船舶污染對(duì)無害通過權(quán)影響之檢視

張國(guó)斌

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

2014年5月15日，美國(guó)聯(lián)邦能源管理委員會(huì)(Federal Energy Regulatory Commission)出臺(tái)了一份最終環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告(Final Environmental Impact Statement)。報(bào)告指出，位于帕薩馬科迪灣(Passamaquoddy Bay)的液化天然氣(簡(jiǎn)稱LNG)項(xiàng)目*液化天然氣項(xiàng)目的其主要內(nèi)容是通過壓縮技術(shù)使氣態(tài)天然氣液化并運(yùn)輸?！皶?huì)對(duì)帕薩馬科迪灣的生態(tài)環(huán)境造成一些不良影響，……(但是)對(duì)此實(shí)施委員會(huì)建議的特定緩和措施，這些不良影響將會(huì)減弱至微乎其微”。[1]這份報(bào)告將會(huì)為美國(guó)啟動(dòng)帕薩馬科迪灣LNG項(xiàng)目掃清最后障礙，也意味著美國(guó)和加拿大持續(xù)了7年之久的爭(zhēng)議仍不會(huì)得到平息。

帕薩馬科迪灣位于芬迪灣西面入口處，坐落于美國(guó)緬因州及加拿大新不倫瑞克省的交界處，它同時(shí)也平分了美國(guó)和加拿大的邊境*帕薩馬科迪灣地理位置以及規(guī)劃中的美國(guó)LNG項(xiàng)目運(yùn)輸線路等信息參見圖1。。在帕薩馬科迪灣美國(guó)一側(cè)，美國(guó)準(zhǔn)備在此建立液化天然氣終端設(shè)備，用以接收液化天然氣并轉(zhuǎn)化為氣態(tài)天然氣。這一項(xiàng)目對(duì)能源需求日趨增長(zhǎng)的美國(guó)來說十分重要，但卻引來鄰國(guó)加拿大的強(qiáng)烈反對(duì)。2007年2月14日，加拿大駐美國(guó)大使邁克爾·威爾遜在提交給美國(guó)聯(lián)邦能源管理委員會(huì)的聲明中指出，唯一通往規(guī)劃中液化天然氣終端設(shè)備的航行線路會(huì)穿過頭港通道(Head Harbour Passage)。頭港通道是一條狹窄水道，它位于帕薩馬科迪灣內(nèi)加拿大領(lǐng)土鹿島和坎波貝洛島之間，其地位是加拿大的領(lǐng)海，所以在此通過的外國(guó)船舶應(yīng)適用無害通過制度。美國(guó)運(yùn)載液化天然氣的船舶穿過頭港通道會(huì)給頭港通道帶來不能接受的重大環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)*為了更高效地運(yùn)輸天然氣，美國(guó)利用液化天然氣終端設(shè)備將氣態(tài)的天然氣冷卻到零下162度從而使得氣態(tài)天然氣液化，這將使得天然氣更加濃縮。一般認(rèn)為，在液態(tài)的狀態(tài)下，天然氣是穩(wěn)定的。然而，當(dāng)液化天然氣溫度升高開始汽化，其可能會(huì)在某些濃度下產(chǎn)生爆炸，而利用船舶運(yùn)輸液化天然氣的風(fēng)險(xiǎn)有二，其一是液化天然氣有可能在意外情況下發(fā)生爆炸；其二是在運(yùn)輸?shù)倪^程中，由于意外、過失或者故意等因素，可能產(chǎn)生液化天然氣泄露，而極低溫度下的液化天然氣將對(duì)海水以及海洋環(huán)境帶來損害。，[2]其屬于非無害通過。因此加拿大有權(quán)禁止美國(guó)運(yùn)輸液化天然氣的船舶穿過頭港通道。[3]4但是，美國(guó)卻認(rèn)為頭港通道是一個(gè)用于國(guó)際航行的海峽，航行通過的船舶應(yīng)適用不能被沿海國(guó)停止的無害通過制度*UNCLOS第45條規(guī)定：“1.按照第二部分第三節(jié)，無害通過制度應(yīng)適用于下列用于國(guó)際航行的海峽：(a)按照第三十八條第1款不適用過境通行制度的海峽；或(b)在公海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一個(gè)部分和外國(guó)領(lǐng)海之間的海峽。2.在這種海峽中的無害通過不應(yīng)予以停止?！薄Ｃ绹?guó)運(yùn)載液化天然氣的船舶通過頭港通道是無害通過，加拿大無權(quán)禁止運(yùn)載液化天然氣的船舶通過頭港通道。[3]168

