主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為研究

劉長霞

(北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京 100048)

當(dāng)前國際海運(yùn)中，石油、化工等污染性產(chǎn)品運(yùn)輸逐漸增多，船舶自身攜帶燃油數(shù)量不斷增加，一些重大海難事故對(duì)海上人命財(cái)產(chǎn)安全、海洋環(huán)境、通航安全等公共利益構(gòu)成巨大威脅。海難事故發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)為避免或減少這類海難事故對(duì)公共利益的損害，要求對(duì)這些事故的處置進(jìn)行干預(yù)并介入具體的海難救助活動(dòng)，這已經(jīng)成為新世紀(jì)海事實(shí)踐的一大趨勢(shì)。

主管機(jī)關(guān)介入海難救助同樣面臨著人力、物力及財(cái)力等各項(xiàng)支出。依據(jù)傳統(tǒng)海商法理論，海難救助是一種純私法關(guān)系，涉及的是平等民事主體之間的海難救助法律關(guān)系。與私法救助者相比，主管機(jī)關(guān)的海難救助行為往往意味著公權(quán)力的介入。在此背景下，主管機(jī)關(guān)能否就其救助行為主張海難救助報(bào)酬？為此，有必要考察主管機(jī)關(guān)的海難救助法律行為及其性質(zhì)，其直接關(guān)系到主管機(jī)關(guān)海難救助費(fèi)用支出的補(bǔ)償路徑及實(shí)現(xiàn)方式。

一、現(xiàn)有學(xué)說理論之梳理

(一)國際救助公約的相關(guān)規(guī)定及其背景

關(guān)于公共當(dāng)局*《1989年國際救助公約》使用“公共當(dāng)局”一詞，與中國法上的“主管機(jī)關(guān)”同義。為與國際公約的相關(guān)規(guī)定保持一致，本部分在討論國際公約的規(guī)定時(shí)，使用“公共當(dāng)局”一詞。的海難救助行為及其救助報(bào)酬，《1989年國際救助公約》第5條做了相應(yīng)規(guī)定。

在“Amoco Cadiz”污染事故發(fā)生后，國際海事組織將“Amoco Cadiz”事件所引發(fā)的救助法律問題分別在公法和私法中進(jìn)行了討論。這一問題的公法方面主要包括沿海國控制下的海難救助以及其中涉及的救助報(bào)酬問題，私法方面則主要包括救助的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、《1910年統(tǒng)一海難援助和救助某些法律規(guī)定公約》以及私法救助合同的形式問題。其中，國際海事委員會(huì)的主要工作是對(duì)海難救助的私法規(guī)則進(jìn)行考察，并起草制定新的救助公約(《1989年國際救助公約》)。[1]11國際海事委員會(huì)在闡述制定公約第5條的本意時(shí)指出：“公約草案并沒有直接規(guī)定公共當(dāng)局控制的海難救助問題，也沒有規(guī)定這種情況下救助人從有關(guān)公共當(dāng)局獲取報(bào)酬的權(quán)利。然而，救助人在公共當(dāng)局的控制下開展救助作業(yè)的事實(shí)，不應(yīng)阻止救助人向其提供救助的私人利益主張公約所規(guī)定的賠償。”[1]29也就是說，《1989年國際救助公約》有關(guān)公共當(dāng)局海難救助的規(guī)定，本意不在于規(guī)范公共當(dāng)局本身的海難救助行為，而是從私法角度關(guān)注公共當(dāng)局運(yùn)用公權(quán)力干預(yù)海難救助私法關(guān)系對(duì)救助中救助人權(quán)利的影響，僅僅表明公共當(dāng)局對(duì)海難救助的控制不應(yīng)影響相關(guān)救助人依照公約享有權(quán)利和補(bǔ)償。對(duì)于公共當(dāng)局運(yùn)用公權(quán)力對(duì)海難救助進(jìn)行的干預(yù)和控制，公約僅將其作為一種事實(shí)看待，并沒有考慮其所引起的公共當(dāng)局與被救助人之間法律關(guān)系性質(zhì)的變化，也沒有考慮公共當(dāng)局干預(yù)海難救助中各種行為的性質(zhì)。即，《1989年國際救助公約》沒有全面考量公共當(dāng)局的海難救助行為，而僅僅從私法角度規(guī)范了公共當(dāng)局干預(yù)下的救助人權(quán)利及補(bǔ)償問題。

