不丹《生物多樣性法（2003）》對(duì)我國(guó)的啟示

楊士龍 高雪峰

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

不丹《生物多樣性法（2003）》對(duì)我國(guó)的啟示

楊士龍 高雪峰

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

生物多樣性是人類(lèi)賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。不丹在生物多樣性保護(hù)方面走在世界前列，2003年頒布《生物多樣性法（2003）》通過(guò)立法規(guī)范遺傳資源獲取與利益共享，嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性和傳統(tǒng)知識(shí)。當(dāng)前，中國(guó)面臨生物多樣性保護(hù)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)借鑒不丹經(jīng)驗(yàn)專門(mén)立法，以法制維護(hù)生物多樣性保護(hù)的長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性。同時(shí)，針對(duì)生物多樣性保護(hù)完善管理體制，明晰權(quán)利義務(wù)；創(chuàng)新程序制度，實(shí)現(xiàn)公平正義；健全追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格法律責(zé)任。

不丹；生物多樣性；遺傳資源

國(guó)務(wù)院副總理張高麗在2014年中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)會(huì)議上指出：“我國(guó)部分生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，一些高等植物、脊椎動(dòng)物受到不同程度的威脅，生物多樣性保護(hù)存在諸多問(wèn)題?！盵1]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)約90%的草原存在不同程度退化、沙化，約40%的重要濕地面臨退化威脅，10.9%的高等植物和21.2%的脊椎動(dòng)物受到威脅，部分珍稀瀕危物種未受到保護(hù)，遺傳資源流失現(xiàn)象依然存在[2]。因此，完善國(guó)內(nèi)立法，依法保護(hù)生物多樣性資源具有重要性和緊迫性。國(guó)內(nèi)學(xué)者以不同環(huán)境要素的生物多樣性保護(hù)研究為主，對(duì)生物多樣性保護(hù)立法研究較少。萬(wàn)政鈺、劉曉莉針對(duì)我國(guó)草原生物多樣性保護(hù)立法問(wèn)題，提出現(xiàn)有法律法規(guī)已不能適應(yīng)草原生物多樣性保護(hù)需求，逐漸暴露出立法缺位、框架缺陷、機(jī)制缺失等，在彌補(bǔ)立法漏洞、修改相關(guān)立法、健全配套機(jī)制等方面提出完善我國(guó)草原生物多樣性保護(hù)立法體系的構(gòu)想[3]。解魯云研究云南省生物多樣性以及少數(shù)民族文化保護(hù)，內(nèi)容局限于文獻(xiàn)分析，未涉及生物多樣性保護(hù)制度層面[4]。涂玉節(jié)提出從系統(tǒng)法學(xué)角度加強(qiáng)我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法，借鑒現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)國(guó)際公約，從明確產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)保護(hù)、搶救生物遺產(chǎn)等方面開(kāi)展立法工作[5]。學(xué)者研究側(cè)重生物多樣性保護(hù)的單一環(huán)境要素領(lǐng)域，傾向技術(shù)層面研究，缺少法律制度的系統(tǒng)性研究。因此，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善國(guó)內(nèi)立法，依法保護(hù)我國(guó)生物多樣性資源具有重要意義。

一、《生物多樣性法（2003）》述評(píng)

不丹的氣候多樣性成就野生動(dòng)植物資源多樣性，包括大約300種特殊藥用植物、46種杜鵑花，以及黑頸鶴、雪豹、小熊貓、孟加拉虎、白腹蒼鷺、長(zhǎng)尾金絲猴、印度象等世界瀕危動(dòng)物[6]。不丹曾因野生動(dòng)物破壞農(nóng)田而鼓勵(lì)捕殺，導(dǎo)致部分物種處于瀕危邊緣。認(rèn)識(shí)到情況嚴(yán)重性后，為保護(hù)生物資源多樣性，不丹于2003年國(guó)民大會(huì)第81次會(huì)議正式通過(guò)《生物多樣性法（2003）》（Biodiversity Act 2003）[7]，共50條，分為5章：標(biāo)題、實(shí)施范圍、目的和宗旨、免除適用情況；遺傳資源取得和利益共享；植物多樣性保護(hù)系統(tǒng)；傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)；修正、解釋和定義。