實(shí)際上，美國(guó)和加拿大對(duì)頭港通道適用無害通過制度并無爭(zhēng)議，但兩國(guó)的主要爭(zhēng)議之處在于美國(guó)船舶運(yùn)輸液化天然氣通過頭港通道給該海域帶來的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致其成為非無害通過。進(jìn)一步考慮此問題的實(shí)質(zhì)乃是如何對(duì)待存在重大污染風(fēng)險(xiǎn)的外國(guó)船舶通過沿海國(guó)領(lǐng)海這一問題。這一問題對(duì)于外國(guó)船舶至關(guān)重要，因?yàn)檫@關(guān)系著其行使無害通過的權(quán)利是否會(huì)受到侵害。在海洋環(huán)境保護(hù)越來越受到沿海國(guó)重視的今天，各國(guó)紛紛出臺(tái)越來越嚴(yán)苛的國(guó)內(nèi)法以防止外國(guó)船舶造成海洋污染，這體現(xiàn)在其規(guī)制船舶污染的程度越來越深，規(guī)制的范圍越來越廣，規(guī)制的事項(xiàng)也越來越多。究竟船舶污染會(huì)給外國(guó)船舶無害通過領(lǐng)海帶來何種影響？外國(guó)船舶的無害通過權(quán)是否因此會(huì)受到侵害？在航運(yùn)業(yè)已經(jīng)承擔(dān)了國(guó)際貿(mào)易90%運(yùn)輸量的今天，船舶航行權(quán)利的保障仍然顯得十分重要。如今，外國(guó)船舶航行權(quán)利的保障與沿海國(guó)環(huán)境保護(hù)需求的與日俱增這二者之間的矛盾越來越引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

一、影響無害通過權(quán)的重要因素——船舶污染

(一)船舶污染影響船舶通過的性質(zhì)

非軍用船舶享有無害通過權(quán)既是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法，[4]也受到國(guó)際條約的保障。1958年《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)公約》(簡(jiǎn)稱TSC)第14條和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱UNCLOS)第17條都確認(rèn)了所有國(guó)家的船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。UNCLOS第19條第1款規(guī)定，通過只要不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全，就是無害的。然而如何判斷通過是否損害了沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全由于沒有具體規(guī)定和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)而顯得分外棘手。為此，UNCLOS第19條第2款羅列了一個(gè)清單，清單包含了(a)到(l)12種行為，如果外國(guó)船舶在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行此12種行為中的任何一種，其通過即應(yīng)視為損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全，從而致使外國(guó)船舶的無害通過變?yōu)榉菬o害通過。這12種行為中第(h)項(xiàng)是“違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為”。這意味著，外國(guó)船舶在通過領(lǐng)海時(shí)，如果造成故意和嚴(yán)重的污染行為，其通過即應(yīng)視為損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全，而此種通過就是非無害通過。國(guó)際社會(huì)對(duì)此規(guī)定并無異議。但問題在于，如果外國(guó)船舶在通過領(lǐng)海時(shí)，沒有造成故意和嚴(yán)重的污染行為，其通過就是無害通過嗎？最初UNCLOS的制定者的邏輯大概就是：船舶造成故意和嚴(yán)重的污染為非無害行為，那么船舶造成非故意或非嚴(yán)重的污染以及船舶僅僅存在污染的威脅就是無害行為，否則何必單列出故意和嚴(yán)重的污染行為才是非無害行為。實(shí)際上，判斷船舶通過是否為無害時(shí)，唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是“不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序與安全”。船舶造成故意和嚴(yán)重的污染是如此損害沿海國(guó)的和平、良好秩序與安全，以至于當(dāng)時(shí)的締約國(guó)都支持這一規(guī)定。但是，時(shí)過境遷，海洋環(huán)境的惡化、海洋污染的加劇以及締約國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境意識(shí)的與日俱增都使這個(gè)問題需要重新被考慮，還需要借助“不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序與安全”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷其是否為無害行為。并且，這份清單并不意味著能囊括一切有害行為。一般認(rèn)為，這份有害行為清單是一份示例性清單，而不是窮盡性清單。[5]即使是一份窮盡性清單，也可以認(rèn)為船舶因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”造成污染這一行為是清單中的“與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)”[UNCLOS第19條第2款第(l)項(xiàng)]。這就為各締約國(guó)各行其是的解釋埋下了伏筆。此外，UNCLOS用船舶造成污染行為的主觀狀態(tài)和污染嚴(yán)重程度來區(qū)分該船舶的通過性質(zhì)，但卻并未具體解釋何謂“故意”和“嚴(yán)重”。對(duì)一國(guó)嚴(yán)重之行為另一國(guó)卻可能不以為然。且“嚴(yán)重”是否應(yīng)該用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量本身就是一個(gè)值得商榷的問題。

