng)，由于受親情關(guān)系、鄰里關(guān)系、朋友關(guān)系的左右，死者的安葬方式不是某一個(gè)人的意愿所能決定的，而是需要一個(gè)家族共同商議并作出決定，單個(gè)人很難與整個(gè)家族相抗衡。(2)在人際交往方面，在農(nóng)村小范圍的交往中，鄰里之間和朋友之間的多次相處、共事也屬于博弈，如果不按照傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗，將會(huì)在有限的時(shí)間內(nèi)受到鄰居和朋友等各方面的輿論壓力。(3)在經(jīng)濟(jì)能力方面，村民需要繳納墓地管理費(fèi)、維護(hù)費(fèi)和往返墓地的車程費(fèi)等。村民選擇土葬，就沒有以上支出顧慮，如果大操大辦喪事還會(huì)在村民鄰里間留下孝名?；谝陨显颍贸龃迕襁x擇不土葬的直接受益m1小于選擇土葬的直接受益r1，即r1>m1。在村干部禁止村民土葬行為的前提下，如果村民不選擇土葬，同樣需要面對(duì)以上的情況，所以村民選擇不土葬的直接受益x1小于選擇土葬的直接受益u1，即u1>x1。

從村干部的角度進(jìn)行分析。村民選擇土葬時(shí)，村干部禁止土葬行為，(1)會(huì)遭到當(dāng)事人的不滿，甚至可能會(huì)受到當(dāng)事人整個(gè)家族的不滿和反抗。在一個(gè)村一般都會(huì)有幾個(gè)有代表性的家族，他們以血緣、姓氏論親疏，占據(jù)了村內(nèi)人口的絕大多數(shù)。(2)根據(jù)村民自治法的規(guī)定，村委會(huì)主任是由村民選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)派遣，一般是每三年選舉一次，并且多數(shù)村委會(huì)主任基本是本村村民。如果村委會(huì)主任在殯葬事宜上“得罪”了村民，那么在下次換屆選舉的時(shí)候，其選票無(wú)疑會(huì)受到影響；同時(shí)在平常的工作中，也會(huì)受到村民的消極對(duì)待甚至是激烈反抗，這對(duì)于村干部來(lái)說(shuō)是一件極不劃算的事情。(3)村民和村干部共同生活在一個(gè)村子里，村干部家也會(huì)碰到這種情況，這無(wú)疑限制了村干部對(duì)集體利益進(jìn)行保護(hù)的積極性。所以村干部選擇禁止土葬的直接受益v1小于默認(rèn)土葬行為的直接受益l1，即l1>v1。村民選擇不土葬時(shí)，村干部的默認(rèn)當(dāng)然是最優(yōu)選擇，即n1>y1。

基于以上分析，村干部與村民之間無(wú)意中形成了一種利益相關(guān)性，所以村干部就村民土葬的問(wèn)題會(huì)給予默認(rèn)的態(tài)度，從而形成納什均衡。

(二)市鎮(zhèn)干部與農(nóng)民的博弈

為什么村干部默認(rèn)土葬的行為沒有受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市干部的禁止呢？我們將村干部與村民都視為一個(gè)主體，因?yàn)榇甯刹勘旧硪彩寝r(nóng)民。

假設(shè)將村民與村干部看成一個(gè)參與人：農(nóng)民。將市、鎮(zhèn)干部與在市鎮(zhèn)等政府部門工作的辦事人員看成另一個(gè)參與人：市鎮(zhèn)干部。兩個(gè)參與人(Players)就是否土葬問(wèn)題的行動(dòng)策略(Strategy)分別為“土葬”、“不土葬”和“默認(rèn)”、“禁止”。博弈參與人的收益方面(payoff)，在市鎮(zhèn)干部默認(rèn)土葬行為時(shí)，農(nóng)民選擇土葬的收益為r2，農(nóng)民選擇不土葬的收益為m2；在市鎮(zhèn)干部干涉、禁止農(nóng)民的土葬行為時(shí)，農(nóng)民選擇土葬的收益為u2，選擇不土葬的收益為x2。在農(nóng)民選擇土葬時(shí)，市鎮(zhèn)干部采取默認(rèn)的態(tài)度，其收益為l2，若市鎮(zhèn)村干部采取禁止農(nóng)民土葬的行為，市鎮(zhèn)干部的收益為v2；在農(nóng)民選擇不土葬時(shí)，市鎮(zhèn)干部默認(rèn)態(tài)度的收益是n2，而選擇禁止的收益是y2。該博弈模型的收益矩陣見表2。

