海上救助打撈法律適用問題研究

王 欣

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

海上救助打撈法律適用問題研究

王 欣

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

中國現(xiàn)行法律體系下，海難救助和海上打撈清除分別規(guī)定在不同部門法中。首先以比較研究等方法對海難救助和海上打撈清除活動的私法關(guān)系進行比較，并對有關(guān)公法規(guī)范進行全面梳理，在此基礎(chǔ)上，認為區(qū)分強制性打撈清除和強制救助的意義主要在于解決私法上的法律適用問題，但從公法行政法上看，強制海難救助和強制性打撈清除措施在目標和實施程序等方面均具有趨同性，二者區(qū)分并無必要。

海難救助；海上打撈清除；公法；私法；法律適用

一、引 言

海上絲綢之路建設涉及國際間海上運輸、經(jīng)濟貿(mào)易、國家關(guān)系、科技文化、宗教移民等方面，無論從起源還是作用看，海上運輸在海上絲綢之路建設中都居于核心地位，海上法律(又稱海法)則是海上絲路建設的核心法律保障。而其中的海難救助和海上打撈清除法律既是保障海上絲路建設的海上法律體系的組成部分，又承擔著促進海上交通安全、防治海洋環(huán)境污染的重要使命。另一方面，無論是從實際作用還是理論依據(jù)方面看，海難救助和海上打撈清除(二者統(tǒng)稱為“海上打撈清除”)都有著密切的關(guān)聯(lián)性，有必要對二者適用的法律規(guī)范加以整合和統(tǒng)一，以更有利于促進其保障海上安全和防治環(huán)境污染的立法宗旨的實現(xiàn)。

在我國現(xiàn)行法律體系中，海難救助和海上打撈清除分別規(guī)定在《海商法》《海上交通安全法》和《海洋環(huán)境保護法》等不同部門法中，相關(guān)規(guī)定較為零散，缺乏整體性規(guī)定。在現(xiàn)有立法模式下，現(xiàn)有學術(shù)研究似乎都不約而同地認為海難救助和海上殘骸清除應當井水不犯河水，分別適用各自獨立的法律制度。

但是，無論是海上打撈清除關(guān)系，還是海難救助關(guān)系，其適用對象均包括處于海上或者與海相通的水域中并對航行安全或海洋環(huán)境具有一定危險或危害性*在調(diào)整海上打撈清除活動的《2007年內(nèi)羅畢殘骸清除公約》中，危害被定義為：“(1)對航行構(gòu)成危險或障礙的任何情況或威脅；或(2)可合理預期會對海洋環(huán)境造成重大有害影響，或?qū)σ粐蚨鄧暮０毒€或相關(guān)利益造成損失的任何情況或威脅”。在調(diào)整海難救助活動的《1989年國際救助公約》中，雖然沒有對船舶或其他財產(chǎn)所處的“危險”作出定義，但將作為危險主要表現(xiàn)形式的“環(huán)境損害”定義為：“由污染、沾污、火災、爆炸或類似的重大事故，對人身健康，對沿海、內(nèi)水或其毗連區(qū)域中的海洋生物、海洋資源所造成的重大的有形損害”。的標的物。為更好發(fā)揮海上打撈清除和海難救助對于保障海上交通安全和保護海洋環(huán)境的作用，本文分別討論二者在私法關(guān)系方面的差異性和在公法關(guān)系方面的關(guān)聯(lián)性，為我國相關(guān)法律的完善提供理論上的參考。