(二)船舶污染影響無害通過權(quán)的行使

在UNCLOS下的無害通過權(quán)體系中，無害通過權(quán)本身是一方面，而UNCLOS賦予沿海國(guó)針對(duì)外國(guó)船舶行使無害通過權(quán)制定國(guó)內(nèi)法的權(quán)利又是一方面，二者不能混為一談。UNCLOS規(guī)定，沿海國(guó)可以為保全環(huán)境并防止、減少和控制該環(huán)境受污染而制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章[第21條第1款第(f)項(xiàng)]。該條款中規(guī)定的環(huán)境污染并沒有“故意”和“嚴(yán)重”的限制，也就是說外國(guó)船舶通過領(lǐng)海如果因非故意造成沿海國(guó)領(lǐng)海的環(huán)境污染或者雖然故意造成沿海國(guó)環(huán)境污染但是污染的后果并不嚴(yán)重，則此時(shí)外國(guó)船舶雖然已經(jīng)違反了沿海國(guó)的法律或規(guī)章，但是可能仍然享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。

UNCLOS第12部分專門規(guī)定海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，其第6部分規(guī)定了對(duì)環(huán)境污染的執(zhí)行。UNCLOS第220條第2款規(guī)定，如果通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶違反沿海國(guó)的國(guó)內(nèi)法，沿海國(guó)在不妨害該船舶無害通過的情況下，可以對(duì)該外國(guó)船舶進(jìn)行實(shí)際檢查并在有充分證據(jù)時(shí)拘留該船舶。UNCLOS第220條第6款規(guī)定，如果通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶違反沿海國(guó)的國(guó)內(nèi)法而導(dǎo)致排放且對(duì)沿海國(guó)造成重大損害或有造成重大損害的威脅，沿海國(guó)在有充分證據(jù)時(shí)可對(duì)該船舶進(jìn)行拘留并提起司法程序。這說明，UNCLOS規(guī)定沿海國(guó)對(duì)外國(guó)船舶造成污染行為的執(zhí)行措施包括但不限于實(shí)際檢查、拘留，而拘留船舶勢(shì)必將妨礙外國(guó)船舶行使無害通過權(quán)。對(duì)此，UNCLOS第230條第2款規(guī)定，外國(guó)船舶通過領(lǐng)海違反國(guó)內(nèi)法律，沿海國(guó)僅可處以罰款，除非外國(guó)船舶在領(lǐng)海內(nèi)故意和嚴(yán)重地造成污染。