表2 農(nóng)民與市鎮(zhèn)干部的博弈矩陣

現(xiàn)實(shí)情況的納什均衡是(土葬，默認(rèn))，該均衡成立的條件為：r2>m2，u2>x2和l2>v2，n2>y2。以下我們分別從農(nóng)民和市鎮(zhèn)干部的角度分析這些條件為什么可以成立。

從農(nóng)民的角度進(jìn)行分析。在市鎮(zhèn)干部默認(rèn)土葬行為的前提下：基于文化傳統(tǒng)、血緣親情和經(jīng)濟(jì)能力等因素的考慮，農(nóng)民一定會(huì)選擇土葬。并且，在土地所有權(quán)還屬于集體所有的情況下，土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸農(nóng)民，而農(nóng)民對(duì)這其中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是沒有什么權(quán)屬概念的，他們只知道耕種的土地屬于他們自己，只要沒有受到嚴(yán)令禁止，就可以隨意使用土地。所以，農(nóng)民選擇不土葬的直接受益m2小于選擇土葬的直接受益r2，即r2>m2。在市鎮(zhèn)干部禁止土葬行為的前提下：如果市鎮(zhèn)干部禁止農(nóng)民的土葬行為，并出臺(tái)相應(yīng)的懲戒措施，那么農(nóng)民將會(huì)做出各種不合作的行為，例如偷埋偷葬，土葬后不留墳頭、痕跡，一年后再堆砌墳頭等。所以農(nóng)民選擇不土葬的直接受益x2小于選擇土葬的直接受益u2，即u2>x2。

從市鎮(zhèn)干部的角度進(jìn)行分析。農(nóng)民選擇土葬時(shí)，市鎮(zhèn)干部采取禁止土葬的行為，(1)市鎮(zhèn)干部會(huì)受到轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的不滿和消極抵抗，就像上面提到的偷埋偷葬等非理性行為。(2)市鎮(zhèn)干部主要是由上級(jí)指派任命，而在市鎮(zhèn)等政府部門工作的辦事人員幾乎都來(lái)自于鄰近村鎮(zhèn)，他們與農(nóng)民一樣，也面臨著相同的問(wèn)題和壓力，如傳統(tǒng)殯葬觀念、家族觀念、道德消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)能力等方面的影響。因此，在市鎮(zhèn)等政府部門工作的辦事人員與農(nóng)民形成利益相關(guān)性，他們會(huì)采取其它的行為方式去抵抗市鎮(zhèn)干部的選擇，如工作消極、辦事效率低等行為。工作人員消極怠工的行為直接影響市鎮(zhèn)干部今后工作的開展，這是市鎮(zhèn)干部不愿意看到、也不希望發(fā)生的狀況。所以，市鎮(zhèn)干部選擇禁止土葬的直接受益v2小于默認(rèn)土葬行為的直接受益l2，即l2>v2。而農(nóng)民選擇不土葬時(shí)，市鎮(zhèn)干部的默認(rèn)當(dāng)然是最優(yōu)選擇，即n2>y2。

基于以上原因，市鎮(zhèn)干部和農(nóng)民都采取默認(rèn)土葬的行為，則雙方的利益都得到了保障。農(nóng)民可以節(jié)省公墓安置費(fèi)、管理費(fèi)，節(jié)省時(shí)間就近祭掃；市鎮(zhèn)干部可以得到轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民在工作上的支持和配合，在市鎮(zhèn)等政府部門工作的辦事人員也可以認(rèn)真工作、提高辦事效率。所以，農(nóng)民和市鎮(zhèn)干部形成利益相關(guān)性，默認(rèn)在耕地上修建墳?zāi)梗瑥亩纬杉{什均衡。