二、私法關(guān)系比較

在國際法上，對于處于危險中并對安全和環(huán)境具有一定危害性的海上財產(chǎn)實施掃測、探摸、起浮、移位、解體、清除等及其他相關(guān)作業(yè)等各種處置措施時，如果滿足構(gòu)成海難救助的要件，原則上應當首先適用有關(guān)救助的法律制度，對于不滿足海難救助要件的措施，再考慮可否適用打撈清除法律處理。*《2007年內(nèi)羅畢殘骸清除公約》第11條第2款規(guī)定，在公約規(guī)定的措施根據(jù)適用的國內(nèi)法或國際公約構(gòu)成海難救助行為的范圍內(nèi)，對于應向救助人支付的報酬和補償問題應當適用此類法律或公約而不適用本公約，體現(xiàn)了在海上打撈清除措施符合關(guān)于海難救助國內(nèi)法或公約規(guī)定的要件時，海難救助法律優(yōu)先于打撈清除法律適用的原則。在實務操作中，多數(shù)情況下遇險船舶能夠通過救助作業(yè)重獲安全，修理后重新投入使用。但如果預計的救助加上修理的成本巨大以至于超過船價，船東可能將宣告船舶全損，此種情況下不得不進行的作業(yè)將屬于強制打撈清除的范疇，費用可能由船舶保賠保險人最終承擔。換言之，如果措施有效果且滿足自愿原則，應當作為海難救助法律關(guān)系，否則可以作為打撈清除法律關(guān)系。在私法關(guān)系中，海難救助和打撈清除活動的區(qū)別主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

1.對標的物的要求不同

海難救助的標的必須是法律承認的海上特有財產(chǎn)。但對于打撈清除的標的，法律并無特別限制。*筆者認為，《2007年內(nèi)羅畢殘骸清除公約》所定義的殘骸僅為該公約所調(diào)整的打撈清除行為的標的，而不等同于所有海上打撈清除行為的標的?！?989年國際救助公約》第1條規(guī)定的救助標的是船舶或其他海上財產(chǎn)，我國《海商法》第171條規(guī)定的救助標的是船舶和其他財產(chǎn)。對于沉船、沉物等是否可以成為海上救助的標的，《1989年國際救助公約》和我國《海商法》均無明確規(guī)定。英國學者Brice通過考察《1989年國際救助公約》中船舶的定義，認為船舶的定義中包括失控船、沉船等。[1]在我國法律上，如果沉船、漂浮船、擱淺船、沉物和漂浮物等不構(gòu)成《海商法》第3條中所稱的船舶，只要是非永久地和非有意地依附于岸線，均可以構(gòu)成《海商法》第172條所定義的財產(chǎn)，可以構(gòu)成海難救助的標的。

另外，無論是《1989年國際救助公約》還是《海商法》關(guān)于海難救助的第九章均不適用于海上已經(jīng)就位的從事海底礦物資源的勘探、開發(fā)或者生產(chǎn)的固定式、浮動式平臺和移動式近海鉆井裝置。*參見《1989年國際救助公約》第3條和《海商法》第173條。因此，這些裝置不能成為海難救助的標的。但是，如果對這些裝置采取打撈清除措施，則因此訂立的合同應屬于打撈清除合同，盡管當前我國尚無直接適用于打撈清除合同的法律規(guī)范。

2.標的物所處的危險狀態(tài)不同

雖然打撈清除與海難救助的標的物種類上相同，都是處于危險之中的船舶及其他財產(chǎn)，但是標的物所處危險的性質(zhì)和狀態(tài)不同。從性質(zhì)上看，海難救助的危險(danger)通常是指船舶及其財產(chǎn)本身處于危險之中，同時這種危險必須是僅憑船舶自身難以消除克服的，而已經(jīng)沉沒的船舶或殘骸本身一般并不處于這種危險之中；打撈清除中的危險則更強調(diào)船舶及其他財產(chǎn)對外界如通航安全、環(huán)境保護和其他社會公共利益帶來的危害(hazard)。從狀態(tài)看，構(gòu)成救助的必要條件是相關(guān)船舶或財產(chǎn)在被救助之前一直處于危險之中，盡管未必緊迫，這種狀態(tài)通常是沉沒的船舶或其變?yōu)闅埡r所不具備的。但也有例外，比如沉沒于海底的船舶載有不會遭受水浸損害的貴金屬或類似貨物，則此種沉船既可以構(gòu)成海難救助的標的，也可以在其影響航行安全的情況下構(gòu)成海上打撈清除的對象。