UNCLOS授予沿海國(guó)的這些對(duì)外國(guó)船舶污染的執(zhí)行措施使得船舶污染與無害通過權(quán)之間的關(guān)系更加復(fù)雜。這表現(xiàn)在船舶污染對(duì)船舶通過性質(zhì)的影響與沿海國(guó)針對(duì)無害通過權(quán)的立法權(quán)以及沿海國(guó)對(duì)無害通過權(quán)的執(zhí)行三者之間是不一致的。從UNCLOS賦予沿海國(guó)的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)的情況來看，UNCLOS的邏輯顯然是只有通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶的故意和嚴(yán)重的污染行為才是非無害通過行為，而其他污染行為是無害通過行為，無論沿海國(guó)采取什么執(zhí)行措施，都不能妨礙船舶無害通過權(quán)的行使。對(duì)此，可以得出如下結(jié)論。

第一，船舶污染影響著船舶通過的性質(zhì)，故意和嚴(yán)重的污染行為將使得船舶喪失無害通過權(quán)，變成非無害通過。沿海國(guó)有權(quán)采取實(shí)際檢查、拘留等執(zhí)行措施，因?yàn)榉菬o害通過的船舶必須服從沿海國(guó)的領(lǐng)海主權(quán)。

第二，造成非故意或非嚴(yán)重污染的船舶雖然可能會(huì)違反沿海國(guó)的法律或規(guī)章，但是仍然可能享有無害通過權(quán)。沿海國(guó)只能對(duì)此采取罰款這一種執(zhí)行措施，因?yàn)榱P款不會(huì)妨礙船舶行使無害通過權(quán)。而如果沿海國(guó)認(rèn)為此類船舶為非無害通過，則不僅UNCLOS條款之間會(huì)發(fā)生沖突，而且UNCLOS的條款將會(huì)與沿海國(guó)的主權(quán)相沖突。

第三，UNCLOS對(duì)船舶污染的主要關(guān)注點(diǎn)在于已經(jīng)發(fā)生的船舶污染，而對(duì)存在污染威脅的通過船舶關(guān)注不多，且UNCLOS對(duì)“和平”、“良好秩序”、“嚴(yán)重”等詞語缺乏具體解釋，這在國(guó)際實(shí)踐中帶來了不少問題。

接下來，筆者將重點(diǎn)論述國(guó)際實(shí)踐如何認(rèn)定UNCLOS上述條款，這些國(guó)際實(shí)踐將會(huì)為未來的國(guó)際法發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

二、女王訴交通大臣案* 參見EU: Case C- 308/06.The Queen, on the Application of International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko) and Others v. Secretary of State for Transport。與歐盟法院對(duì)UNCLOS船舶污染規(guī)定的理解

(一)女王訴交通大臣案

2005年，歐盟議會(huì)公布第35號(hào)指令(Directive 2005/35/EC)，其中第4條規(guī)定，歐盟成員國(guó)必須制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法以懲罰在通過歐盟水域時(shí)由于“故意、魯莽或嚴(yán)重疏忽”(intent，recklessly or by serious negligence)造成海洋污染的通過船舶，這種懲罰包括追究刑事責(zé)任在內(nèi)。但是歐盟在指令中并沒有具體解釋“故意、魯莽或嚴(yán)重疏忽”的含義。這引起了包括國(guó)際獨(dú)立油輪船東協(xié)會(huì)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際航運(yùn)組織的不滿，它們擔(dān)心歐盟此舉會(huì)使通過歐盟水域的船舶承擔(dān)較世界其他區(qū)域更加嚴(yán)格的法律責(zé)任，尤其是，追究刑事責(zé)任在內(nèi)的措施一定會(huì)影響到船舶無害通過權(quán)的行使。為此，國(guó)際獨(dú)立油輪船東協(xié)會(huì)(International Association of Independent Tanker Owners)、國(guó)際干貨船舶船東協(xié)會(huì)(International Association of Dry Cargo Shipowners)、希臘航運(yùn)合作委員會(huì)(Greek Shipping Co-operation Committee)、英國(guó)勞埃德船級(jí)社(Lloyd’s Register)和國(guó)際海難救助聯(lián)合會(huì)(International Salvage Union)共同以英國(guó)女王的名義訴至歐盟法院。