那么，公共當(dāng)局的海難救助行為是否享有《1989年國際救助公約》規(guī)定的權(quán)利和補(bǔ)償？公約在其第5條第1款首先規(guī)定了“本公約不影響國內(nèi)法或國際公約有關(guān)由公共當(dāng)局從事或控制的救助作業(yè)的任何規(guī)定”，明確了任何其他國內(nèi)法或國際條約關(guān)于公共當(dāng)局控制的救助作業(yè)的規(guī)定與《1989年國際救助公約》第5條規(guī)定的關(guān)系，并從實(shí)質(zhì)上明確了前者的效力高于后者。第2款則規(guī)定公共當(dāng)局控制的救助作業(yè)中救助人享有公約的權(quán)利和補(bǔ)償。然而，一方面公共當(dāng)局從事海難救助能否成為救助人(salvor)有待商議——《1989年國際救助公約》并不限制公務(wù)船舶的使用，而根據(jù)《中華人民共和國海商法》(簡(jiǎn)稱《海商法》)第172條及第3條的規(guī)定，主管機(jī)關(guān)使用公務(wù)船舶從事救助是否構(gòu)成海商法意義上的救助并進(jìn)而主張救助報(bào)酬存在爭(zhēng)議；[2-3]另一方面，即使公共當(dāng)局從事海難救助能被視為公約的救助人，依據(jù)公約規(guī)定，其也只能就其職責(zé)范圍外的救助享有公約下的權(quán)利和補(bǔ)償，對(duì)于本身具有救助職責(zé)的公共當(dāng)局從事救助是否可以請(qǐng)求救助報(bào)酬，第3款明確授權(quán)國內(nèi)法進(jìn)行規(guī)定。至于公共當(dāng)局控制救助作業(yè)的行為能否享有公約下的權(quán)利和補(bǔ)償，則不明確。

即便如此，《1989年國際救助公約》在起草制定過程中，對(duì)以公約的形式統(tǒng)一規(guī)定該問題還是完全交由國內(nèi)法加以規(guī)定、是否有必要存在第2款及第3款等問題，各個(gè)代表團(tuán)的意見并不一致。[1]173-179公約在最終表決階段，對(duì)該條采取了整體表決而非分條款表決的方式。該條規(guī)定的最終通過是妥協(xié)和折中的結(jié)果，并不意味著這一問題已無爭(zhēng)議。

《海商法》第192條以國內(nèi)法的方式規(guī)定“國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受《海商法》第九章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償?！钡摋l規(guī)定過于籠統(tǒng)，并未解決國際公約所遺留的問題?！?989年國際救助公約》僅僅從私法角度對(duì)公共當(dāng)局海難救助進(jìn)行規(guī)制的方式，并不能完全消除該問題本身所兼有的公私法因素及其所帶來的救助費(fèi)用補(bǔ)償方式、法律適用等問題。在中國國內(nèi)法體系下厘清主管機(jī)關(guān)在海難救助中的相應(yīng)權(quán)利及補(bǔ)償，除直接依據(jù)《海商法》及《1989年國際救助公約》的規(guī)定進(jìn)行分析外，對(duì)主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為的性質(zhì)進(jìn)行考察也是非常有必要的。

(二)國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)及爭(zhēng)議

對(duì)主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為的性質(zhì)及其救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，學(xué)界存在一定爭(zhēng)議。

有學(xué)者將主管機(jī)關(guān)從事或控制的救助作業(yè)稱為強(qiáng)制救助，[4]1,[5]認(rèn)為這種強(qiáng)制救助是主管機(jī)關(guān)依照法律對(duì)發(fā)生在其管轄范圍內(nèi)的某些具有重大危害的海難事件所采取的強(qiáng)制性救助措施。這種強(qiáng)制救助是國家行使主權(quán)的表現(xiàn)，不論遇難船舶船長、所有人或其他財(cái)產(chǎn)的所有人、管理人是否同意，沿海國家或其主管機(jī)關(guān)均可實(shí)施救助。對(duì)于這種救助，應(yīng)將其視為海商法上海難救助的一種類型，其以主管機(jī)關(guān)“從事或控制”救助活動(dòng)為基本特征，且無論有無救助效果，救助方均可主張救助報(bào)酬或救助費(fèi)用。[6-9]這種觀點(diǎn)一方面承認(rèn)主管機(jī)關(guān)海難救助中公法因素的存在，另一方面又主張以私法路徑來實(shí)現(xiàn)主管機(jī)關(guān)海難救助費(fèi)用支出的補(bǔ)償，并主張這種私法路徑的補(bǔ)償方式應(yīng)打破傳統(tǒng)海難救助的“無效果無報(bào)酬”原則。主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者，大都只給出了結(jié)論，并未深入分析其得出這一結(jié)論的理論依據(jù)。總體而言，這一觀點(diǎn)更多地關(guān)注了主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為的私法因素，與國際救助公約的基本理念保持了一致。