（一）《生物多樣性法（2003）》的保護(hù)對(duì)象

《生物多樣性法（2003）》適用于不丹原地和遷地的所有遺傳與生物化學(xué)資源，包括野生、馴養(yǎng)以及培養(yǎng)的動(dòng)植物種群。該法規(guī)定的條件和程序適用于使用權(quán)位于保護(hù)區(qū)或政府保留森林中的遺傳資源；具體條款適用于傳統(tǒng)知識(shí)以及生物多樣性保護(hù)。同時(shí)，規(guī)定6種免除適用情況：在遺傳資源的使用和用途方面，由主管部門(mén)決定作為商品直接使用和消費(fèi)的生物材料；因傳統(tǒng)習(xí)俗在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)間取得、使用和交換的生物和遺傳資源；人類(lèi)遺傳資源；適用專利保護(hù)的品種；預(yù)防商業(yè)利用、損害環(huán)境、公共利益和農(nóng)民傳統(tǒng)權(quán)利；根據(jù)特殊規(guī)章制度，有關(guān)部門(mén)可決定遺傳資源的獲取。

（二）遺傳資源的取得與利益共享

《生物多樣性法（2003）》對(duì)遺傳資源的取得與利益共享的規(guī)定主要集中在以下方面。

1.遺傳資源范圍界定?！渡锒鄻有苑ǎ?003）》規(guī)定遺傳資源的取得與利益共享的管制客體范圍：適用于不丹領(lǐng)域內(nèi)原地和遷地的所有遺傳和生物化學(xué)資源。“遺傳資源”定義為：植物、動(dòng)物、真菌或微生物，包括遺傳功能單位。生物化學(xué)資源是指來(lái)源于植物、真菌、動(dòng)物或微生物的物質(zhì)，包括特殊特征和特殊分子?！斑z傳資源”“生物化學(xué)資源”與聯(lián)合國(guó)《生物多樣性保護(hù)公約》關(guān)于生物資源的界定基本一致，既包括傳統(tǒng)生物資源，也包括遺傳資源?？梢?jiàn)，不丹將生物資源與遺傳資源均作為管制客體。在例外規(guī)定方面，該法不適用于人類(lèi)遺傳資源，同時(shí)明確排除糧食與農(nóng)業(yè)遺傳資源。

2.遺傳資源取得與利益共享程序。將“事先知情同意”是遺傳資源取得與利益共享制度的基本原則。生物資源和遺傳資源的取得需征得代表不丹國(guó)家利益以及擁有、培育、開(kāi)發(fā)、維護(hù)生物多樣性權(quán)力的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益主管部門(mén)的事先知情同意?！笆孪戎橥狻背绦蚴侵干暾?qǐng)者在獲得不丹皇家政府的遺傳資源取得與利益共享許可前，需提供所有相關(guān)信息，經(jīng)雙方同意達(dá)成一致。申請(qǐng)人為研究、商業(yè)、生物勘察目的而獲取生物化學(xué)資源和遺傳資源，以及轉(zhuǎn)讓在不丹獲得或源自不丹的生物化學(xué)資源和遺傳資源相關(guān)研究成果，均須向主管部門(mén)提出申請(qǐng)，主管部門(mén)接到申請(qǐng)30天內(nèi)作出決定并書(shū)面通知申請(qǐng)人。此外，還制定保密程序，被授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)保護(hù)所有該法認(rèn)定為秘密的信息，如商業(yè)秘密和其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)形式。以事先知情同意程序?yàn)楹诵?，明確規(guī)定獲取資源與利益共享?xiàng)l件。申請(qǐng)者在滿足規(guī)定條件時(shí)，主管部門(mén)通過(guò)被授權(quán)機(jī)構(gòu)授予申請(qǐng)者取得遺傳資源與利益共享權(quán)利。

3.遺傳資源取得與利益共享?xiàng)l件?！渡锒鄻有员Ｗo(hù)公約》為締約國(guó)的遺傳資源取得與利益共享確定基本制度——“共同商定條件”。不丹雖未明確規(guī)定“共同商定條件”，但將該制度滲透于整部法律中。具體而言，獲取遺傳資源和生物化學(xué)資源的申請(qǐng)者與主管部門(mén)協(xié)商，必須就共享?xiàng)l件達(dá)成一致。根據(jù)規(guī)定，申請(qǐng)人必須遵守以下條件：承擔(dān)獲取資源的費(fèi)用，包括支付主管部門(mén)參與人員勞務(wù)等相關(guān)費(fèi)用；在被授權(quán)機(jī)構(gòu)存放全部樣品副本，上報(bào)原料采集地信息；根據(jù)雙方簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議，通過(guò)被授權(quán)機(jī)構(gòu)告知主管部門(mén)后續(xù)研究和開(kāi)發(fā)進(jìn)展；主管部門(mén)如未授權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓資源或相關(guān)傳統(tǒng)知識(shí)；在申請(qǐng)者和主管部門(mén)簽訂的協(xié)議中應(yīng)明確利益分享?xiàng)l件；向被授權(quán)機(jī)構(gòu)提交完整的收集活動(dòng)報(bào)告，包括收集地點(diǎn)、樣品數(shù)量以及相關(guān)信息等。