在確認(rèn)了管轄權(quán)、可適用的國(guó)際條約和歐盟法律以及審查了原被告雙方的起訴、答辯意見后，法院認(rèn)為，在涉及歐盟成員國(guó)領(lǐng)海無害通過的問題上，原被告的爭(zhēng)議可以歸納為如下兩點(diǎn)：第一，歐盟是UNCLOS締約國(guó)，指令第4條要求歐盟成員國(guó)制定懲罰因嚴(yán)重疏忽而導(dǎo)致海洋污染的通過船舶的國(guó)內(nèi)法是否違背了UNCLOS規(guī)定的無害通過權(quán)？第二，指令中“嚴(yán)重疏忽”一詞是否由于其寬泛含義而違背了法律確定性原則(the principle of legal certainty)？

關(guān)于第一個(gè)問題，法院認(rèn)為，要審查歐盟法律及其成員國(guó)法律是否有效，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是審查這些法律是否與其簽訂的國(guó)際條約相違背。但是，審查歐盟法律是否與其簽訂的國(guó)際條約相違背的前提是：國(guó)際條約的性質(zhì)和其一般邏輯不排除此種審查(the nature and the broad logic of the international treaty do not preclude this)，而且國(guó)際條約的條款似乎也應(yīng)該足夠精確*參見EU:Case C-344/04 IATA and ELFAA [2006] ECR I- 403,para. 39。。據(jù)此，法院在判決中首先回顧了締結(jié)UNCLOS的背景、目標(biāo)。其次，法院引用UNCLOS中的條款來說明UNCLOS并沒有直接賦予船舶和個(gè)人對(duì)抗締約國(guó)的權(quán)利，船舶只有通過其船籍國(guó)才能享受UNCLOS賦予的權(quán)利。最后，法院得出結(jié)論：UNCLOS的性質(zhì)和一般邏輯排除了法院根據(jù)UNCLOS審查歐盟法律合法性的能力。因此，歐盟Directive 2005/35/EC指令的合法性根據(jù)UNCLOS無法被審查。關(guān)于第二個(gè)問題，法院認(rèn)為，對(duì)“故意、魯莽或嚴(yán)重疏忽”這些概念的理解不能脫離歐盟各成員國(guó)的法律體系，因?yàn)槌蓡T國(guó)必須將歐盟指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，因此，這些概念的真正含義要從國(guó)內(nèi)法上界定。據(jù)此，法院認(rèn)為指令中“嚴(yán)重疏忽”的法律用語并不違背法律確定性原則*參見Judgment of EU:Case C- 308/06.The Queen,on the Application of International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko) and Others v. Secretary of State for Transport。。

(二)非故意造成污染船舶的無害通過權(quán)

歐盟2005/35/EC指令第4條是否與UNCLOS的相關(guān)條款相一致，值得商榷。指令第4條規(guī)定，即使船舶因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”而造成船舶污染，歐盟締約國(guó)也須追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，而追究刑事責(zé)任必然會(huì)導(dǎo)致船舶無害通過權(quán)的行使。也就是說，歐盟法院實(shí)際上認(rèn)為因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”而造成船舶污染是非無害行為，歐盟有權(quán)要求其成員國(guó)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。通過裁決UNCLOS在歐盟法律中沒有直接效果，需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，歐盟法院成功地避開了審查歐盟法律是否違反UNCLOS這個(gè)難題。[6]