也有學(xué)者認(rèn)為，船舶或其他財(cái)產(chǎn)在海上遭遇危險(xiǎn)后，如果嚴(yán)重威脅海上航行安全、海洋環(huán)境等公共利益，主管機(jī)關(guān)為了避免或減少事故對(duì)公共利益的損害，依法使用強(qiáng)制力對(duì)遇險(xiǎn)船舶或其他財(cái)產(chǎn)實(shí)施救助的行為，應(yīng)該視為行政法上的行政強(qiáng)制。在這種救助中，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間產(chǎn)生的是行政法律關(guān)系而非民事法律關(guān)系，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間不具有平等的法律地位，相應(yīng)的，其法律關(guān)系應(yīng)依據(jù)行政法處理。而海難救助調(diào)整的是平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，主管機(jī)關(guān)無權(quán)主張海難救助報(bào)酬。[10]72這一觀點(diǎn)從主管機(jī)關(guān)與被救助人之間法律關(guān)系的視角來探討主管機(jī)關(guān)海難救助行為的法律性質(zhì)，進(jìn)而討論主管機(jī)關(guān)海難救助費(fèi)用補(bǔ)償?shù)姆蛇m用及具體路徑。該觀點(diǎn)跳出國際公約的既有框架討論主管機(jī)關(guān)的海難救助法律行為，更多關(guān)注了其中的公法因素。

筆者認(rèn)為，要全面把握主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為的性質(zhì)及其對(duì)主管機(jī)關(guān)救助費(fèi)用補(bǔ)償方式的影響，應(yīng)平等地關(guān)注其中的公私法因素。對(duì)此，筆者將區(qū)分主管機(jī)關(guān)在海難救助中的不同行為類型，并對(duì)不同類型的行為性質(zhì)分別加以討論。

海難事故發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)收到事故信號(hào)，首先會(huì)組織各種力量對(duì)遇難船舶展開救助，必要時(shí)甚至?xí)宰陨砹α块_展具體救助作業(yè)。將主管機(jī)關(guān)的海難救助行為分為控制行為與從事行為是最為常見的分類方式，前者是指主管機(jī)關(guān)對(duì)海難救助作業(yè)的指揮、組織和協(xié)調(diào)行為，后者是指主管機(jī)關(guān)以自有力量具體從事海難救助作業(yè)的行為?！逗Ｉ谭ā返?92條也采取這種分類方式，將國家主管機(jī)關(guān)的救助作業(yè)分為主管機(jī)關(guān)從事的救助作業(yè)與主管機(jī)關(guān)控制的救助作業(yè)。國內(nèi)學(xué)者在談及國家主管機(jī)關(guān)的救助作業(yè)時(shí)，一般也遵循《海商法》的規(guī)定，對(duì)主管機(jī)關(guān)開展的海難救助作業(yè)做上述兩種區(qū)分?！?989年國際救助公約》第5條雖然是對(duì)“公共當(dāng)局控制的救助作業(yè)”的規(guī)定，但在其第1款中，明確了公共當(dāng)局的救助作業(yè)可分為從事與控制兩種類型。

筆者將以上述劃分為依據(jù)，分析主管機(jī)關(guān)海難救助法律行為的性質(zhì)及其對(duì)主管機(jī)關(guān)海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的影響。

二、主管機(jī)關(guān)控制海難救助行為的性質(zhì)及其影響

主管機(jī)關(guān)控制海難救助的行為在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：指揮、組織與協(xié)調(diào)相關(guān)力量對(duì)遇難船舶或其他海上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助。主管機(jī)關(guān)的控制行為主要有以下特征。

第一，主管機(jī)關(guān)對(duì)海難救助的指揮、組織及協(xié)調(diào)，屬于其自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。《中華人民共和國海上交通安全法》(簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》)第38條規(guī)定，主管機(jī)關(guān)接到求救報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。也就是說，無論正在發(fā)生或者即將發(fā)生的海難事故是否會(huì)造成或可能造成環(huán)境污染、航道安全損害，主管機(jī)關(guān)在接到求救報(bào)告后都具有組織救助的義務(wù)和職責(zé)。如“港龍運(yùn)3”海難救助中，[11-12]雖然在海難事故發(fā)生后，寧波港龍公司向煙臺(tái)海事局發(fā)出書面信函，請(qǐng)求煙臺(tái)海事局協(xié)調(diào)各種力量對(duì)遇險(xiǎn)船舶進(jìn)行救助，但即使寧波港龍公司沒有向煙臺(tái)海事局提出這種請(qǐng)求，煙臺(tái)海事局作為國家海事主管機(jī)關(guān)，也有義務(wù)組織、協(xié)調(diào)各種力量對(duì)“港龍運(yùn)3”進(jìn)行救助。

