海關(guān)認(rèn)識和實踐總體安全觀探析

祝少春

（上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理系，上海 210000）

安全是指安穩(wěn)?！秶?齊策六》：“今國已定，而社稷已安矣1” 有學(xué)者認(rèn)為，安全觀是指維護國家安全過程中對安全問題的認(rèn)識、觀點以及形成的理論體系2。在不同的歷史時期，由于一個國家所處的內(nèi)外環(huán)境的不同，會形成不同的安全觀；換言之，一個國家所奉行的安全觀會因為其內(nèi)外部的環(huán)境變化而發(fā)生變化。安全觀決定一國國家安全的決策、決定一國國家安全力量的布局和協(xié)調(diào)。

一、我國國家安全觀的變化沿革及其對海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)

（一）安全觀的演變——從單一安全走向綜合安全

傳統(tǒng)的安全觀是一種單一的安全觀，主要是指國家基于對其所處的政治、軍事安全環(huán)境和威脅的判斷、評估，對國家安全利益的確認(rèn)以及維護國家安全利益的相關(guān)的政治和軍事策略和手段。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，國家所處的外部環(huán)境日益復(fù)雜，面臨的安全威脅也多樣而復(fù)雜；國家內(nèi)部由于利益的日益多元化矛盾的多樣化，影響國家安全的問題也愈發(fā)多樣且突出，如廢物的非法進(jìn)境影響生態(tài)安全、毒品泛濫影響國家社會安全。因此，傳統(tǒng)的單一的安全觀面臨越來越多的挑戰(zhàn)，也無法回應(yīng)現(xiàn)實問題。20世紀(jì)70年代末，日本政府在《國家總體安全報告》中，系統(tǒng)闡述了綜合安全觀，后又于80年代初提出了“綜合安全保障戰(zhàn)略”。

（二）我國安全觀演變——從單一安全走向總體安全

中國的國家安全觀也經(jīng)歷了從單一安全觀向總體安全觀的發(fā)展轉(zhuǎn)變。這是中國政府在內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化之后，基于國際安全形勢的新變化和我國安全環(huán)境的現(xiàn)實需求而做的正確選擇?？傮w安全觀是對中國近年來提出的綜合安全的發(fā)展?？傮w安全就是綜合安全，但綜合度比綜合安全更高、更深、更全面3。

總體安全觀，是指用全局的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的思維，來思考政治、經(jīng)濟、文化、社會、軍事，以及科技、生態(tài)、糧食、能源等一系列安全問題，通過科學(xué)統(tǒng)籌，運用多種手段，發(fā)揮整體合力，實現(xiàn)國家的總體安全。4總體安全以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托。

隨著改革開放的深入和外部環(huán)境的深刻變化，現(xiàn)階段和今后很長一段時間，中國面臨的安全問題將更加多元和復(fù)雜。因此，要在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的基礎(chǔ)上，堅持總體安全觀，在新形勢下全面謀劃和實施國家安全戰(zhàn)略。堅持總體安全，其中一個要點就是要實現(xiàn)安全與發(fā)展的統(tǒng)一，全面維護國家政治、經(jīng)濟、軍事、社會、信息等各領(lǐng)域安全5。具體到海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理中，體現(xiàn)為如何實現(xiàn)貿(mào)易安全與促進(jìn)貿(mào)易便利化的統(tǒng)一。

