清末直隸舉辦警政的經驗及制約因素

陳竹君 張金慧

（中共北京市朝陽區(qū)委黨校 北京 100028）

文史探源

清末直隸舉辦警政的經驗及制約因素

陳竹君 張金慧

（中共北京市朝陽區(qū)委黨校 北京 100028）

清末，直隸省舉辦警政經歷了三個歷史階段，取得了顯著的成就，其在劃一警制、規(guī)范警務，嚴格警察的督察以及培養(yǎng)警務人才等方面的成功經驗值得借鑒。但是，人員素質低下、經費不足、薪資差距大等因素制約了清末直隸警政的發(fā)展。

清末 直隸 警政

直隸，即直接隸屬，是歷史上的行政區(qū)域名稱。明朝遷都北京后，稱南京為南直隸，北京地區(qū)為北直隸。清軍入關后，將京師附近的廣大區(qū)域劃為直隸省，轄今河北全省，北京、天津兩市及河南、山東一部分，省治設在保定。清朝直隸地域廣大，處于清王朝統(tǒng)治中心區(qū)域，是清王朝最重要的一個省份。因為其地位至關重要，清政府在直隸一省單設總督，直轄11府、9州、1廳、104縣，總督治所也設在保定。

清末新政期間，作為新政的模范省之一，直隸省是改革開展得比較全面的地區(qū)。1901—1907年間袁世凱督直，在直隸總督任上共七年，施行新政頗有建樹。其中在直隸首創(chuàng)現代警政，是其最為突出的改革成就之一。作為中國城市社會管理專門化的標志性改革，直隸警政建設的成效在當時的全國首屈一指，被立為典范。

一、清末直隸興辦警政的歷史沿革

清末直隸警政從1902年創(chuàng)辦，到1912年清朝滅亡，總共十年時間，大致可劃分為三個階段。

第一階段從1902年在保定設立警務總局到1906年直隸警務處成立，為直隸警政初創(chuàng)時期。1902年5月，即《辛丑條約》簽訂后的第二年，清政府與各國達成收回天津條款，其中規(guī)定天津城二十里之內不準清軍駐扎。為了維持天津治安，直隸總督袁世凱決定以巡警代替軍隊，進駐天津維持秩序。在此之前，為了準備接收天津，袁世凱已于當年4月在直隸總督府所在地保定設立了警務總局，招募訓練巡警。7月，清政府正式收回天津，袁世凱將已練成的3000名巡警派往天津，分設天津南、北段巡警總局，其中南段巡警總局負責天津市區(qū)的治安，北段巡警總局負責西沽、塘沽、山海關、秦皇島、北塘等處。保定、天津創(chuàng)辦警政后不久,市面治安情況大為好轉,得到了當地商人的交口稱譽。為擴大成果，袁世凱不久便決定在直隸各州縣推廣巡警。到1905年，直隸各州縣設立巡警者已達90余處[1]1057。1906年，袁世凱又通飭直隸各州縣一律在所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦巡警，以改善全省治安狀況。

這一階段直隸雖在全省范疇內創(chuàng)辦巡警，但警政建設未走上正軌，既沒有全省統(tǒng)一的管理機構，也沒有統(tǒng)籌全局的計劃，各府、廳、州、縣舉辦巡警的章程不一，措施各異，辦理的成效也大相徑庭。因此，建立一個全省統(tǒng)一的警務領導機關是勢所必然。隨著1905年清政府設立巡警部，直隸警務處于1906年在保定設立，此后直隸警政進入正規(guī)化發(fā)展時期。

第二階段從1906年直隸警務處設立到1910年，為直隸警政建設的全面發(fā)展時期。直隸設立警務處在全國屬首創(chuàng)，從此改變了此前各州縣警政機構互不統(tǒng)屬的缺陷，全省警務得以統(tǒng)一管理。