第二，主管機(jī)關(guān)指揮、組織及協(xié)調(diào)各種救助力量對(duì)遇難船舶或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助，這一行為對(duì)被救助人而言即表現(xiàn)為一種強(qiáng)制措施，被救助人必須接受主管機(jī)關(guān)對(duì)救助活動(dòng)的各種安排。主管機(jī)關(guān)通過控制行為采取強(qiáng)制措施有明確的法律授權(quán)?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?1條規(guī)定：“船舶、設(shè)施發(fā)生事故，對(duì)交通安全造成或者可能造成危害時(shí)，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要的強(qiáng)制性處置措施?！痹撘?guī)定賦予了主管機(jī)關(guān)在海難事故造成或可能造成航道安全危害的情況下進(jìn)行強(qiáng)制救助的權(quán)利。同時(shí)，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施?！痹撘?guī)定賦予了主管機(jī)關(guān)在發(fā)生海洋環(huán)境污染損害或損害威脅的情況下采取強(qiáng)制措施的權(quán)利。

第三，主管機(jī)關(guān)的控制行為體現(xiàn)了國家強(qiáng)制力。主管機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力調(diào)動(dòng)各方力量對(duì)遇難船舶或財(cái)產(chǎn)開展救助，且其對(duì)海難救助作業(yè)的指揮、組織及協(xié)調(diào)不以被救助人的同意為前提，如果被救助人不聽從主管機(jī)關(guān)的救助安排，一方面不影響主管機(jī)關(guān)采取相應(yīng)措施，組織相關(guān)力量強(qiáng)行救助；另一方面，其自身將面臨著行政處罰。

第四，主管機(jī)關(guān)采取控制行為具有緊迫性，其主要目的在于避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，并最終維護(hù)社會(huì)公共利益與社會(huì)公共秩序。

通過上述分析可知，主管機(jī)關(guān)在海難救助中的控制行為，是在海上突發(fā)事件發(fā)生后，其履行政府職能的一種具體體現(xiàn)。這種行為并不是單個(gè)行為，而是由多個(gè)具體行政行為所組成，其中包含了行政強(qiáng)制行為。

對(duì)比行政強(qiáng)制的要素，主管機(jī)關(guān)控制下的海難救助，既存在行政強(qiáng)制執(zhí)行也存在行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施不以制裁違法為直接目的，而是以實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)為直接目的，具有預(yù)防和制止性，因此并不以相對(duì)人的行為違法為前提。[13]主管機(jī)關(guān)介入的海難事故多為突發(fā)事件，實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施的適用相對(duì)多一些。而行政強(qiáng)制執(zhí)行以行政相對(duì)人不履行應(yīng)履行的義務(wù)為適用的前提條件，[14]鑒于救助的緊急性，行政強(qiáng)制執(zhí)行的適用情況相對(duì)較少，僅適用于非常明確的強(qiáng)制救助作業(yè)中。如“汕頭海事局訴中國石油化工股份有限公司廣東粵東分公司海上救助作業(yè)糾紛案”[(2005)廣海法初字182號(hào)民事判決書]中，2005年1月，中國石油化工股份有限公司廣東粵東分公司向廈門華航石油有限公司購買柴油1 000噸，由其自行提取貨物并安排運(yùn)輸，后由鄂東海運(yùn)有限責(zé)任公司所屬“明輝8”輪裝載被告所有的柴油980噸，在從福建東山港駛往汕頭港途中，“明輝8”輪與“閩海102”輪在南澳島附近海域發(fā)生碰撞，“明輝8”輪1號(hào)貨油艙破損進(jìn)水并沉沒，海面出現(xiàn)漏油，需要采取緊急措施防止漏油范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。隨后，汕頭海事局向鄂東公司先后發(fā)出《海事行政強(qiáng)制措施決定書》要求鄂東公司實(shí)施清除污染、抽取貨油、消除污染隱患。同時(shí)將決定書抄送給貨主粵東分公司。在船東置之不理后，由上海打撈局的“滬救撈3”輪開始對(duì)“明輝8”輪沉船進(jìn)行抽油作業(yè)，直至完成抽油工作。

主管機(jī)關(guān)在海難救助中的控制行為，無論是否表現(xiàn)為行政強(qiáng)制，也無論是表現(xiàn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政強(qiáng)制措施，依據(jù)《海上交通安全法》第38條的規(guī)定，其都屬于主管機(jī)關(guān)法定職責(zé)內(nèi)的工作。這種法定職責(zé)范圍內(nèi)的救助行為能否主張海難救助報(bào)酬？“自愿性”是獲取海難救助報(bào)酬的要件之一，在判斷救助人是否有權(quán)享有海難救助報(bào)酬時(shí)，首先應(yīng)該判斷救助人的救助行為是否出于自愿。主管機(jī)關(guān)對(duì)其救助行為能否主張救助報(bào)酬，應(yīng)如同對(duì)一般海難救助人救助行為的判斷一樣，首先考察主管機(jī)關(guān)的救助行為是否出于自愿。主管機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍外的救助行為，并不受其法定職責(zé)的強(qiáng)制性約束，主管機(jī)關(guān)具有自由選擇的權(quán)利，可以根據(jù)其對(duì)救助作業(yè)的難易程度、自身的能力、投入成本的大小、預(yù)期收益等客觀情況的綜合判斷而決定是否救助遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)。此時(shí)，如果主管機(jī)關(guān)選擇了對(duì)遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助，則其救助行為顯然滿足獲取海難救助報(bào)酬的“自愿性”要件。而對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的救助行為，主管機(jī)關(guān)具有對(duì)遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助的法定義務(wù)，無論能否就其救助行為獲取海難救助報(bào)酬，主管機(jī)關(guān)都必須提供救助，這種情況下主管機(jī)關(guān)的海難救助行為，顯然不符合獲取海難救助報(bào)酬的“自愿性”要件。

