行政行為司法審查強(qiáng)度研究

陳藝芳

摘要：新修訂的《行政訴訟法》針對“立案難”對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)大。用“行政行為”取代“具體行政行為”并且規(guī)定對一定范圍的行政規(guī)范性文件可請求附帶審查。隨著范圍逐漸擴(kuò)大，我們要思考的問題便是行政行為司法審查強(qiáng)度問題。也即當(dāng)案件進(jìn)入了行政訴訟法過程中，人民法院對行政行為的審查如何進(jìn)行，對行政行為審查程度的界限是什么？是實(shí)行全面的法律問題審查和事實(shí)問題審查抑或是區(qū)分二者審查強(qiáng)度。作者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分二者的審查強(qiáng)度，這不僅是法治發(fā)展的需要，也有利于在行政訴訟中協(xié)調(diào)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系使二者充分發(fā)揮其功能。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；司法審查強(qiáng)度；區(qū)分；事實(shí)審查；法律審查

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）05-0224-02

一、司法審查強(qiáng)度內(nèi)涵

當(dāng)我們探討司法審查范圍時(shí)，首先厘清的概念就是何為司法審查。司法審查是指法院應(yīng)行政相對人的申請，對行政機(jī)關(guān)對其實(shí)施的行為的合法性進(jìn)行裁決的活動(dòng)。司法審查強(qiáng)度也即行政機(jī)關(guān)在多大的范圍內(nèi)受司法機(jī)關(guān)司法權(quán)審查，也稱為司法審查的范圍。這里所說的“范圍”和行政訴訟法中的受案范圍是不同的。行政訴訟中的受案范圍指的是有哪些行政爭議可以進(jìn)行訴訟，側(cè)重于司法審查的“廣度”。而司法審查強(qiáng)度的含義是已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟階段的案件受到司法審查的程度。

行政權(quán)和司法權(quán)作為一個(gè)國家民主制度的重要組成部分，兩者關(guān)系的界定意義重大。在我國行政主體擁有較大的行政權(quán)，較于行政相對人屬于強(qiáng)勢一方。所以其行政行為侵犯行政相對人的合法權(quán)益也時(shí)有發(fā)生。司法權(quán)旨在通過訴權(quán)保障公民的合法權(quán)益。人民法院如何對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查，審查采取的標(biāo)準(zhǔn)和程度等問題。例如對行政機(jī)關(guān)的審查遵循寬松原則僅審查法律問題或者嚴(yán)格審查法律問題、事實(shí)問題，是我們研究司法審查強(qiáng)度的旨趣所在。

二、我國現(xiàn)行法律中行政行為司法審查強(qiáng)度規(guī)定

縱觀我國現(xiàn)有的法律，對行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系也即行政訴訟司法審查強(qiáng)度的立法規(guī)定于新修訂的《行政訴訟法》第6條：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查”。因此，合法性原則是人民法院審理行政案件的權(quán)限。同時(shí)在第70條規(guī)定了人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷并可以判決被告重新作出行政行為的六種情形。可以看出，法院對于行政機(jī)關(guān)的做出的行政行為進(jìn)行的是合法性審查，不包括合理性審查。因?yàn)閷τ谛姓C(jī)關(guān)作出的行政行為適當(dāng)性判斷應(yīng)是適用行政復(fù)議制度。

現(xiàn)行法律對行政行為司法審查的基本原則確定的是合法性原則和一定程度的司法變更權(quán)。也即法院對行政權(quán)的介入程度到合法性為止。

三、司法審查強(qiáng)度中有存在的法律問題和事實(shí)問題

新修訂的《行政訴訟法》第69條規(guī)定了：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求”。第70條規(guī)定了法院對行政機(jī)關(guān)有下列6種行政行為時(shí)，可判決撤銷或部分撤銷并可判決被告重新作出行政行為的情況。同時(shí)在第5條規(guī)定：“人民法院審理案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。第33條第2款規(guī)定：“以上證據(jù)（指上述7種證據(jù)）經(jīng)法庭審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”。因此，我國法律規(guī)定法院對行政行為的合法性既審查法律問題，也審查事實(shí)問題，進(jìn)行的是全面審查。