3.行為的法律性質(zhì)不同

私法上的海難救助遵循自愿原則，即救助人或被救助人在發(fā)生救助法律關(guān)系時，其作為或不作為完全出于自愿。換言之，在無公法強制性規(guī)定的情況下，救助的提供和接受都應當是自愿的。對于被救助人而言，我國《海商法》賦予被救助人是否接受救助的自由選擇權(quán)，該權(quán)利可在救助作業(yè)開始前或開始后的任何時間行使。對于救助人而言，救助海上財產(chǎn)完全出于救助人的自愿，救助成功則有權(quán)獲得報酬，不救也無須承擔責任。

遼東灣新區(qū)財政收支矛盾日趨突出,如何應對財政收支矛盾尖銳和資金壓力日趨突出難題,成為擺在各級財政部門面前突出的問題。下面以盤錦遼東灣新區(qū)為例，簡要分析近年來財政運行中存在的主要問題及困難，并從收入、支出以及財政預算管理等方面研究化解財政收支矛盾的對策思路。

在海上打撈清除關(guān)系中，自愿原則并不一定完全適用。在商業(yè)性打撈清除的情況下，應當適用自愿原則，即當事方各自都有打撈清除和不打撈清除的權(quán)利，其費用和條件均由雙方自由協(xié)商確定；但在強制性打撈清除的情況下，即當殘骸影響海上交通安全、環(huán)境保護或其他公共利益時，船舶所有人或經(jīng)營人將依法負有打撈清除的義務，必要時可由有關(guān)的主管機關(guān)按照法定的程序指定或委托打撈機構(gòu)對殘骸進行打撈清除。

在私法關(guān)系上，海難救助活動當事人的行為是建立在自愿的意思自治基礎(chǔ)上的，通常不受強制性法律的干預；海上打撈清除法律活動由于涉及海上交通安全和環(huán)境等公共利益，故有強制性殘骸(污染)打撈清除和非強制性(商業(yè))打撈清除之分。

4.行為目的和請求報酬的原則不同

救助行為的目的主要是獲得或者保全船舶或者船上財產(chǎn)的價值；而打撈清除行為的標的對象往往是不值得救助的財產(chǎn)，其主要目的是消除殘骸對航行安全、環(huán)境保護等的危害。

在殘骸打撈清除法律關(guān)系中，請求費用的依據(jù)一般是合同約定，適用按工作量或時間計費的原則，由雙方當事人協(xié)商確定。而在海難救助法律關(guān)系中，《1989年國際救助公約》和我國《海商法》均采用“無效果—無報酬”原則作為確定救助費用的標準。換言之，海難救助費用的確定以法定標準為原則，以合同約定(非法定標準)為例外，而殘骸打撈清除的費用確定則僅以合同約定為依據(jù)。

5.對作業(yè)人資質(zhì)的要求不同

海難救助法律制度主要目的是鼓勵救助。只要救助行為取得效果，救助人就有權(quán)請求救助報酬，法律上對救助人的資質(zhì)要求并沒有任何限制。殘骸的打撈清除行為不僅技術(shù)復雜、專業(yè)性強，而且與公共安全或海洋環(huán)境等公共利益聯(lián)系更加緊密，故而行政立法可能會對打撈清除人的資質(zhì)有所限制。

6.合同性質(zhì)不同

救助合同一般采用標準合同格式，如英國“勞氏救助標準合同格式”以及在我國普遍使用的中國海事仲裁委員會救助合同標準格式等。而對于打撈清除合同，雙方當事人不采用標準合同而通過協(xié)商訂立具體合同的情況在我國實踐中也較為常見。