四、農(nóng)村土葬改革的政策建議

隨著城市化進(jìn)程的加速，以及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展意識(shí)、環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，給子孫后代留下綠水青山和盡可能多的可耕地已經(jīng)成為廣大農(nóng)村居民的共識(shí)。然而，農(nóng)村地區(qū)盛行的土葬陋習(xí)應(yīng)當(dāng)如何改變呢？我們認(rèn)為，應(yīng)積極施行以適應(yīng)社情民意為基礎(chǔ)，因地制宜改革殯葬、完善村級(jí)公墓建設(shè)、達(dá)到節(jié)約和保護(hù)耕地為目的的殯葬改革管理辦法。

(一)利用為主、改造為輔、因地制宜修建村級(jí)公墓

推進(jìn)殯葬改革的關(guān)鍵必須先解決農(nóng)村骨灰安置問(wèn)題，在農(nóng)村解決這一問(wèn)題最直接的辦法還是修建以村為單位的公益性公墓。農(nóng)村殯葬改革應(yīng)緊緊抓住建設(shè)新農(nóng)村的歷史性機(jī)遇，將農(nóng)村殯葬用地作為農(nóng)村公共福利設(shè)施納入統(tǒng)籌規(guī)劃范圍，在農(nóng)村各地調(diào)整土地、人員、政策時(shí)將殯葬用地考慮進(jìn)去。

1.考慮到農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)的需求，本著少占或不占耕地的原則，可以以村為單位建立小規(guī)模的村級(jí)公墓，實(shí)行一村一公墓一存放室的建設(shè)。也可以幾個(gè)村莊在小區(qū)域內(nèi)共同建設(shè)1處公益性公墓。由于每個(gè)村莊土地肥力情況不同，人口密度、交通狀況以及村民的經(jīng)濟(jì)能力均有差別，鄰近的幾個(gè)村莊可以就以上問(wèn)題共同規(guī)劃1處貧瘠地或地形變化劇烈的不可建用的土地進(jìn)行公墓建設(shè)。這樣，既可以解決村民骨灰安葬問(wèn)題，保證村民有祭奠的場(chǎng)所，又可以避免對(duì)耕地的破壞，同時(shí)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化的發(fā)展空間。另外，可以利用歷史形成的老墳崗、山地坡坎、臨近山嶺地的山區(qū)林區(qū)規(guī)劃建設(shè)墓葬區(qū)域，或利用原有自然地形從現(xiàn)狀出發(fā)加以局部改造修整，使之符合公墓規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，逐漸形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，提高殯葬用地集約利用度，緩解殯葬用地稀缺性。通過(guò)對(duì)公益性公墓的綠化，有效修復(fù)生態(tài)，在取得環(huán)境效益的同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。

2.對(duì)農(nóng)村周邊地區(qū)經(jīng)營(yíng)性公墓進(jìn)行集中整頓，同時(shí)對(duì)非法公墓及時(shí)取締清理，糾正違規(guī)建設(shè)公墓，零散遷移墓地，特別是實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制以來(lái)分散埋葬在承包地里的孤墳和家族式墓地。如果將以上墳?zāi)辜羞w入村級(jí)公墓中，可以實(shí)現(xiàn)墓地的集約化利用，通過(guò)整理復(fù)墾可以提高耕地利用率，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化發(fā)展。

3.修建村級(jí)公墓時(shí)嚴(yán)禁修建大墓豪華墓，嚴(yán)格限制墳?zāi)姑娣e，對(duì)安葬單人或雙人骨灰的墓穴給予明確的占地標(biāo)準(zhǔn)。密集型墓地方式，可以大大提高墓地利用率，節(jié)約大片土地，這種方式既有效地解決了亂埋亂葬的問(wèn)題，又滿足了農(nóng)民“入土為安”的心理需求。