主管機(jī)關(guān)在海難救助中的控制行為，是一種典型的公法行為，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間是一種行政法律關(guān)系而非平等的民事法律關(guān)系，主管機(jī)關(guān)就其控制海難救助的行為無法尋求私法上的海難救助報(bào)酬補(bǔ)償。

三、主管機(jī)關(guān)從事海難救助行為的性質(zhì)及其影響

主管機(jī)關(guān)以自有力量開展海難救助活動(dòng)是否屬于行政強(qiáng)制存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，在海難救助中，主管機(jī)關(guān)以自有力量對(duì)遇難船舶或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助，也是一種行政強(qiáng)制行為。[10]69也有學(xué)者認(rèn)為，主管機(jī)關(guān)這種從事海難救助的行為盡管與傳統(tǒng)海難救助存在一定區(qū)別，但本質(zhì)上仍屬于《海商法》上的海難救助，其相應(yīng)法律問題應(yīng)依據(jù)《海商法》來處理，僅在救助報(bào)酬的確定上不適用傳統(tǒng)海難救助的“無效果無報(bào)酬”原則。[4]6

上述爭(zhēng)議出現(xiàn)的一個(gè)重要原因，是將主管機(jī)關(guān)的兩種行為僅僅作為一種并列的行為加以考察，認(rèn)為主管機(jī)關(guān)的控制行為和從事行為是兩種獨(dú)立的法律行為。筆者認(rèn)為，對(duì)兩種行為之間的關(guān)系可以從兩個(gè)角度來分析：就單純探討主管機(jī)關(guān)在海難救助中的行為表現(xiàn)而言，以主管機(jī)關(guān)為主體的行為可分為從事行為與控制行為兩種；就進(jìn)一步探討兩種行為之間的聯(lián)系而言，從事行為與控制行為并非完全獨(dú)立沒有任何聯(lián)系，從因果關(guān)系上來講，先有控制行為，后有從事行為，主管機(jī)關(guān)從事救助的行為是控制行為的結(jié)果之一。在主管機(jī)關(guān)海難救助中，主管機(jī)關(guān)會(huì)組織協(xié)調(diào)各種救助力量具體開展救助作業(yè)，而其自身的力量也應(yīng)屬于被調(diào)動(dòng)的救助力量之一。主管機(jī)關(guān)以自身力量從事救助作業(yè)的行為應(yīng)視同其他應(yīng)召救助人*應(yīng)召救助人是指在海難事故發(fā)生后，應(yīng)國家主管機(jī)關(guān)的召喚對(duì)遇難船舶進(jìn)行救助的人?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?8條明確規(guī)定，海難事故發(fā)生后，有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。的行為，不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為主管機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為。

(一)主管機(jī)關(guān)從事海難救助的行為存在私法上的“合意”

主管機(jī)關(guān)從事海難救助的行為與其他應(yīng)召救助人的海難救助行為存在極大的共性，二者在本質(zhì)上都是海難事故發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)所協(xié)調(diào)組織的前來開展救助作業(yè)的救助力量。就主管機(jī)關(guān)從事海難救助的活動(dòng)，主管機(jī)關(guān)與遇險(xiǎn)船舶或財(cái)產(chǎn)的所有人之間往往存在一定的合意。如上述“港龍運(yùn)3”輪海難救助中，在船舶碰撞事故發(fā)生后，寧波港龍公司先后發(fā)出4封書面信函，請(qǐng)求煙臺(tái)海事局予以救助，并承諾相應(yīng)費(fèi)用由寧波港龍公司負(fù)擔(dān)。煙臺(tái)海事局在事后提起海難救助報(bào)酬主張時(shí)，就認(rèn)為寧波港龍公司上述請(qǐng)求救助的行為，應(yīng)認(rèn)定為寧波港龍公司在情況緊急的情形下向煙臺(tái)海事局發(fā)出的要約。而山東省高級(jí)人民法院在審理案件后也認(rèn)可了這種主張，認(rèn)為：“本案中，在船舶遇險(xiǎn)的緊急情形下，寧波港龍公司難以逐一向參與救助的各方發(fā)出救助要約，煙臺(tái)海事局一方面行使行政職權(quán)組織救助，另一方面針對(duì)寧波港龍公司的要約作出承諾，在親自從事相應(yīng)的民事行為的同時(shí)委托相關(guān)單位進(jìn)行救助是為維護(hù)港龍公司的利益。事實(shí)上，煙臺(tái)海事局自身參與了救助，其他施救各方也均是在煙臺(tái)海事局的組織協(xié)調(diào)下進(jìn)行救助，寧波港龍公司對(duì)救助行為也予以認(rèn)可，且除牟平港務(wù)局外，其他救助方均委托煙臺(tái)海事局一并主張權(quán)利，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定，寧波港龍公司與煙臺(tái)海事局之間構(gòu)成了合同救助關(guān)系，煙臺(tái)海事局有權(quán)依據(jù)救助合同主張救助報(bào)酬。”