直隸警務處成立后，主要從三個方面對全省警務進行了整頓：一是制定《通省各州縣巡警試辦章程》等一系列規(guī)章制度章程，規(guī)范全省警政；二是擬定《州縣巡警會議章程》，督促各州縣定期會商警務事宜；三是推動巡警教育，提高警員質量。袁世凱在直隸省先后創(chuàng)辦了保定警務學堂、天津警務學堂、北洋巡警學堂和通省巡警學堂，培養(yǎng)警官。直隸警務處成立后，又制定了《州縣巡警傳習所章程》，要求各州縣都要建立巡警傳習所，培養(yǎng)合格警員。在直隸警務處存在的四年間，直隸警政取得了較大成績。根據1909年（宣統(tǒng)元年）七月直隸警務處的匯報，直隸“各廳州縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計，警長一千九百八十九名，步巡二萬二千三百零八名，馬巡一千八百四十二名，預備巡二萬零九百五十九名……統(tǒng)核九府六州四廳城鎮(zhèn)鄉(xiāng)現辦巡警情形，規(guī)模已立，成效漸臻”[2]2042

第三階段從1910年直隸設立巡警道到清朝滅亡，為直隸警政發(fā)展步入正規(guī)化時期。1907年，清政府為統(tǒng)一全國警政，通令各省設置巡警道。1910年，直隸警務處正式裁撤，設立巡警道，巡警道的辦公機構稱直隸警務公所，為全省警務的執(zhí)行機構，并兼管天津警務。巡警道設立后，直隸警政步入正規(guī)化建設軌道。雖然巡警道只存在短短一年多時間，但在清政府民政部的統(tǒng)一規(guī)劃下，在整頓全省警政、規(guī)范警制等方面也取得了一些成效。

二、清末直隸警政建設的可鑒經驗

清末直隸辦警前后只有短短十年時間，但取得了不小的成就。其在劃一警制、規(guī)范警務、嚴格警察的督察獎懲以及培養(yǎng)警務人才方面都取得了一些成功經驗，值得后世借鑒。

1.劃一警制，規(guī)范警務。首先是統(tǒng)一警察官制。警政興辦初期，直隸省城與各州縣警務互不統(tǒng)屬，全省也無專門警務機構。1904年以后，袁世凱令各州縣借鑒天津辦警的制度，編制章程，舉辦巡警。各州縣一般在州縣城設巡警總局，四鄉(xiāng)設分局，局下設區(qū)，有的州縣在區(qū)下還設有數量不等、名稱不一的巡所或分駐所。直隸全省警務處設立不久，各州縣巡警總局（或巡警局）一律遵令改稱巡警署，設警務長一員署理本州縣警務，下設警察分局，分局之下再設若干警察所。1910年，直隸省巡警道成立后，又依照清政府民政部頒布的《直省巡警道官制細則》，對全省警察官制進行了整頓。至此，直隸全省警察機構設置得到了統(tǒng)一。

直隸辦警初期，對警官、警員的稱謂不一，高級警官一般稱巡官，也有稱區(qū)長、巡記，其他警員的稱謂五花八門，各不相同。直隸巡警道成立后，通令各廳州縣一律將巡官改為警務長，受巡警道和各廳州縣官雙重領導，負責主持各廳州縣巡警署事務；警務長以下的巡警官兵一律依章改稱為區(qū)官、巡官、巡長、巡警。對警務長的人選也規(guī)定了嚴格的遴選標準和程序。從此，直隸全省的巡警官制得以統(tǒng)一。

其次是統(tǒng)一全省警區(qū)劃分。清末舉辦警察事屬新政，直隸省又是先行試驗，經歷了一個由分散到統(tǒng)一的過程。辦警初期，各廳州縣各自為政，警區(qū)劃分很不統(tǒng)一，少者設5區(qū)，多者則設有十幾區(qū)甚至數十區(qū)。直隸巡警道成立后，“定每州縣劃為東、西、南、北、中五區(qū)，每區(qū)設區(qū)官一員，掌理全區(qū)警察事宜，統(tǒng)歸警務長節(jié)制。中區(qū)設在城內即可，以警務長兼攝。至鄉(xiāng)城區(qū)域廣袤不同，可酌設巡警駐在所或派出所，分派巡官以資佐理”[3]此令下達后，直隸各廳州縣一律將本地所屬警區(qū)改劃為東、西、南、北、中五區(qū)。直隸各地的警區(qū)劃分得到了統(tǒng)一。