筆者認(rèn)為，歐盟認(rèn)為船舶因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”造成污染是一種通過領(lǐng)海的非無害行為在理論上講并非完全不可以。當(dāng)然，歐盟此種理解還須結(jié)合環(huán)境因素、國(guó)際實(shí)踐等其他因素來考量。但是問題的關(guān)鍵在于，歐盟認(rèn)為船舶因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”造成污染是一種通過領(lǐng)海的非無害行為，則意味著其便有權(quán)行使保護(hù)權(quán)而防止此類船舶在其領(lǐng)海內(nèi)的非無害通過(UNCLOS第25條)，那么歐盟行使這種措施必將與UNCLOS授權(quán)沿海國(guó)對(duì)海洋環(huán)境污染執(zhí)行的措施相違背，因?yàn)閁NCOLS第230條第2款規(guī)定，除非在領(lǐng)海內(nèi)故意和嚴(yán)重地造成污染的行為，否則對(duì)外國(guó)船只在領(lǐng)海內(nèi)所犯違反關(guān)于防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章或可適用的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的行為，僅可處以罰款。所以，歐盟2005/35/EC指令第4條要求對(duì)外國(guó)船舶因“魯莽或嚴(yán)重疏忽”造成污染施以承擔(dān)刑事責(zé)任在內(nèi)的處罰，無論如何都與UNCLOS相違背。但是歐盟法院對(duì)這個(gè)問題的態(tài)度似乎還留有余地，因?yàn)槠湓谂袥Q中表示，歐盟指令的內(nèi)容是通過轉(zhuǎn)化為歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法得以實(shí)施，在此種轉(zhuǎn)化的過程中，歐盟成員國(guó)的對(duì)此指令的理解就成了問題的關(guān)鍵。且不論歐盟法院得出判決的邏輯正確與否，重要的是，歐盟2005/35/EC指令迄今仍在生效，而歐盟對(duì)船舶污染的態(tài)度較之以前更加苛刻了，這無疑會(huì)影響通過歐盟領(lǐng)海的船舶無害通過權(quán)的行使。

實(shí)際上，并不是只有歐盟對(duì)船舶污染采取此種態(tài)度。在巴哈馬的國(guó)內(nèi)法中，如果通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶的污染造成了國(guó)土、自然資源、海洋環(huán)境的毀損，那么外國(guó)船舶這種通過就是非無害通過。[7]可見，巴哈馬對(duì)待船舶污染根本就不考慮其是否為UNCLOS規(guī)定的“故意和嚴(yán)重的污染”，造成任何形式的污染都會(huì)致使該外國(guó)船舶的通過變?yōu)榉菬o害通過。伯利茲和伊朗的國(guó)內(nèi)法也有相同規(guī)定*參見United Nations Conference on Environment and Development,Rio Declarationon Environment and Development,14 June 1992,UN Doc. A/con. 151/5/Rev. l。。歐盟態(tài)度的轉(zhuǎn)變將會(huì)增強(qiáng)沿海國(guó)對(duì)船舶污染規(guī)制力度加強(qiáng)的趨勢(shì)，但此種趨勢(shì)還沒有上升到國(guó)際法的層面。

三、美加帕薩馬科迪灣LNG項(xiàng)目爭(zhēng)議與存在重大污染威脅船舶的無害通過權(quán)

帕薩馬科迪灣LNG項(xiàng)目爭(zhēng)議也與船舶污染有關(guān)，只不過這種船舶污染并沒有真實(shí)發(fā)生，而是存在船舶重大污染威脅。加拿大認(rèn)為，美國(guó)運(yùn)輸液化天然氣的船舶通過加拿大領(lǐng)海會(huì)給加拿大造成不能接受的環(huán)境和安全風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，加拿大認(rèn)為這種存在重大污染威脅的船舶的通過是非無害通過。

