行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

于淼

[提要] 本文結(jié)合我國行政事業(yè)單位自身屬性，分析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點及存在的問題，提出完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題及建議

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年1月25日

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究的意義

2013年5月美國COSO組織發(fā)布新版的《內(nèi)部控制——整合框架》，簡稱COSOIC-IF，這是第一次從整體上對1992年發(fā)布的舊框架的變動，這對于各種類型的組織來說都是一項挑戰(zhàn)。由此可見，單位建立和實施內(nèi)部控制已經(jīng)成為一項刻不容緩的重要任務(wù)。內(nèi)部控制引起了學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注，已成為了研究和實踐的焦點。2012年11月我國財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起執(zhí)行。這表明我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)系統(tǒng)工程正式啟動，也推動了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。內(nèi)部控制是對組織單位內(nèi)部管理活動的完整性、有效性進(jìn)行分析的工作。其主要內(nèi)容包括：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督。通過對內(nèi)部控制的研究，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，找出我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的各種問題及形成原因，提出制度建議，是具有研究意義的，能夠促進(jìn)我國行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

行政事業(yè)單位是我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代管理體制下形成的獨有的以公益性和服務(wù)性為目的非營利性的社會組織。所使用和擁有的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，不以營利為目的，其成果與價值一般不表現(xiàn)為物質(zhì)或貨幣形態(tài)。根據(jù)行政事業(yè)單位的定義，它的主要特征是為社會服務(wù)的公益性、非營利性、由財政提供運營經(jīng)費等。1996年起我國有關(guān)部門借鑒了國外的內(nèi)部控制的研究成果，結(jié)合了本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，先后發(fā)布了二十多個法律和法規(guī)或者行業(yè)準(zhǔn)則，并建立了相應(yīng)的有中國特色的內(nèi)部管理和內(nèi)控制度，在所有的內(nèi)部控制規(guī)范中，2008年財政部聯(lián)合證監(jiān)會等五部委發(fā)布了最具權(quán)威的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，內(nèi)部控制的三個配套指引也于2010年相繼發(fā)布，輔助《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》共同為我國內(nèi)部控制的構(gòu)建、評價、審計提供規(guī)范性指引，是我國內(nèi)部控制發(fā)展史上的一件大事，雖然以上幾套規(guī)范或者指引更多的是為上市公司而發(fā)表，但也可以為本文的研究提供指引意見。但事業(yè)單位的內(nèi)部控制的工作處于剛剛起步階段，而內(nèi)部控制評價的工作更是處于空白和摸索的階段。

目前，我國對于企業(yè)內(nèi)部控制制度的理論研究已比較成熟，企業(yè)內(nèi)部控制的理論研究也推動了其在實務(wù)界的發(fā)展，并且企業(yè)內(nèi)部控制成功的案例很多。然而，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論研究就相對較少。許多企業(yè)在完善內(nèi)部控制制度方面花費巨資，但是事業(yè)單位因為運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不是很多，業(yè)務(wù)類型和數(shù)量都有限，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度建設(shè)相對滯后。目前來說，很少有事業(yè)單位建立起了適用于自身的且科學(xué)的、系統(tǒng)的、實用的內(nèi)部控制制度。所以，大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制還有諸多不足，執(zhí)行效果并不明顯。

三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)覆蓋面不夠全面，尚需要進(jìn)一步發(fā)展，在目前已經(jīng)存在的內(nèi)部控制中也存在不少問題：

（一）控制環(huán)境薄弱

1、公信力的喪失。多數(shù)行政事業(yè)單位管理層在制定決策時往往只專注于眼前的利益、做表面工程等，使得資金運作的效率不高，損害了公眾的利益；行政事業(yè)單位工作過程中對于信息公開程度、與公眾的溝通力度等方面的不足，因而造成公眾對事業(yè)單位工作的認(rèn)識出現(xiàn)偏差。

2、貪污舞弊風(fēng)險。行政事業(yè)單位的貪污舞弊事件一直不斷，特別是會計基礎(chǔ)工作的不規(guī)范、原始憑證管理的不合規(guī)、會計信息缺少、會計信息失真、資產(chǎn)管理不到位等，不同程度地造成管理漏洞。雖然政府一直在推動行政事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)的有效運轉(zhuǎn)，也會造成廣大公眾對政府不信任的不利影響。

3、工作效率低。行政事業(yè)單位不像企業(yè)一樣按照社會市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)則來運作，它是提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的特殊組織，只有少數(shù)的企業(yè)能夠進(jìn)入這一領(lǐng)域與之相競爭，這使得領(lǐng)導(dǎo)層人員故步自封缺乏競爭意識，進(jìn)而導(dǎo)致行政事業(yè)單位的工作效率低下。此外，審批程序復(fù)雜、職能部門權(quán)責(zé)設(shè)置不明確等給公眾帶來了很大的困擾，影響行政事業(yè)單位在公眾心中的形象。

（二）控制活動薄弱

1、內(nèi)部控制制度只是口頭上的控制，缺少必要的文件使其制度化。在管理方面缺少了必要的文件來支撐內(nèi)部控制，造成業(yè)務(wù)管理上的不明確，使監(jiān)督流于形式。