此外，在實務中還可以借助于有關(guān)主體與救助或打撈機構(gòu)簽訂合同的性質(zhì)對二者加以區(qū)分。如其簽訂的是救助合同，則其行為屬于救助行為；如其簽訂的是打撈清除合同，其行為應屬于打撈清除行為。如此區(qū)分的原因是在非強制的情況下，允許當事人享有合同自由。

但是，對于當事人究竟簽訂的是救助合同還是打撈清除合同，不應僅憑合同的名稱或措辭簡單判斷，而應在認真分析合同約定的權(quán)利義務及其所反映的合同目的基礎(chǔ)上加以認定。具體而言，《海商法》第177條規(guī)定，救助方對被救助方負有以應有的謹慎進行救助的義務。而LOF合同條款A也規(guī)定合同作業(yè)人(contractors)的基本義務是盡最大努力救助合同約定的財產(chǎn)。因此可以說救助義務是救助合同的基本和最重要義務，也是救助合同區(qū)別于其他合同的標志。英國法上，“救助”是有特定條件的，是與行為效果或結(jié)果相聯(lián)系的?！逗Ｉ谭ā窙]有對“救助”含義作出規(guī)定，參照《1989年國際救助公約》，救助作業(yè)是指可航水域或其他任何水域中援救處于危險中的船舶或任何其他財產(chǎn)的行為或活動。筆者認為，如果作業(yè)的主要目的是解除財產(chǎn)所面臨危險，則此種作業(yè)應屬于救助作業(yè)，為此訂立的合同應屬于救助合同；如果作業(yè)主要目的不是使財產(chǎn)擺脫危險，而是維護通航安全或者保護海洋環(huán)境，則為此種作業(yè)而訂立的合同不宜認定為救助合同。在這方面，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2011]14號)采用了類似的以目的對二者加以區(qū)分的原則。根據(jù)該規(guī)定第11條，對于海難救助或打撈清除等相關(guān)作業(yè)，如果作業(yè)具有救助遇險船舶、其他財產(chǎn)(屬救助作業(yè))和防止、減輕油污損害(屬打撈清除作業(yè))的雙重目的，應根據(jù)目的的主次比例合理劃分預防措施費用(屬于打撈清除費用)與救助措施費用；無合理依據(jù)區(qū)分主次目的的，相關(guān)費用應平均分攤。

三、公法關(guān)系研究

在公法(行政法)適用的情況下，海難救助行為和海上打撈清除行為對應的是強制救助和強制性打撈清除。

強制救助的“強制”，針對不同當事人有不同的含義：對被救助人而言，強制救助是基于法律上的強制性規(guī)定，出于保護人命、港口安全、航道暢通和海洋環(huán)境的需要，海事主管部門依職權(quán)對遇險人員和船舶采取強制性的處置措施，以消除危險、排除妨礙和避免更大損失的發(fā)生。在這種情況下，救助不需征得被救助方的同意。例如，我國《海上交通安全法》第38條規(guī)定，“主管機關(guān)接到求救報告后，應當立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關(guān)的統(tǒng)一指揮”；我國《海洋環(huán)境保護法》第71條規(guī)定，“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施。對在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設施，國家海事行政主管部門有權(quán)采取與實際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施”。對救助人而言，強制救助是指救助人基于其公法上的救援義務或主管機關(guān)的命令所實施的救助。學理上，公法規(guī)定的海上救助行為屬于強制救助的范疇，包括上述《海上交通安全法》規(guī)定的人命救助和《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的為防止減少環(huán)境污染而采取的救助措施，以區(qū)別于《海商法》所規(guī)定的私法上的海難救助關(guān)系。