（三）植物多樣性保護(hù)系統(tǒng)

不丹的森林資源非常豐富，《生物多樣性法（2003）》將植物多樣性保護(hù)單獨(dú)列為一章。

1.植物多樣性保護(hù)條件?！渡锒鄻有苑ǎ?003）》對(duì)植物多樣性保護(hù)條件設(shè)計(jì)較明確，規(guī)定保護(hù)對(duì)象應(yīng)為新穎、可識(shí)別、獨(dú)特、統(tǒng)一和穩(wěn)定的植物品種。根據(jù)規(guī)定，未經(jīng)出售，且于遞交申請(qǐng)材料截止前提交的品種均具新穎性；可識(shí)別性是指申請(qǐng)保護(hù)的植物新品種必須在申請(qǐng)截止日期前通過(guò)公共常識(shí)從其他品種中區(qū)別；獨(dú)特性要求植物新品種具有區(qū)別于其他植物品種的特殊性；植物新品種的統(tǒng)一性取決于植物多樣性可能被期待的特點(diǎn)，及其傳播和繁殖方式；如能夠保證多次傳播后該植物新品種的相關(guān)特征不變，則多樣性穩(wěn)定；在申請(qǐng)植物多樣性保護(hù)過(guò)程中，要求多樣性具有可識(shí)別性，技術(shù)人員識(shí)別后由相關(guān)機(jī)構(gòu)確認(rèn)。

2.植物多樣性保護(hù)的權(quán)利分配。享有授權(quán)的權(quán)利人應(yīng)為生物多樣性開(kāi)發(fā)者或其權(quán)利繼承人。如植物多樣性的培育和發(fā)展負(fù)責(zé)人為雇員，權(quán)利應(yīng)屬于雇主，法律另有約定的除外。如權(quán)利已賦予不應(yīng)被賦予之人，被授權(quán)者可提出異議要求權(quán)利返還。為允許小農(nóng)戶繁殖其田產(chǎn)收獲或非商業(yè)交換的種子，主管部門(mén)具有限制植物保護(hù)品種的權(quán)利。此外，該法規(guī)定任何人均享有申請(qǐng)強(qiáng)制許可的權(quán)利，具有一定先進(jìn)性。但申請(qǐng)強(qiáng)制許可必須至少滿足以下條件之一：為保護(hù)公共利益；因品種所有權(quán)人供給不足且進(jìn)口國(guó)家不生產(chǎn)，由不丹所有權(quán)人為銷(xiāo)售提供植物品種；權(quán)利持有人不會(huì)基于合理的商業(yè)條件同意許可。在滿足申請(qǐng)條件前提下，還規(guī)定主管部門(mén)應(yīng)提供機(jī)會(huì)供權(quán)利人知悉并回應(yīng)強(qiáng)制許可申請(qǐng)者的主張，在同意或拒絕授予強(qiáng)制許可前，聽(tīng)取相關(guān)利益群體和專業(yè)組織的意見(jiàn)。此外，要求權(quán)利人授權(quán)的行為：基于商業(yè)營(yíng)銷(xiāo)的生產(chǎn)或再生產(chǎn)；公開(kāi)出售、推售或其他交易行為；進(jìn)出口行為以及以前幾項(xiàng)為目的的囤貨行為等。

（四）傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)