姑且不論山東省高級(jí)人民法院的上述論述是否完全正確，但筆者贊同其中所闡述的這一觀點(diǎn)：“煙臺(tái)海事局自身從事的海難救助活動(dòng)與其他施救各方的救助活動(dòng)一樣，都是在與被救助人——寧波港龍公司達(dá)成合意的情況下進(jìn)行的?！?/p>

就筆者目前掌握的相關(guān)案例來看，對(duì)主管機(jī)關(guān)的海難救助活動(dòng)安排，包括各應(yīng)召救助人的救助以及主管機(jī)關(guān)以自身力量開展的救助，鮮有被被救助人拒絕的情況。而根據(jù)《海商法》第186條及《1989年國際救助公約》第19條，海難救助法律關(guān)系的成立及相應(yīng)救助報(bào)酬的產(chǎn)生，對(duì)雙方當(dāng)事人合意的要求僅為“被救助人對(duì)救助方的救助活動(dòng)沒有明確而合理的拒絕或制止”，因此，對(duì)救助方的救助行為，被救助人的沉默構(gòu)成對(duì)雙方救助合意的默示同意。此外，在實(shí)踐中，被救助人通常沒有必要對(duì)主管機(jī)關(guān)所安排的各應(yīng)召救助人及主管機(jī)關(guān)的救助行為進(jìn)行拒絕。

首先，根據(jù)海難救助的“無效果無報(bào)酬”原則，只有在救助取得效果的情況下，救助方才有義務(wù)支付救助報(bào)酬。如果救助完全沒有效果，救助方也就沒有義務(wù)支付救助報(bào)酬。因此，接受主管機(jī)關(guān)所安排的各種力量的救助，對(duì)被救助人來說與自行尋找救助力量進(jìn)行救助的效果是一樣的。

其次，主管機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力調(diào)集各種力量對(duì)遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助的能力強(qiáng)于被救助人，加之海難救助的緊迫性，被救助人選擇接受主管機(jī)關(guān)的安排實(shí)質(zhì)上是一種“何樂而不為”的行為。

最后，如果被救助人不接受主管機(jī)關(guān)所召集的各救助力量的救助，一是處于危險(xiǎn)中的船舶或財(cái)產(chǎn)很可能因得不到救助而遭受毀損，二是一旦船貨毀損、燃油或貨油泄漏造成海洋環(huán)境污染或給航道安全造成重大損害，責(zé)任方將面臨巨大的賠償責(zé)任及行政罰款，對(duì)被救助人而言，這種拒絕救助的行為未免得不償失。

(二)主管機(jī)關(guān)與被救助人之間的現(xiàn)實(shí)契約

上述客觀事實(shí)的存在，使得主管機(jī)關(guān)從事的救助作業(yè)中，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間往往存在海難救助的合意，這種合意的結(jié)果便表現(xiàn)為雙方當(dāng)事人之間存在合同救助法律關(guān)系。實(shí)踐中，不乏主管機(jī)關(guān)與被救助人之間簽訂書面救助契約的現(xiàn)實(shí)。如“汕頭海事局訴信盈海運(yùn)有限公司海難救助報(bào)酬糾紛案”[(2007)廣海法初字第352號(hào)民事判決書]中，2007年2月26日，信盈海運(yùn)有限公司所屬的“信盈”輪裝載河沙9 220噸航行至臺(tái)灣海峽南口時(shí)，因主機(jī)出現(xiàn)故障導(dǎo)致該輪失控，事發(fā)當(dāng)時(shí)，“信盈”輪上存放0號(hào)柴油170噸左右。在船上船員全部獲救后，信盈公司即授權(quán)信成公司與汕頭海事局簽訂了《協(xié)議書》，就汕頭海事局對(duì)“信盈”輪的救助事項(xiàng)作出相關(guān)規(guī)定。