作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機構(gòu)的海關(guān)，中國海關(guān)面臨著復(fù)雜而嚴(yán)峻的安全形勢。以文化安全為例。2013年上半年，我國進(jìn)口文化產(chǎn)品 7.4億美元，同比增長12.3%；出口文化產(chǎn)品91.9億美元，同比增長10.8%，文化產(chǎn)品進(jìn)出口保持穩(wěn)步增長。文化產(chǎn)品主要集中在文物、藝術(shù)品、音像制品及印刷品、電影、展覽品、軟件動漫產(chǎn)品、演出設(shè)備及其他用于文化交往的貨物或物品等。但是，在文化產(chǎn)業(yè)繁榮的同時，文化安全問題也非常嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)為：第一，文物走私，包括文物的走私出境也包括文物的走私入境，持續(xù)猖獗。文物被分為不可移動和可移動2大類。根據(jù)第3次全國文物普查結(jié)果，目前我國境內(nèi)認(rèn)定登記的各種不可移動文物約76萬多處，其中包括37處世界文化（混合）遺產(chǎn)、各級文物保護單位7萬多處、國家歷史文化名城 122個、名鎮(zhèn)名村 350個，歷史文化街區(qū) 50處等；收藏在4165注冊博物館（其中民辦811）的藏品有3千5百多萬件，民間收藏的文物數(shù)目仍不詳。隨著時代發(fā)展，文物的內(nèi)涵和外延還在不斷變化、擴展，與社會和公眾生活關(guān)系變得越來越密切。今天的文物流失情況仍觸目驚心，但至少在表面上文物回流成了主流，但其中情況復(fù)雜。第二，藝術(shù)品走私初露端倪。藝術(shù)品進(jìn)出口中魚龍混雜。2014年北京諾亞洲際藝術(shù)品進(jìn)出口公司的老板李某民走私藝術(shù)品、古董等，4年間偷逃稅款1.23億余元。被北京市二中院以李某民構(gòu)成走私普通貨物罪，判處其有期徒刑13年，其兩家公司共被處罰金。從此案開始，掀起了一場藝術(shù)品查稅風(fēng)波的集中行動。第三，不良文化信息大肆入侵。主要通過傳統(tǒng)的非法印刷品，采取旅客攜帶，郵寄等途徑進(jìn)入國境，非法印刷品是外國文化滲透的重要渠道之一，據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計司《1979年—2011年全國海關(guān)主要業(yè)務(wù)情況表》中統(tǒng)計，海關(guān)監(jiān)管的非貿(mào)易性印刷品已經(jīng)從1979年的721萬件上升到2011年的12574萬件。

因此，作為一國進(jìn)出境監(jiān)督管理機構(gòu)的海關(guān)，該國所處的安全環(huán)境和在此情境下選擇的安全觀決定了它在拱衛(wèi)國家安全當(dāng)中的定位和作用。在世界各國海關(guān)的歷史上，雖然各國海關(guān)產(chǎn)生的時間、組織架構(gòu)、法律制度各不相同，但維護合法的進(jìn)出境管理秩序，打擊走私及其他違反海關(guān)法的行為是各國海關(guān)基本職責(zé)之一。世易時移，這種變化也呈現(xiàn)出新的現(xiàn)象和特點，如當(dāng)今國家總體安全的全球性、跨國性、突發(fā)性、聯(lián)動性特征就決定了海關(guān)在維護國家安全中新的地位和作用。世界海關(guān)組織一項關(guān)于“海關(guān)改革與現(xiàn)代化”的一項調(diào)查結(jié)果顯示，75%的成員海關(guān)認(rèn)為，維護國家安全是未來海關(guān)工作面臨的重大挑戰(zhàn)。邊境安全保護已經(jīng)擴大到國家安全、社會安全、金融安全、國家貿(mào)易供應(yīng)鏈安全、公共安全等多個領(lǐng)域6。

二、中國海關(guān)在認(rèn)識和實踐總體安全觀中取得的成果

新形勢下，在總體安全觀的指導(dǎo)下，中國海關(guān)采取了一系列卓有成效的行動，維護進(jìn)出境秩序、打擊各類走私違法行為，有效的維護了國家安全。根據(jù)走私的形勢及反走私斗爭的需要，中國海關(guān)先后針對走私重點對象、重點渠道、重點區(qū)域，組織開展了一系列的反走私專項行動，偵破一批走私大要案。在生態(tài)安全領(lǐng)域，由于打擊固體廢物及破壞臭氧層物質(zhì)走私“補天行動”的成功實施，中國海關(guān)獲得了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署頒發(fā)的“蒙特利爾議定書執(zhí)法獎”。

據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計，2003年1月至2012年8月，全國海關(guān)緝私部門走私犯罪案件共立案偵辦 1.33萬起，案值達(dá)到1453億元；走私行為案及違規(guī)等其他違法案件立案49.5萬起，案值達(dá)到2342億元。7。此外，海關(guān)緝私部門還忠實履行海關(guān)邊境保護和反恐等非傳統(tǒng)職能，對毒品走私、廢物走私、武器彈藥走私、假幣走私、文物走私、瀕危物種走私等走私活動的打擊力度，并取得了積極成果。

三、海關(guān)在認(rèn)識和實踐總體安全觀中存在的不足

但是，中國海關(guān)在認(rèn)識和實踐總體安全觀方面取得卓越成果的同時，也面臨著嚴(yán)峻的形勢、存在有待進(jìn)取之處，需要進(jìn)行深入的分析和有針對性的解決。