“傳統(tǒng)知識(shí)”（Traditional Knowledge，簡(jiǎn)稱TK）是指“土著和地方社區(qū)體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式而與生物多樣性的保護(hù)與持久使用相關(guān)的知識(shí)、創(chuàng)新和做法?！逼湓谌蛏锒鄻有员Ｓ泻涂沙掷m(xù)利用中發(fā)揮重要作用。不丹重視傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)，在《生物多樣性法（2003）》中作專章規(guī)定。傳統(tǒng)知識(shí)即與生物遺傳資源或其組成部分相關(guān)，無(wú)論傳統(tǒng)知識(shí)是否具物質(zhì)形態(tài)，均存在永久生效、不可剝奪的傳統(tǒng)知識(shí)權(quán)利，權(quán)利一旦被授予，則傳統(tǒng)知識(shí)享有權(quán)是一種額外權(quán)利，不影響依據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法產(chǎn)生的權(quán)利。該法明確規(guī)定傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)的申請(qǐng)程序。首先，申請(qǐng)者非習(xí)慣性使用傳統(tǒng)知識(shí)應(yīng)征得傳統(tǒng)知識(shí)所有人的事先同意。其次，明確規(guī)定用戶協(xié)議和事先知情同意制度，如申請(qǐng)人和傳統(tǒng)知識(shí)所有者簽訂授權(quán)協(xié)議，傳統(tǒng)知識(shí)所有者則被認(rèn)為事先知情并同意使用，協(xié)議副本須上交主管機(jī)關(guān)，否則無(wú)效。

（五）違法責(zé)任追究

《生物多樣性法（2003）》規(guī)定了6種違法行為。違反者會(huì)受到1～3年的監(jiān)禁或按最低日工資標(biāo)準(zhǔn)處以2～6年工資額的罰款，或兩種處罰并處。對(duì)申請(qǐng)者提供虛假信息誤導(dǎo)主管機(jī)關(guān)、不遵守重要合同協(xié)議等情況，主管機(jī)關(guān)有權(quán)吊銷(xiāo)資源獲取許可證。該法還規(guī)定了責(zé)任確定條件：違法行為的嚴(yán)重性、頻次，對(duì)植物遺傳資源的實(shí)際或潛在影響，違法行為程度，違法行為的獲利情況等。該法第47條規(guī)定了善意行為的保護(hù)，即主管部門(mén)、被授權(quán)機(jī)構(gòu)、成員或雇員為善意履行本法或依據(jù)本法細(xì)則而實(shí)施的善意行為不受法律追究。另外，還規(guī)定了審判權(quán)問(wèn)題，如出現(xiàn)生物多樣性保護(hù)糾紛，不丹政府設(shè)立具有原始審判權(quán)的法庭或其他專門(mén)法庭應(yīng)依據(jù)本法解決糾紛。

綜上所述，不丹的生物多樣性保護(hù)制度及舉措值得借鑒：第一，具有專門(mén)生物多樣性保護(hù)法及完備的保護(hù)體系。第二，保護(hù)對(duì)象明確、廣泛，系統(tǒng)規(guī)定生物遺傳資源的取得與利益共享，突出生物遺傳資源保護(hù)的重要性。第三，明確規(guī)定生物多樣性保護(hù)的程序以及責(zé)任分配問(wèn)題。

二、我國(guó)生物多樣性保護(hù)現(xiàn)存問(wèn)題

（一）立法系統(tǒng)性欠缺

我國(guó)沒(méi)有生物多樣性保護(hù)專門(mén)立法，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于其他部門(mén)法中，如《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030年）》為生物多樣性保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，據(jù)此編制實(shí)施了諸多規(guī)劃，如《全國(guó)生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》《全國(guó)生態(tài)功能規(guī)劃》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等?？傮w而言，我國(guó)已形成以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，其他法律法規(guī)和政策規(guī)劃為補(bǔ)充的立法模式。但這種立法模式下生物多樣性保護(hù)制度缺乏系統(tǒng)性。“生物多樣性保護(hù)分部門(mén)管理模式易造成各部門(mén)配合銜接不足，缺乏系統(tǒng)性和整體性，保護(hù)效率低下?！盵8]《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，且未涉及遺傳資源與傳統(tǒng)知識(shí)的保護(hù)；對(duì)破壞生物多樣性的責(zé)任追究等未作詳細(xì)規(guī)定；《野生動(dòng)物保護(hù)法》等對(duì)野生動(dòng)植物的保護(hù)未涉及遺傳資源獲取與利益共享。