第三，規(guī)范全省警務事項。在直隸巡警道成立以前，各州縣舉辦警察往往自行擬定章程規(guī)則，報批后實行。因章程為各州縣自行規(guī)定，不免彼此各異，尤其關于警察職務權限，規(guī)定不一，流弊叢生。1907年，直隸警務處先后頒布《通省各州縣巡警試辦章程》、《直隸州縣警務人員職務權限規(guī)則》、《州縣警務人員職權大綱》、《州縣警務人員處分規(guī)則》、《州縣巡警越境查捕章程》等規(guī)章制度，通令各廳州縣一律遵行，統(tǒng)一了警務事項。

2.嚴格警察的督察。直隸辦警初期的巡警官員，除總辦、督辦等高級官員全部由舊官僚轉任外，其他巡警官員自警務長以下，或來源于舊官吏，或從警察學堂、警察傳習所畢業(yè)生中選任。巡警兵有的由舊差役、保甲、團練等轉化而來，有的為新招選的壯丁，其中舊官吏和舊的差役兵丁占有相當大的比例，帶來了腐敗的衙門作風和兵痞習氣。為了約束警察行為，直隸當局從辦警初期就采取了防范措施，對巡警官員進行督察獎懲。直隸省對巡警的督察包括內部督察和外部督察。內部督察由警察機構內設的專門機構進行。保定、天津巡警局都設有專門機構和專門人員對巡警官兵進行督查。直隸警務處則設有暗查和總稽查，專門負責考查各地警務人員。直隸巡警道和直隸全省警務公所也都設立了督察處，制訂了《巡警禁令》，對巡警勤務進行督察，嚴格獎懲。

外部督查主要由當地民眾通過向官員稟告、控告或通過在報紙上發(fā)表言論來進行。如保定警務局創(chuàng)辦之初就規(guī)定：巡警官吏“凡為轄內商民連名控告者，查實撤差……查明情節(jié)尤重者詳參”[1]614；天津南段巡警總局規(guī)定：普通巡長、巡警“凡被界內商民控告，查實者革”[4]。在直隸省開始興辦地方自治、各州縣議事會等自治機構成立后，議員們利用這些合法機構參與討論警政、向官府提出建議成為外部督察的一條重要渠道。

3.培養(yǎng)警務人才。培養(yǎng)警務人才，直隸省遠遠走在其他各省之前，是直隸警政最見成效的措施之一。

袁世凱督直期間，創(chuàng)辦了系統(tǒng)的警察人才培養(yǎng)體系，這一體系包括高等巡警學堂、各廳州縣警務教練所和巡警補習講堂，培養(yǎng)、培訓各級警官及警員。

1902年，為應警察人才之急需，袁世凱先后奏準設立速成性質的保定警務學堂和天津警務學堂。1903年，袁世凱將保定警務學堂并入天津警務學堂，在此基礎上組建了北洋巡警學堂。1908年，北洋巡警學堂更名為北洋高等巡警學堂，專門培養(yǎng)高中級警官。由于北洋巡警學堂（北洋高等巡警學堂）的正規(guī)學生主要面向天津招生，難以滿足直隸其他州縣對警察人才的需求，袁世凱又于1906年奏請開辦了規(guī)模遠遠超過北洋巡警學堂的通省巡警學堂，面向全省招生，其畢業(yè)生也主要面向直隸各州縣，大大緩解了各州縣對警察人才的需求。

為實現“全省巡警官兵無不從學堂出身”的目的，袁世凱還頒布了《州縣巡警傳習所章程》，規(guī)定每州縣都要開辦巡警傳習所，培訓低級警官。此外，袁世凱還提倡舉辦各種形式的補習教育，以提高警官和警兵的文化水平和專業(yè)素養(yǎng)，也頗有成效。

三、清末直隸警政建設的主要制約因素

清末直隸的警政被清政府樹為全國的樣板。時人稱“中國之警察以北洋為第一，北洋之警察以天津為第一，此為天下之公論，非阿論也”，天津警務“為通國所著目，著極大之聲譽”[5]。直隸警政對全國其他各省起了很好的帶動作用。但是，由于歷史積弊和制度欠缺，直隸在舉辦警政方面存在不少制約因素，影響了警務的發(fā)展。主要包括以下幾點。