所謂強制性打撈清除，是指在殘骸對海上交通安全、海洋環(huán)保或民生等其他公共利益構(gòu)成實質(zhì)性危害或潛在實質(zhì)性危害的情況下，主管機關(guān)依法強制相關(guān)義務主體對此類殘骸進行打撈清除的行為。根據(jù)殘骸構(gòu)成危害程度和緊急狀態(tài)不同，強制性打撈清除包括兩種情形，即行政相對人必須在主管機關(guān)規(guī)定期限內(nèi)打撈清除(行政相對人打撈清除)和主管機關(guān)在緊急情況下直接采取的打撈清除措施(主管機關(guān)打撈清除)。前者為主管機關(guān)通過行政命令對船舶所有人設定殘骸的打撈清除義務，要求行政相對人在主管機關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)履行打撈清除義務，如行政相對人不履行義務，主管機關(guān)將采取行政強制執(zhí)行；而后者則是在緊急的情況下，海事行政主管機關(guān)直接或者委托有關(guān)打撈機構(gòu)對殘骸采取打撈清除的措施*又稱為“應急(即時)沉船沉物強制打撈清除”，參見文獻[2]。。

強制性打撈清除的相關(guān)法律法規(guī)有，《海上交通安全法》第31條：“船舶、設施發(fā)生事故，對交通安全造成或可能造成危害時，主管機關(guān)有權(quán)采取必要的強制性處置措施”；第40條：“對影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險的沉沒物、漂浮物，其所有人、經(jīng)營人應當在主管機關(guān)限定的時間內(nèi)打撈清除。否則，主管機關(guān)有權(quán)采取措施強制打撈清除，其全部費用由沉沒物、漂浮物的所有人、經(jīng)營人承擔”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第17條第2款：“沿?？h級以上地方人民政府在本行政區(qū)域近岸海域的環(huán)境受到嚴重污染時，必須采取有效措施，解除或者減輕危害?！薄斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》第41條：“發(fā)生船舶污染事故，海事管理機構(gòu)可以采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施，減輕污染損害。相關(guān)費用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔。”根據(jù)以上規(guī)定，強制性打撈清除是主管機關(guān)的一種具體行政行為，區(qū)分不同情形，在性質(zhì)上分別屬于行政強制執(zhí)行中的排除妨礙、恢復原狀和代履行。*《中華人民共和國行政強制法》第2條規(guī)定，本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。……行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。第13條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應當申請人民法院強制執(zhí)行。第12條規(guī)定，行政強制執(zhí)行的方式：(1)加處罰款或者滯納金；(2)劃撥存款、匯款；(3)拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；(4)排除妨礙、恢復原狀；(5)代履行；(6)其他強制執(zhí)行方式。筆者認為，強制性打撈清除應屬于行政強制執(zhí)行中的代履行。

所謂強制救助，是指船舶或其他財產(chǎn)在海上或者與海相通的可航水域遇險，嚴重威脅海上航行安全、海洋環(huán)境或者其他公共利益時，為了避免或減少對這種公共利益的損害，海事管理機構(gòu)依照法律規(guī)定使用強制力對遇險的船舶或其他財產(chǎn)實施救助的行為。[3]如前所述，強制救助有廣義和狹義兩方面含義，本文所指的是屬于行政法意義上的狹義的強制救助，通常表現(xiàn)為主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)。*這是因為，《海商法》第192條規(guī)定的主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)幾乎是強制救助的唯一法律依據(jù)。脫離這一規(guī)定，強制救助的概念將失去法律意義。

在行政法律中，與強制救助有關(guān)的法律規(guī)定主要有：《海上交通安全法》第31條、《海洋環(huán)境保護法》第17條第2款和第71條。

從公法關(guān)系看，強制性打撈清除和強制救助都可歸屬于行政強制法中的行政強制執(zhí)行，都會產(chǎn)生行政法律關(guān)系。二者在公法上的相近性還表現(xiàn)在：