2、大多數(shù)行政事業(yè)單位仍然存在領(lǐng)導(dǎo)簽字為準(zhǔn)的審批形式。在財務(wù)管理上，涉及到較大的金額需要領(lǐng)導(dǎo)簽字審批，但是沒有經(jīng)過有效的檢查認(rèn)證就盲目的審批反映著內(nèi)部控制在財務(wù)管理方面的不完備。在有些行政事業(yè)單位內(nèi)部，財務(wù)部門與內(nèi)部審計部門的職權(quán)不明，相互包庇，共同貪污作假的情況屢見不鮮，甚至有些單位在內(nèi)部職能部門的設(shè)置中沒有審計部門。這都能反映出內(nèi)部控制活動的不完備。

3、部分行政事業(yè)單位不相容責(zé)任未分離，相互制約關(guān)系失敗，關(guān)鍵崗位人員離崗存在工作交接不清和相關(guān)資料丟失等情況。支出流程和審核、審批不嚴(yán)密，存在使用虛假發(fā)票套取資金的情況。

4、行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)流失問題較為嚴(yán)重。在行政事業(yè)單位建設(shè)該單位固定資產(chǎn)的資金主要來源于國家撥款。國家有明確的規(guī)定，余額部門必須上繳。有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)本著國家資金不用白不用的心理，肆意浪費資金，使得資金利用率低，甚至出現(xiàn)管理層領(lǐng)導(dǎo)吞吃國家資金、公物私占的情況，造成國家資產(chǎn)的流失。部分行政事業(yè)單位建設(shè)項目的立項、預(yù)算編制和招標(biāo)不合規(guī)、記錄不全面，竣工后沒有按規(guī)定組織竣工決算審計，建設(shè)項目竣工決算審計過程沒有盤點實物資產(chǎn)，沒有按規(guī)定辦理資產(chǎn)移交。

（三）信息溝通機制不健全。信息是行政事業(yè)單位內(nèi)部之間、內(nèi)部與外部之間進(jìn)行溝通以便有效地完成工作任務(wù)的基礎(chǔ)，是實施有效內(nèi)部控制的重要因素。信息的暢通性、公開性關(guān)系到整個行政事業(yè)單位的風(fēng)險水平。在我國，行政事業(yè)單位在信息溝通方面存在眾多隱患。

1、信息不公開。行政事業(yè)單位財務(wù)管理不規(guī)范，一些原始資料管理混亂、不同標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)賬單沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能，不能折射出行政事業(yè)單位的管理水平?？此乒_，只是形式重于實質(zhì)。

2、溝通渠道不暢通。行政事業(yè)單位的內(nèi)部員工發(fā)現(xiàn)問題或提出合理的意見卻缺少與領(lǐng)導(dǎo)溝通交流的途徑，使領(lǐng)導(dǎo)不能全面了解單位內(nèi)部情況，無法做出科學(xué)的決策。各部門存在利益紛爭溝通不及時、不明確，不能做到信息共享，共同制定風(fēng)險應(yīng)對措施，使得內(nèi)部控制的作用無法發(fā)揮到極致。

3、信息技術(shù)低。目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部信息技術(shù)水平明顯偏低，只針對財務(wù)管理部門進(jìn)行信息化覆蓋，使得各個職能部門不能及時地共享信息，這就制約了內(nèi)部控制有效性。此外，信息安全性也隨著信息技術(shù)的發(fā)展而逐漸被重視。缺少必要的信息安全維護(hù)人員不利于事業(yè)單位機密文件的管理，造成內(nèi)部控制的防御能力薄弱。

（四）監(jiān)督不到位

1、行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部審計部門不重視。內(nèi)部審計機構(gòu)因為其獨立性而在行政事業(yè)單位內(nèi)部的地位略顯尷尬。一方面其獨立性要求其和其他的職能部門保持一定的距離，對其他的職能部門進(jìn)行監(jiān)督。但是，如果內(nèi)部審計部門的人員過于嚴(yán)守其獨立性，就不能與其他部門進(jìn)行有效溝通，了解和掌握其部門的職責(zé)，明確其行為的準(zhǔn)則，不利于實施有效的監(jiān)督；另一方面內(nèi)部審計部門在雙重領(lǐng)導(dǎo)的夾縫中存在。它的設(shè)立來源于行政制度，它要聽命于行政的統(tǒng)一規(guī)劃，同時它也需要履行監(jiān)督的職責(zé)。在這樣的狀態(tài)下審計部門對整體運作的評價缺少了應(yīng)有的權(quán)威性。

2、內(nèi)部監(jiān)察力度不夠。監(jiān)督的另一個主體是內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門。由于受到官場文化的影響，行政事業(yè)單位更加注重所謂的人情關(guān)系，在沒有嚴(yán)密的內(nèi)部控制監(jiān)督體系中，紀(jì)檢監(jiān)察部門想要獲得既定的監(jiān)察效果很難。