主管機(jī)關(guān)與被救助人之間的這種私法契約與一般民事主體之間的私法契約最大的不同在于，主管機(jī)關(guān)的公法主體身份及其提供公共服務(wù)的公共職責(zé)的存在。盡管筆者主張將主管機(jī)關(guān)從事海難救助的行為視為其他應(yīng)召救助人的行為，但一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)是，主管機(jī)關(guān)作為應(yīng)召救助人，與其他私法主體的應(yīng)召救助人并不完全相同。一方面，主管機(jī)關(guān)作為公法主體，以提供公共服務(wù)為存在價(jià)值；另一方面，主管機(jī)關(guān)作為救助行為的從事者，其所使用的各種船舶、設(shè)備、人員都是由國家財(cái)政建立和支持的，而海難救助報(bào)酬具有極大的獎(jiǎng)勵(lì)性及盈利性目的，主管機(jī)關(guān)能否就其使用公務(wù)船舶提供公共服務(wù)而獲取盈利性質(zhì)的報(bào)酬，有待商榷，為此，有必要分析主管機(jī)關(guān)與被救助人之間契約的法律性質(zhì)。

(三)主管機(jī)關(guān)與被救助人之間救助契約的法律性質(zhì)

主管機(jī)關(guān)以自身力量從事海難救助作業(yè)時(shí)，與被救助人之間達(dá)成的救助契約的法律性質(zhì)是什么？是行政契約還是私法契約？

1.行政法上的行政契約概念

行政契約是行政法理論研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。英美普通法國家不存在劃分公私法的傳統(tǒng)，因此，其行政法中沒有“行政契約”的概念，對(duì)涉及政府為一方當(dāng)事人的契約統(tǒng)稱為“政府合同”或“采購合同”。從普通法國家行政法著述看，政府合同的內(nèi)容一般和商業(yè)有關(guān)。[15]28原則上，政府契約適用普通契約法的規(guī)定。除非政府基于社會(huì)公共利益或契約妨礙政府正常執(zhí)行職務(wù)，行使國會(huì)、警察、征收等權(quán)，否則，不能廢除普通法原則。而大陸法系國家存在公私法劃分的理論傳統(tǒng)，加之司法二元制的法制構(gòu)造，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政主體訂立的契約劃分為公法契約及私法契約。其中，德國行政法上的“行政契約”是指以行政法律關(guān)系為契約標(biāo)的，而發(fā)生、變更或消滅行政法上權(quán)利義務(wù)的合意。這種契約完全適用公法，受行政法院管轄。[15]22法國則以公務(wù)理論為中心，通過行政判例構(gòu)建了行政契約理論。只有為直接執(zhí)行公務(wù)而設(shè)定的合同才構(gòu)成行政契約，其包括兩種情況：一是合同當(dāng)事人直接參加公務(wù)的執(zhí)行；二是合同本身構(gòu)成執(zhí)行公務(wù)的一種方式。[15]22-23

盡管大陸法系國家對(duì)行政契約的概念認(rèn)識(shí)還存在一些分歧，但已經(jīng)達(dá)成了某些基本的共識(shí)：[16]第一，行政契約的當(dāng)事人一方須為行政主體，沒有行政主體作為當(dāng)事人的契約就不是行政契約。第二，行政主體訂立行政契約的目的，在于實(shí)現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，這是判斷行政契約的實(shí)質(zhì)性要件。如果行政主體訂立契約的目的不是實(shí)現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，則該契約就不能被定性為行政契約。第三，行政契約的法律效果是設(shè)立、變更或消滅行政法律關(guān)系，而非以設(shè)立、變更或消滅私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的。

行政契約與民事契約的根本區(qū)別在于標(biāo)的內(nèi)容，二者所形成的法律關(guān)系不同。[17]行政契約當(dāng)事人之間形成的法律關(guān)系是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而民事契約所形成的是民事法律關(guān)系。原則上，行政契約優(yōu)先考慮公共利益，通過行政法來調(diào)整，以行政救濟(jì)來解決涉訴問題。民事契約則以意思自治原則為基礎(chǔ)，由民法來調(diào)整，通過民事訴訟來解決糾紛。[15]31因此，認(rèn)定主管機(jī)關(guān)海難救助契約的性質(zhì)，直接關(guān)系到這種契約的法律適用，進(jìn)而直接影響主管機(jī)關(guān)是否具有私法上的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

2.主管機(jī)關(guān)海難救助契約的性質(zhì)