實(shí)際上，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，環(huán)境安全是國(guó)家安全不可分割的一部分*參見United Nations Conference on Environment and Development,Rio Declarationon Environment and Development,14 June 1992,UN Doc. A/con. 151/5/Rev. l。，UNCLOS規(guī)定外國(guó)船舶的故意和嚴(yán)重的污染行為構(gòu)成非無害通過行為就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。加拿大認(rèn)為美國(guó)運(yùn)輸液化天然氣船舶通過加拿大領(lǐng)海損害加拿大“和平、良好秩序或安全”從而為非無害通過。UNCLOS規(guī)定，外國(guó)船舶在通過領(lǐng)海時(shí)使用武力是對(duì)沿海國(guó)安全的損害，甚至連對(duì)沿海國(guó)進(jìn)行武力威脅也被視為是對(duì)沿海國(guó)安全的損害[UNCLOS第19條第2款第(a)項(xiàng)]。這說明損害沿海國(guó)安全的行為不僅包括已經(jīng)發(fā)生的行為，也有可能包括存在這種威脅可能性的行為。而通過船舶造成沿海國(guó)領(lǐng)海故意和嚴(yán)重的污染行為是對(duì)沿海國(guó)安全的損害，那么對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)海存在重大污染威脅的船舶在特定情況下也可以被認(rèn)為是對(duì)沿海國(guó)安全的威脅。[3]170所以加拿大的觀點(diǎn)在理論上并無不妥。

筆者認(rèn)為，存在重大污染威脅的船舶不能一概認(rèn)定為對(duì)沿海國(guó)的安全會(huì)產(chǎn)生威脅從而不享有無害通過權(quán)。關(guān)鍵在于具體衡量船舶存在重大污染威脅的標(biāo)準(zhǔn)。只有威脅具有即時(shí)性(imminent)才可能會(huì)被認(rèn)定為不具有無害通過權(quán)，因?yàn)檫@種即時(shí)性意味著重大污染威脅即將會(huì)產(chǎn)生對(duì)沿海國(guó)的損害，沿海國(guó)認(rèn)定存在這種迫近的危險(xiǎn)的船舶不具有無害通過權(quán)是合理的*參見International Law Association.Final Report of the Committee on Coastal State Jurisdiction Relating to Marine Pollution:Report of the 69th Conference 2002,p.443。。這樣一來，認(rèn)定即時(shí)性的標(biāo)準(zhǔn)就成為了關(guān)鍵問題。國(guó)際法院在1997年匈牙利訴斯洛伐克加布奇科沃—大毛羅斯項(xiàng)目一案*參見Case Concerning the Gabcikovo/Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), 1994-1997。中的判決中寫道，雖然匈牙利在多個(gè)場(chǎng)合表達(dá)了實(shí)施多瑙河水壩國(guó)內(nèi)工程會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生威脅，但是這種威脅必須是即時(shí)的，“‘即時(shí)’與‘立刻’和‘迫近’同義(‘imminence’ is synonymous with ‘immediacy’ or ‘proximity’)，這絕不僅僅是一種可能性”*參見Case Concerning the Gabcikovo/Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),[1997] I.C.J. Report. 6 at para. 54。。例如，國(guó)家可以認(rèn)定受到損害的船舶通過其領(lǐng)海不享有無害通過權(quán)，因?yàn)檫@種受損船舶存在泄露燃料等環(huán)境污染的高度威脅，且這種威脅隨時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)從而對(duì)沿海國(guó)的環(huán)境安全產(chǎn)生損害。[8]但是，從國(guó)際實(shí)踐的角度來看，并不是所有國(guó)家都持相同看法。由于國(guó)際環(huán)境法中的預(yù)警原則(precautionary principle)得到越來越多國(guó)家的重視和認(rèn)可，[9]國(guó)家對(duì)具有重大污染威脅的船舶通過其領(lǐng)海的態(tài)度也越來越嚴(yán)格，這有違背UNCLOS之嫌。例如，埃及、也門與吉布提針對(duì)UNCLOS第23條作出解釋性聲明，拒絕承認(rèn)核動(dòng)力船舶或載運(yùn)核物質(zhì)的船舶享有無害通過權(quán)。[10]為了回應(yīng)“希安?！碧?hào)(Khian Sea)事件*“希安海”號(hào)是一艘懸掛利比亞國(guó)旗的船舶。1986年9月5日，“希安?！碧?hào)從美國(guó)費(fèi)城運(yùn)載了14 000噸焚化爐殘?jiān)瑴?zhǔn)備駛向原定的傾倒地——巴哈馬。但是巴哈馬拒絕了“希安海”號(hào)的傾倒行為。在接連被百慕大群島、多米尼加、洪都拉斯、幾內(nèi)亞比紹和荷屬安的列斯拒絕后，“希安?！碧?hào)一直在海上游蕩并繼續(xù)尋找傾倒地。1988年，海地政府終于同意“希安?！碧?hào)駛往海地傾倒垃圾。但是在傾倒垃圾時(shí)，“希安?！碧?hào)上大部分焚化爐殘?jiān)械挠卸練堅(jiān)缫崖淙牒Ｑ?。這給“希安海”號(hào)航行運(yùn)輸過程中途徑的所有國(guó)家都帶來了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。所帶來的巨大惡劣影響，海地政府規(guī)定，運(yùn)載可能會(huì)危及到人類健康安全，污染海洋、空氣、陸地環(huán)境的危險(xiǎn)廢棄物之船舶，不得進(jìn)入海地的領(lǐng)海。海地政府還宣布將會(huì)采取一切手段執(zhí)行這一政策*參見Haiti:Note Verbale Dated 18 February 1988 from the Ministry of the Interior,Decentralization,the General Police Force and the Civil Service,Communicated to the United Nations by a Letter Dated 29 February 1988,11 L. SEAs BULL. 13 (1988)。。無獨(dú)有偶，1992年，一艘運(yùn)載著滿含“钚”*钚是一種放射性元素，是原子能工業(yè)的重要原料，可作為核燃料和核武器的裂變劑。钚會(huì)對(duì)人類健康和自然環(huán)境造成巨大危害。物質(zhì)的船舶將從法國(guó)運(yùn)往日本。這引發(fā)了此次運(yùn)輸可能途徑的沿海國(guó)的強(qiáng)烈抗議，一些國(guó)家公開聲明禁止該艘船舶進(jìn)入其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。[11]新西蘭、南非等一些國(guó)家甚至在國(guó)內(nèi)法中明確規(guī)定載運(yùn)高度危險(xiǎn)的船舶通過領(lǐng)海需得到事先許可。[12]