四、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題原因分析

（一）完整的國家性內(nèi)部控制法規(guī)尚未建立。對行政事業(yè)單位，我國尚未建立完整、詳細(xì)的內(nèi)部控制法規(guī)，影響了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的進(jìn)一步提升。一是內(nèi)部控制建設(shè)還停留在比較初級的階段，重點往往是建立一些基礎(chǔ)的資產(chǎn)控制規(guī)章制度，尚未進(jìn)入全面的風(fēng)險管理層面，需要一部完整的事業(yè)單位內(nèi)部控制法規(guī)來指導(dǎo)；二是各級單位制定的內(nèi)部控制規(guī)章執(zhí)行力度普遍不強，需要一部具有強制性、權(quán)責(zé)明晰的事業(yè)單位內(nèi)部控制法規(guī)。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境障礙

1、管理者內(nèi)部控制意識薄弱。事業(yè)單位做好內(nèi)部控制工作，首先需要的是領(lǐng)導(dǎo)者有著良好的內(nèi)部控制意識，通過身體力行，體現(xiàn)出自身對內(nèi)部控制的重視，才能強力推動本單位內(nèi)部控制的執(zhí)行。但目前我國各級事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層普遍存在著對內(nèi)部控制認(rèn)識不明或不重視甚而輕視的現(xiàn)象，上行下效，內(nèi)部控制的執(zhí)行力度肯定上不來。

2、內(nèi)部監(jiān)督措施不到位。在內(nèi)部監(jiān)督方面，我國行政事業(yè)單位存在內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)不健全，或者雖然設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，但主要由紀(jì)檢部門或財務(wù)部門兼任，這直接導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督的獨立性不強。

3、績效考評激勵不足。對于符合內(nèi)部控制制度的行為，考評體系是一種正激勵，有助于強化正確行為，糾正錯誤行為。然而，目前行政事業(yè)單位的績效考評制度還不同程度地存在不科學(xué)也不規(guī)范的境地，難以激勵員工參與內(nèi)部控制的積極性和主動性。

五、完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對策建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境。行政事業(yè)單位的管理者對本單位的內(nèi)部控制起著至關(guān)重要的作用，影響著相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的運行。加強行政事業(yè)單位管理者對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識程度，要求管理者在完善自身的同時還要與各部門的工作人員充分溝通，了解他們的相關(guān)建議，使內(nèi)部控制得到更為廣泛的群眾基礎(chǔ)，完善整個單位的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）健全內(nèi)控制度，合理設(shè)置崗位。我國可以結(jié)合特殊的國情，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，進(jìn)一步加強政府部門的內(nèi)部控制制度建設(shè)，以法律的形式強化內(nèi)部控制的約束力，為內(nèi)部控制活動做到有法可依、違法必究提供客觀條件。此外，還要促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的出臺，以為更多的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度提供保障。

（三）提高財務(wù)人員素質(zhì)。財務(wù)人員的崗位屬于單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，財務(wù)工作也會受到其他崗位的牽制。財務(wù)人員能夠?qū)Y金的預(yù)算和使用、項目收付的進(jìn)度進(jìn)行檢查和監(jiān)督，能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)相關(guān)的問題和隱患并進(jìn)行反饋。

（四）建立完善的風(fēng)險評估機制。要達(dá)成風(fēng)險評估的目標(biāo)，相應(yīng)的風(fēng)險評估崗位是必不可少的。專設(shè)風(fēng)險評估崗位，能夠更加有效地識別、評估和控制相關(guān)的風(fēng)險。建立相應(yīng)風(fēng)險評估機制，能夠保障行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理活動，維護(hù)內(nèi)部控制的良好運行。明確各個崗位的職權(quán)范圍，涉及內(nèi)部控制事項，要明確審批人的權(quán)限以及相應(yīng)的責(zé)任，實行崗位追查制度；結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定，確定審計的內(nèi)容及對象，明確審計的權(quán)限和相關(guān)負(fù)責(zé)人等；人事部門考核各個崗位內(nèi)部控制的完成進(jìn)度，并使其與績效掛鉤；事前預(yù)防可能重復(fù)出現(xiàn)的重大風(fēng)險，制定重大事項的檢查及防范措施。

（五）加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督。行政事業(yè)單位應(yīng)充分采納內(nèi)部審計的評估結(jié)果，作為提出改進(jìn)意見的依據(jù)，要將內(nèi)部審計和外部監(jiān)督緊密相結(jié)合，充分發(fā)揮內(nèi)審機關(guān)、主管部門以及社會中介的監(jiān)督作用，使內(nèi)外合力在內(nèi)部控制中發(fā)揮重要的評價督促作用。

（六）加強信息與溝通。行政事業(yè)單位建立完善的信息和溝通制度，可以確保信息及時有效，對內(nèi)部控制的良好運行有作用。建立良好的信息和溝通，體現(xiàn)在：一是內(nèi)部信息的共享；二是與上級單位的溝通，如與審計部門、財政部門、稅務(wù)部門等的溝通交流，這將內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題能及時地向上級主管部門進(jìn)行匯報，可有效地反映溝通，從而使有關(guān)管理部門充分了解資金使用狀況和財政預(yù)算的執(zhí)行等信息。

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