對(duì)上述行政契約的概念厘清可知，行政主體以行政目標(biāo)訂立契約是行政契約的實(shí)質(zhì)要件。如前文所述，海難事故發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)在海難救助中的行為主要分為控制行為與從事行為。[18]主管機(jī)關(guān)指揮、組織及協(xié)調(diào)相關(guān)救助力量對(duì)遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)開展救助的控制行為，具有強(qiáng)烈的公益目的，以實(shí)現(xiàn)政府的行政職能為追求。無論主管機(jī)關(guān)是否就這種救助行為與被救助人達(dá)成合意，主管機(jī)關(guān)都必然會(huì)開展這些活動(dòng)，如果主管機(jī)關(guān)獲知海難發(fā)生，或收到遇難方的求救而不進(jìn)行上述行為，則主管機(jī)關(guān)就屬于典型的行政不作為。[19]而對(duì)主管機(jī)關(guān)這種控制救助的行為，被救助人通常不會(huì)拒絕(如前文所述，主管機(jī)關(guān)的這種控制活動(dòng)通常是在被救助人發(fā)出請(qǐng)求后進(jìn)行的，被救助人沒有必要拒絕此類救助活動(dòng))，在危及公共利益的情況下，被救助人也無權(quán)拒絕。因此，對(duì)主管機(jī)關(guān)控制救助的行為而言，如果主管機(jī)關(guān)就此與被救助人之間達(dá)成合意并成立了契約，這種契約應(yīng)視為行政契約。這種契約以主管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其自身行政目的為根本，雙方當(dāng)事人之間處于不完全平等的法律地位。從這一方面來看，主管機(jī)關(guān)即使就其控制行為與被救助人基于雙方合意簽訂了契約，但鑒于這種契約的性質(zhì)，依其而進(jìn)行的救助行為，主管機(jī)關(guān)不具有私法上的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，其相應(yīng)法律關(guān)系應(yīng)由行政法調(diào)整。而對(duì)主管機(jī)關(guān)所安排的各種救助力量，盡管實(shí)踐中被救助人通常不予以拒絕，但理論上，被救助人有拒絕的權(quán)利。

主管機(jī)關(guān)從事救助的行為在地位上應(yīng)等同于其他應(yīng)召救助人。對(duì)于這種行為，除了主管機(jī)關(guān)的特殊主體身份外，與其他應(yīng)召救助人的私法行為并無本質(zhì)區(qū)別。由此推論，主管機(jī)關(guān)以自身力量對(duì)被救助人進(jìn)行救助時(shí)，如果與被救助人之間簽訂了契約，則這種契約總體上應(yīng)該被視為是一種私法契約而非行政契約，除非簽訂具體契約的主管機(jī)關(guān)本身即具有以自身力量對(duì)遇險(xiǎn)船舶及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行海難救助的法定職責(zé)(此時(shí)，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間的契約仍屬于行政契約)。在這一建立在雙方合意基礎(chǔ)上的私法契約中，主管機(jī)關(guān)與被救助人之間形成的是一種平等的民事法律關(guān)系。主管機(jī)關(guān)依據(jù)這種私法契約開展救助活動(dòng)時(shí)，有權(quán)享有私法上的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。[20]

四、結(jié)語

主管機(jī)關(guān)介入海難救助有其現(xiàn)實(shí)必要性，隨著國際海運(yùn)業(yè)的發(fā)展，重特大海難事故的危險(xiǎn)性加大，傳統(tǒng)海難救助已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的需要，加之海上人命救助與財(cái)產(chǎn)救助難以分割的現(xiàn)實(shí)，主管機(jī)關(guān)介入海難救助已經(jīng)成為一種常態(tài)。然而，對(duì)主管機(jī)關(guān)海難救助行為的性質(zhì)及其救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，理論界一直存在爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，對(duì)主管機(jī)關(guān)海難救助行為的性質(zhì)，不能一概而論，應(yīng)該區(qū)分主管機(jī)關(guān)在海難救助中的不同行為類型，并對(duì)不同類型的行為性質(zhì)分別加以討論。主管機(jī)關(guān)控制海難救助的行為，是在海上突發(fā)事件發(fā)生后，主管機(jī)關(guān)履行政府職能的一種具體表現(xiàn)。這種行為并不是單個(gè)行為，而是由多個(gè)具體行政行為所組成，其中包含了行政強(qiáng)制行為。對(duì)主管機(jī)關(guān)控制救助的行為而言，如果主管機(jī)關(guān)就此與被救助人之間達(dá)成了合意并成立了契約，這種契約應(yīng)視為行政契約。這種契約以主管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其自身行政目的為根本，雙方當(dāng)事人之間處于不完全平等的法律地位。此種情形下，主管機(jī)關(guān)不具有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

而對(duì)主管機(jī)關(guān)從事海難救助的行為，在因果關(guān)系上可視為控制救助行為的結(jié)果。在主管機(jī)關(guān)海難救助中，主管機(jī)關(guān)會(huì)組織協(xié)調(diào)各種救助力量具體開展救助作業(yè)，而其自身的力量也應(yīng)屬于被調(diào)動(dòng)的救助力量之一。主管機(jī)關(guān)以自身力量從事救助作業(yè)的行為應(yīng)視同其他應(yīng)召救助人的行為，不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為主管機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制行為。主管機(jī)關(guān)以自身力量對(duì)被救助人進(jìn)行救助時(shí)，如果與被救助人之間簽訂了契約，這種契約總體上應(yīng)該視為私法契約而非行政契約，基于這種契約而開展的救助行為，主管機(jī)關(guān)享有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

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