村級(jí)公墓作為廣大農(nóng)村解決骨灰安葬問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村殯葬改革具有重要作用。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)建立村級(jí)公墓從資金上考慮可能有困難，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，村級(jí)公墓占地面積小，對(duì)土地的要求和維護(hù)費(fèi)用較低，不僅能節(jié)省村內(nèi)耕地面積還可以提高耕地的實(shí)際使用率，為今后農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)?；N植掃清障礙，而且方便祭拜和監(jiān)管。

(二)以財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)村公墓建設(shè)

政府是殯葬制度改革的責(zé)任主體，殯葬制度改革是以改善民生、追求社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從而決定了殯葬制度的公益性，因此政府部門應(yīng)當(dāng)積極做好公益性投入工作。殯葬制度改革的落實(shí)在很大程度上取決于一定的資金保障，各級(jí)政府對(duì)殯葬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)務(wù)必給予足夠的重視。首先，政府加大對(duì)農(nóng)村殯葬改革的財(cái)政補(bǔ)助和資金投入，把惠民扶貧的殯葬改革資金納入財(cái)政預(yù)算，做到專項(xiàng)專撥、?？顚Ｓ?，并設(shè)立專管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)村級(jí)公墓，并派專人管理維護(hù)，所花費(fèi)用由政府部門買單。其次，農(nóng)村公墓建設(shè)在資金籌措方面，應(yīng)以政府財(cái)政資金投入為主，在財(cái)政投入為主的前提下，各地可以采取多種方式籌措資金，如采取“以獎(jiǎng)代投”方式進(jìn)行補(bǔ)貼。再次，加大各地民政部門的投資補(bǔ)助力度，建立殯葬制度改革投資年增長(zhǎng)機(jī)制，讓村級(jí)公墓設(shè)施改善有穩(wěn)定的資金來(lái)源。

五、結(jié)論及有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題

回顧我國(guó)農(nóng)村殯葬制度改革的歷程，我們看到“入土為安”的殯葬觀念在我國(guó)農(nóng)村還有廣泛的群眾基礎(chǔ)，遺體土葬或火化后裝棺土葬的現(xiàn)象仍然大量存在，這不僅耗費(fèi)了大量的財(cái)富，也導(dǎo)致耕地資源被大量占用浪費(fèi)和嚴(yán)重污染。更嚴(yán)重的是，在耕地上修墳建墓與我國(guó)現(xiàn)行的土地制度存在嚴(yán)重的法規(guī)政策沖突。通過(guò)對(duì)殯葬政策的研究，并利用完全信息靜態(tài)博弈，我們分析了我國(guó)農(nóng)村殯葬制度改革滯后、耕地上墳?zāi)勾罅看嬖诙貌坏浇沟脑颉Ｎ覀冋J(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的根源在于村級(jí)公墓建設(shè)滯后。因此，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)積極穩(wěn)妥地修建以人為本、經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、村民可以就近進(jìn)行祭奠活動(dòng)的村級(jí)公墓。也就是，積極施行以適應(yīng)社情民意為基礎(chǔ)，因地制宜改革殯葬、完善村級(jí)公墓建設(shè)、達(dá)到節(jié)約和保護(hù)耕地為目的的殯葬改革管理辦法。同時(shí)，緊緊抓住建設(shè)新農(nóng)村的歷史性機(jī)遇，將農(nóng)村殯葬用地作為農(nóng)村公共福利設(shè)施納入統(tǒng)籌規(guī)劃范圍，在農(nóng)村各地調(diào)整土地、人員、政策時(shí)將殯葬用地考慮進(jìn)去。

不過(guò)，由于農(nóng)村村級(jí)公墓建設(shè)是殯葬用地節(jié)約集約利用，以及兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的過(guò)渡階段，所以如何規(guī)劃建設(shè)節(jié)約集約用地的村級(jí)公墓和相關(guān)管理體制應(yīng)當(dāng)是今后繼續(xù)深入探討研究的問(wèn)題。

(責(zé)任編輯：欒曉平)

2016-11-16

張 溪，女，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院博士研究生。研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。 楊 睿，女，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)生。

F014

A

1003-4145[2017]03-0096-06