四、結(jié)語

自從其產(chǎn)生以來，無害通過權(quán)作為平衡沿海國(guó)領(lǐng)海主權(quán)與國(guó)際社會(huì)航行利益這二者的權(quán)利，一直發(fā)揮著重要作用。直到UNCLOS把無害通過權(quán)這項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法編纂并使之成文化，無害通過權(quán)已經(jīng)成為國(guó)際法上的制度并趨于完善。但是UNCLOS對(duì)船舶污染對(duì)無害通過權(quán)的影響規(guī)定得并不十分清楚，其對(duì)非故意或非造成嚴(yán)重污染的船舶以及存在重大污染威脅的船舶無害通過權(quán)問題缺乏明確規(guī)定，這導(dǎo)致了締約國(guó)對(duì)這些條文存在理解上的歧義，并進(jìn)而體現(xiàn)在其國(guó)內(nèi)法中，且在實(shí)踐中影響著外國(guó)船舶無害通過權(quán)的行使。此外，由于海洋環(huán)境的持續(xù)惡化、沿海國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)的日漸提高以及國(guó)際環(huán)境法中的預(yù)警原則得到國(guó)際社會(huì)更多的認(rèn)可，國(guó)家對(duì)污染船舶以及存在重大污染威脅的船舶行使無害通過權(quán)采取越來越嚴(yán)格的規(guī)制措施，這些規(guī)制措施雖然脫胎于現(xiàn)有的無害通過制度，但是也持續(xù)挑戰(zhàn)著現(xiàn)有的無害通過權(quán)體系，這也是無害通過制度面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。而如何面對(duì)此種挑戰(zhàn)，需要國(guó)際法盡快作出有力回應(yīng)。

圖1 美國(guó)加拿大帕薩馬科迪灣以及美國(guó)LNG項(xiàng)目運(yùn)輸線路圖

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