第一，需要更加清晰和準(zhǔn)確的界定自己在總體安全體系中的定位和作用?？傮w安全觀所認(rèn)為的安全要素的多個方面均與海關(guān)工作息息相關(guān)，其中經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、生態(tài)安全等更是與海關(guān)工作直接相關(guān)。可以這樣認(rèn)為，和平時期，違反海關(guān)法行為，特別是違反海關(guān)法行為中的各類走私犯罪，是對國家安全直接的危害。如涉稅走私犯罪危害國家財稅、破壞經(jīng)濟秩序，擾亂的正常的經(jīng)濟環(huán)境，危害國家經(jīng)濟安全。非涉稅走私犯罪中的武器彈藥走私危害社會安全甚至是政治、軍事安全，散發(fā)性宗教物品、反動宣傳品的走私毒害人們的思想，制造民族分裂、破壞社會穩(wěn)定，誘發(fā)犯罪，危害社會安全。但是，筆者認(rèn)為目前海關(guān)對上述威脅國家安全因素的防范和海關(guān)緝私部門對上述威脅國家安全因素所形成的走私犯罪案件的打擊均沒有上升到危害國家安全的層面：第一，法律依據(jù)上，沒有將維護國家安全明確列為海關(guān)的基本職能，賦予海關(guān)在國家總體安全體系中應(yīng)有的地位；第二，在機構(gòu)設(shè)置上，沒有在海關(guān)監(jiān)管、征稅、統(tǒng)計、緝私部門之上設(shè)置上級機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)海關(guān)各項工作，以維護國家安全。

第二，需要進(jìn)一步優(yōu)化對海關(guān)監(jiān)管制度的設(shè)計，以更加有效地踐行總體安全觀。進(jìn)出境海關(guān)監(jiān)督管理的形勢決定了海關(guān)監(jiān)管的任務(wù)，海關(guān)監(jiān)管的任務(wù)要求有相應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管制度加以承載和實現(xiàn)。以海關(guān)對進(jìn)出境快件監(jiān)管為例，近年來，進(jìn)出境快件單數(shù)的增長顯著，是跨境電商商品進(jìn)出境主要的渠道之一。但是，快件渠道各類走私違法行為也時有發(fā)生，如凍品走私、武器彈藥走私等。2015年6月起的一年內(nèi)，上海海關(guān)在郵遞快件渠道查獲走私毒品案件共25起，占同期走私毒品案件總數(shù)的71%。在海關(guān)全面深化改革的背景下，如何優(yōu)化對海關(guān)監(jiān)管制度的設(shè)計，兼顧貿(mào)易便利與貿(mào)易安全，以有效地發(fā)揮總體安全職能。換言之，海關(guān)監(jiān)管制度的設(shè)計和執(zhí)行情況直接決定總體安全職能的實現(xiàn)與否。

注釋

1《辭海》：上海辭書出版社，第六版縮印本，2010年4月第一版，第0022頁。

2軍事科學(xué)院軍隊政治工作研究中心：《論樹立總體安全觀》，《解放軍報》，2010年1月19日。

3葉自成：《習(xí)近平總體安全觀的中國意蘊》，《人民論壇》，2014年第16期。

4軍事科學(xué)院軍隊政治工作研究中心：《論樹立總體安全觀》，《解放軍報》，2010年1月19日。

5陳舟：《科學(xué)判斷國際形勢維護國家總體安全》，《學(xué)習(xí)時報》，2011年4月5日，第07版。

6海關(guān)總署現(xiàn)代海關(guān)制度課題組，《國際海關(guān)現(xiàn)代化改革與發(fā)展情況綜述》，2003年9月。（黃自強，《關(guān)于國際海關(guān)現(xiàn)代化改革與發(fā)展情況綜述》，滬關(guān)理論研究，2003.3，p.26）

7《中國海關(guān)十年查獲走私案件50萬起案值3795億》，法制網(wǎng)，http://news.ifeng.com/mainland/ detail_2012_09/25/17891217_0.shtml，訪問時間：2012年11月23日

[1]楊毅主編：《中國國家安全戰(zhàn)略構(gòu)想》，時事出版社，2009年版。

[2]韓源等著：《國家文化安全論--全球化背景下的中國戰(zhàn)略》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版。

[3]張小平等著：《當(dāng)前中國文化安全問題研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版。

[4]Ali.Farazmand,ed.Handbook of crisis and emergency management [M].New York:Marcel Dekker,2001。

[5]宋效峰著：《文化全球化與中國的文化安全》，《探索》2005年5期

[6]李金齊著：《全球化與我國文化安全》，《哲學(xué)研究》2005年1期