第一，盡管在私法關(guān)系上強制性打撈清除的適用對象是殘骸，而強制救助的適用對象則應當是主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)的對象，即遇險船舶和其他財產(chǎn)*由于強制救助就是主管機關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，從事救助作業(yè)的救助方有權(quán)享受《海商法》第9章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償。由此可知，強制救助的對象應當是《海商法》第9章所適用的對象，即第171條所規(guī)定的遇險船舶和其他財產(chǎn)。，但是行政機關(guān)所采取的強制措施對象究竟應定性為遇險財產(chǎn)還是殘骸，在實務中是十分困難的，這也是《1989年國際救助公約》將船舶的定義是否包括沉船這一問題留給國內(nèi)法解決的原因。事實上，我國《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》和《內(nèi)河交通安全管理條例》等行政法律法規(guī)也并沒有對強制打撈清除殘骸和強制救助遇險船舶分別加以具體規(guī)定。因此，筆者認為，在公法關(guān)系中，只要滿足對海上交通安全或海洋環(huán)境造成危害或嚴重威脅的法定要件，就應當對相關(guān)財產(chǎn)采取消除危害的強制措施，而并沒有再將其區(qū)分為強制救助或者打撈清除的對象的必要。

第二，在強制性打撈清除情況下，主管機關(guān)采取措施主要是為了消除殘骸對航行安全和環(huán)境的危害，而在強制救助情況下，主管機關(guān)采取措施同樣是以消除安全和環(huán)境危害為第一目的，而并非追求遇險財產(chǎn)的獲救。

第三，如果遇險船舶和其他海上財產(chǎn)對交通安全造成危害，則主管機關(guān)可以依據(jù)《海上交通安全法》第31條采取救助、打撈清除等強制措施；如果遇險船舶和其他海上財產(chǎn)可能造成海洋環(huán)境重大污染損害，主管機關(guān)則可以依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第17條、第71條以及《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第41條采取救助、打撈清除等強制措施。在這兩種情況下，義務主體(殘骸或遇險財產(chǎn)所有人)均應當為強制措施支付一定的費用，即使相關(guān)措施并非出于其自愿。比較上述對強制性打撈清除和強制救助所適用的行政法律規(guī)定，可知二者的法律依據(jù)基本相同。

四、結(jié) 語

通過以上對海難救助和海上打撈清除活動的私法關(guān)系的比較和公法規(guī)范的梳理，筆者認為，區(qū)分強制性打撈清除和強制救助的意義主要在于解決私法上的法律適用問題，即作業(yè)的性質(zhì)究竟屬于海難救助民事法律關(guān)系還是海上打撈清除民事法律關(guān)系。但從公法上看，強制海難救助和強制性打撈清除措施在目標(促進海上交通安全和保護海洋環(huán)境)和實施程序等方面均具有趨同性，即對于行政法律關(guān)系而言，二者區(qū)分并無必要。有關(guān)行政主管機關(guān)是否有權(quán)采取強制性措施，主要應當根據(jù)法律規(guī)定的條件是否具備來加以判斷，而措施所針對的對象或標的究竟是殘骸還是遇險財產(chǎn)并不具有法律適用上的意義。

[1]REEDER J. Brice on maritime law of salvage[M]. 5th ed. London: Sweet & Maxwell, 2012: 118.

[2]胡正良.沉船沉物打撈清除的若干法律問題[EB/OL].[2017-01-07].https://wenku.baidu.com/view/2ae468d376a20029bd642d63.html.

[3]胡正良.強制救助之研究[J].中國海商法年刊,2010,21(3):69.

[4]司玉琢.海商法大辭典[M].北京:人民交通出版社，1998.

[5]司玉琢.海商法專論[M].3版.北京:中國人民大學出版社，2015.

[6]胡正良,韓立新.海事法[M].北京:北京大學出版社，2009.

2017-02-12 基金項目：遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目“東北亞海上絲路建設的救助打撈法律保障研究”(L14BFX009) 作者簡介：王 欣(1971-)，男，博士，副教授；E-mail:dmuxwang@hotmail.com

1671-7031(2017)02-0001-05

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