司法審查強(qiáng)度在一定程度上體現(xiàn)為對行政行為是事實(shí)審查還是法律審查，二者程度是不同的。法院對事實(shí)問題審查限于審查行政機(jī)關(guān)是否有事實(shí)根據(jù)、是否有偏見、反復(fù)無常等情況。而對法律問題審查是審查行政機(jī)關(guān)對行政相對人所作出的行政行為所依據(jù)的法律理解適用是否正確?，F(xiàn)實(shí)中法律問題和事實(shí)問題并不是涇渭分明，二者時(shí)?；ハ嘟豢?，既可以認(rèn)為是法律問題也可以解釋為事實(shí)問題。但是這也并不意味著二者在審查強(qiáng)度上不需要區(qū)分。

四、事實(shí)問題和法律問題應(yīng)該有司法審查強(qiáng)度之區(qū)分

法院對行政行為審查應(yīng)該有其限度，一方面體現(xiàn)為法院對行政行為只能進(jìn)行合法性審查，另一方面體現(xiàn)為法院并不是對所有行政行為都進(jìn)行審查。行政權(quán)與司法權(quán)在憲法意義上是平等地位。行政權(quán)與司法權(quán)奉行不告不理具有被動(dòng)性不同，其行為由于面向未來有一定連續(xù)性因而是一種積極主動(dòng)行使職權(quán)。所以行政機(jī)關(guān)在依法實(shí)施行政權(quán)時(shí)追求一定的社會(huì)目的效果不是單純適用法律。而法院的司法權(quán)行使是單純的依照法律的規(guī)定，沒有目的性而比較客觀。因此，行政訴訟雖然表現(xiàn)為司法權(quán)對行政權(quán)的審查，但二者也需要協(xié)調(diào)，在統(tǒng)一的憲政體制下，保證“司法是最后一道防線”的同時(shí)，尊重行政自主權(quán)和首次判斷權(quán)。對行政訴訟中區(qū)分事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行不同程度的司法審查便符合此種理念。

何為事實(shí)問題，即指的是爭議中的事實(shí)通過感官或從行為、事件中的推論而確定的，諸如時(shí)間、地點(diǎn)、氣候、光線等。事實(shí)問題需要通過證人、專家及證書、記錄等提供合法和相關(guān)證據(jù)來確定。法律問題主要是法律的解釋。在行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，司法機(jī)關(guān)對于事實(shí)問題的審查主要在于審查行政機(jī)關(guān)作出新政行為所認(rèn)定的事實(shí)，即其證據(jù)范圍和證明標(biāo)準(zhǔn)。對事實(shí)審查的司法強(qiáng)度應(yīng)不過于嚴(yán)苛，應(yīng)在尊重行政機(jī)關(guān)和行政相對人無異議時(shí)進(jìn)行一般程度的事實(shí)審查。但是事實(shí)審查中尊重行政權(quán)也是相對的，在行政行為中涉及到人身權(quán)利等事實(shí)審查時(shí)，應(yīng)該要嚴(yán)格。因?yàn)樾姓V訟的首要價(jià)值便是保障人權(quán)。對事實(shí)問題審查強(qiáng)度也即根據(jù)行政自由裁量形態(tài)不同確立不同的司法審查強(qiáng)度。所以法院不意味著完全放棄事實(shí)審查，只是強(qiáng)度稍弱于法律問題的審查。

對于法律問題的審查強(qiáng)度應(yīng)是作出行政行為所依據(jù)的“法”是否正確，與上位法是否有沖突和違法情形。這一審查強(qiáng)度需要法院嚴(yán)格適用合法性標(biāo)準(zhǔn)，用專業(yè)的法律知識(shí)判斷。法院法律審查除了技術(shù)性法規(guī)的解釋外，例如審查行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)、程序是否違法等法律問題，法院也應(yīng)進(jìn)行法律審查。法院的法律審查強(qiáng)度應(yīng)稍大于事實(shí)審查。

司法審查強(qiáng)度的作用便是告知法院應(yīng)對行政活動(dòng)審查的程度。法院對于行政行為的事實(shí)問題和法律問題審查強(qiáng)度應(yīng)區(qū)分開，分別適用不同的強(qiáng)度。對事實(shí)問題的審查強(qiáng)度稍弱于法律問題審查。這樣有利于我國法治的發(fā)展。

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