（二）缺少利益平衡與激勵(lì)機(jī)制

生物多樣性保護(hù)立法關(guān)鍵是建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的協(xié)調(diào)機(jī)制。生物多樣性能否得到有效保護(hù)，取決于利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。在自然保護(hù)區(qū)管理過(guò)程中，政府過(guò)于重視資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益失衡；在管理中“照顧”部門(mén)利益，損害群眾利益。如何在保護(hù)生物多樣性同時(shí)滿足民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求，協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)鼐用裢Ｗo(hù)區(qū)的關(guān)系等問(wèn)題亟待解決。此外，生物多樣性保護(hù)的利益激勵(lì)機(jī)制缺乏也不利于工作有效開(kāi)展。生物多樣性保護(hù)過(guò)程中，保護(hù)者付出較高成本，但無(wú)法獲得相應(yīng)回報(bào)，導(dǎo)致保護(hù)者逐漸喪失積極性，保護(hù)效果不佳。

（三）責(zé)任規(guī)定欠缺

法律責(zé)任缺失是生物多樣性保護(hù)制度缺乏針對(duì)性和有效性的重要原因。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》少有關(guān)于生物多樣性保護(hù)責(zé)任追究規(guī)定，尤其對(duì)政府責(zé)任規(guī)定不足。如西雙版納熱帶雨林保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如人象矛盾突出、林地面積減少等?！对颇鲜…h(huán)境保護(hù)條例》第32條第2款規(guī)定，“嚴(yán)格保護(hù)西雙版納等地的熱帶雨林”，卻未明確“嚴(yán)格保護(hù)”具體措施，也無(wú)相應(yīng)違法責(zé)任。《云南省環(huán)境保護(hù)條例》第28條第2款規(guī)定，“禁止圍湖造田，過(guò)量放水，防止破壞湖泊生態(tài)環(huán)境”，但在法律責(zé)任部分不見(jiàn)針對(duì)圍湖造田行為的處罰措施。一些命令性、禁止性規(guī)范缺乏相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定，缺乏強(qiáng)制力保證。

三、《生物多樣性法（2003）》的經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域尚存立法空白、管理體制混亂、部分問(wèn)題規(guī)定籠統(tǒng)以及責(zé)任追究規(guī)定不夠全面等問(wèn)題?！渡锒鄻有苑ǎ?003）》可為在遺傳資源獲取與利益共享方面存在類(lèi)似問(wèn)題的國(guó)家提供立法經(jīng)驗(yàn)。

（一）制定專門(mén)立法

專門(mén)立法是生物多樣性保護(hù)關(guān)鍵。生物多樣性保護(hù)存在多種立法模式，以不丹、印度等國(guó)家為代表的專門(mén)立法模式，主要是制定專門(mén)生物多樣性法。也有國(guó)家采用單行法，立法解決生物多樣性的某一問(wèn)題[9]。我國(guó)立法模式類(lèi)似于后者。近年來(lái)，逐漸形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系?！董h(huán)境保護(hù)法》第30條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全……引進(jìn)外來(lái)物種以及研究、開(kāi)發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)生物多樣性的破壞?！钡珜?duì)于生物多樣性的具體保護(hù)語(yǔ)焉不詳。以此為基礎(chǔ)發(fā)布實(shí)施一系列生物多樣性保護(hù)法規(guī)、政策、規(guī)劃也僅將遺傳資源的獲取與利益共享以及傳統(tǒng)知識(shí)的保護(hù)作為階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。因此，有必要借鑒不丹立法經(jīng)驗(yàn)，明確立法目的和宗旨，從立法目標(biāo)認(rèn)識(shí)上，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)工作的重視，制定全面規(guī)范的法律；及時(shí)修訂不符合生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)的條文，保證法律條文符合自然生態(tài)發(fā)展需要。針對(duì)工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，及時(shí)制定相關(guān)法律填補(bǔ)空白?；\統(tǒng)的法律規(guī)定嚴(yán)重影響相關(guān)工作開(kāi)展，造成生物多樣性保護(hù)執(zhí)行困難，影響法律規(guī)范糾正作用的實(shí)現(xiàn)。如在防范外來(lái)物種入侵方面，應(yīng)加強(qiáng)控制外來(lái)物種入侵力度，需管理部門(mén)、技術(shù)部門(mén)和法律界人士共同參與制訂《防止外來(lái)物種入侵管理法》，從法制高度重視生物入侵問(wèn)題；分別制定相應(yīng)配套法規(guī)，形成適合我國(guó)國(guó)情、可操作的法律法規(guī)體系；應(yīng)從維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全角度出發(fā)，加強(qiáng)和完善對(duì)外來(lái)物種引入的評(píng)估和審批，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理；充分考慮外來(lái)入侵物種傳入的各環(huán)節(jié)，針對(duì)各傳入途徑制定相應(yīng)對(duì)策，尤其要明確生物引種、交通運(yùn)輸、國(guó)際貨物貿(mào)易、出入境旅游等的監(jiān)管方式；在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，制定外來(lái)入侵物種的管理控制名錄和評(píng)估方法，將其作為法律附件，為司法實(shí)踐提供科學(xué)參考。

（二）完善配套制度

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門(mén)分別主管全國(guó)陸、水生野生動(dòng)物，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、漁業(yè)主管部門(mén)分別主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作?！薄掇r(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》第3條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)野生植物的監(jiān)督管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)（畜牧和漁業(yè)）行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)野生植物的監(jiān)管工作。可見(jiàn)，我國(guó)在生物多樣性保護(hù)管理方面存在部門(mén)職責(zé)重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致責(zé)任分配不清，嚴(yán)重影響監(jiān)管效果[10]?？v觀《生物多樣性法（2003）》，不丹農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)工作，可授權(quán)有關(guān)部門(mén)行使農(nóng)業(yè)部部分職權(quán)，如遺傳資源取得權(quán)的授權(quán)等。這種單一、垂直的主管部門(mén)管理模式在組織、財(cái)政、人員等行政資源方面，優(yōu)于協(xié)調(diào)型的主管模式（我國(guó)傾向于協(xié)調(diào)型主管模式）[11]。因此，在生物多樣性保護(hù)中“大部制”利益相關(guān)者參與機(jī)制建立十分必要，應(yīng)成立生物多樣性保護(hù)綜合部門(mén)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理、布局，由該部門(mén)牽頭建立多方利益相關(guān)者參與機(jī)制[12]。明確相關(guān)主體利益、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，從根本上解決部門(mén)職能重疊及協(xié)調(diào)配合問(wèn)題。此外，應(yīng)建立生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償主體、對(duì)象、程序、標(biāo)準(zhǔn)。以增加“最少受惠者”利益為目標(biāo)，健全生物多樣性保護(hù)利益激勵(lì)制度，平衡生物多樣性保護(hù)者利益，提高公眾參與積極性。

（三）完善程序制度

我國(guó)遺傳資源相關(guān)法規(guī)強(qiáng)調(diào)生物品種保護(hù)，忽略了遺傳資源取得的程序性規(guī)定。《種子法》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》中對(duì)種子品種選育、審定以及申請(qǐng)馴養(yǎng)繁殖許可條件、程序規(guī)定不夠詳細(xì)，行政審批過(guò)程中缺少利益相關(guān)者參與，難以保證公平。為解決遺傳資源提供者與利用者在遺傳資源取得與利益共享交易中的權(quán)益不平衡問(wèn)題，應(yīng)采用程序性的事先知情同意制度和實(shí)體性的共同商定條件制度，要求申請(qǐng)者在合理期限內(nèi)提供關(guān)于申請(qǐng)生物多樣性保護(hù)的全面信息，避免信息不對(duì)稱[13]。

（四）健全追責(zé)機(jī)制

我國(guó)對(duì)獵殺野生動(dòng)物、砍伐珍稀樹(shù)木等法律責(zé)任追究散見(jiàn)于不同法律中，且責(zé)任規(guī)定不明確?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》《森林法》《野生植物保護(hù)條例》等法律規(guī)范中關(guān)于責(zé)任追究的規(guī)定未涉及遺傳資源獲取與利益共享方面的責(zé)任。如我國(guó)《專利法》未規(guī)定通過(guò)竊取遺傳資源方式開(kāi)展研究獲得的專利如何處理，導(dǎo)致遺傳資源大量流失。不丹《生物多樣性法（2003）》第五章則規(guī)定違法和懲罰的內(nèi)容，包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任，同時(shí)規(guī)定責(zé)任確定條件、善意行為保護(hù)及審判權(quán)等。我國(guó)應(yīng)借鑒不丹經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定申請(qǐng)者與被授權(quán)機(jī)構(gòu)的違法責(zé)任和懲罰措施。被授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)損害結(jié)果承擔(dān)賠償責(zé)任，并支付賠償金等額罰款。應(yīng)明確生物多樣性保護(hù)的責(zé)任追究機(jī)制，健全司法責(zé)任追究責(zé)任機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序、懲罰標(biāo)準(zhǔn)等。

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D912.6

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1672-3805(2017)03-0055-05

2017-04-26

云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“云南省生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的完善研究”（2016YJS033）

楊士龍（1964-），男，昆明理工大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法。