1.巡警整體素質較低。清末直隸巡警官兵的來源主要有三種，一為由舊治安機構的差役、保甲和舊軍隊的低級官兵，一為新招的壯丁，還有一種是巡警學堂、巡警傳習所等教育機構的畢業(yè)生。辦警初期以前兩種人員居多，后一種在直隸警察教育大規(guī)模興辦后才開始有所增加。但后期隨著警政在全省的擴展，招募了大量警察人員，其中目不識丁者不在少數。因此，從巡官到普通巡兵，不僅文化知識尤其是現代警務知識普遍欠缺，而且?guī)в信f衙門、舊軍隊的種種不良習氣和作風，假公濟私、擾害百姓等事時有發(fā)生。造成這一問題的原因，主要是因為警政初辦，現代警務人才欠缺。雖然袁世凱對此早有清醒的認識，提倡并興辦警察教育，也制定了全省警察教育的長遠規(guī)劃，但在實行過程中大打折扣。首先，教育的水準及覆蓋面遠遠跟不上形勢的需要。在直隸警察教育體系中，由于急需人才，教育機構以速成為多，學制最長的為北洋巡警學堂的“官學生”，學制兩年，最短的為巡警傳習所，學制3個月。但北洋巡警學堂每期只招收官學生200名，數量遠遠不夠分配。各州縣巡警傳習所是培訓警察人數最多的機構，但直到1910年，直隸120余州縣中仍有近四分之一的州縣尚未開辦。即使開辦了巡警傳習所（教練所），也因學員文化基礎差，時間短，且有的州縣因人手少，警員需一邊當差一邊學習（即不脫產），精力難免不濟，這都影響了警察的整體素質。

2.辦警經費嚴重不足。經費問題是清末舉辦警政過程中從中央到地方普遍存在的嚴重困擾。清末，地方警政屬于新政，經費由各級地方當局自行籌措，直隸省也不例外。清末直隸的辦警分為官辦和官督紳辦兩種方式。官辦是指有關警務的一切事項都由官方辦理，這一方式主要是在保定和天津等大城市實行，其辦警經費主要來源于城中所收的房、鋪、車等捐，比較有保障。官督紳辦是指由官方負責督導警務，而由地方士紳負責具體工作，這種方式主要在州縣尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行。開辦巡警所需經費日益巨大，為了完成上級交辦的任務，各地不得不千方百計籌措經費，因無統(tǒng)一籌措標準，方法混雜，弊端叢生。1906年，直隸警務處頒布《通省各州縣巡警試辦章程》規(guī)定按地畝征稅。但事實上除警務之外，其他新政、賠款也需從田畝中收稅，地畝稅遠遠不夠巡警經費開支，各地不得不另收捐稅，以致老百姓起而抗稅，違背了舉辦警政的初衷。

3.警察薪資標準不合理。清末直隸各地警察薪資標準不一，是制約警政發(fā)展的一大弊端。就地區(qū)來說，天津、保定警察的薪俸普遍高于同級別的其他地區(qū)警察，這是因為大城市經濟發(fā)展水平相對較高，這種差別尚屬合乎情理。但同一地區(qū)不同等級之間薪資相差過大，則屬不盡合理。清末天津警察薪俸待遇等級差距較大，如同為警監(jiān)，卻分為四個薪資等級，月薪從一等至四等分別為100兩、80兩、60兩、40兩，一等警監(jiān)薪資是四等警監(jiān)的二倍半。警官和一般的警員之間收入差距更為懸殊，如薪資最低的巡警月薪僅8兩，與最高的警監(jiān)相差12倍之多。保定工巡總局的警務分局中，巡官月薪40兩，三等巡警4兩2錢，相差近10倍[6]187-195。

直隸其他州縣，也有警察薪資差別巨大的。如滄縣巡官月薪約31兩8錢，步巡2兩2錢，相差14倍；青縣巡官月薪約19兩，巡長約4.8兩，相差4倍[7]56，實屬不合理。這種巨大的收入差距不僅造成了警察系統(tǒng)內部的不公平，而且勢必造成中、下層級員警枉法徇私、中飽私囊，其結果必然導致警察系統(tǒng)腐敗成風，最終加劇警民矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

總之，清末直隸的警政開中國現代警政之先河，在中國警政史上具有重要地位，時人稱天津警務“為通國所著目，著極大之聲譽”[6]，被清政府樹為全國的樣板，對全國其他各省開辦現代警政起了很好的帶動作用。清末直隸警政的影響深遠，其經驗可為后世所借鑒，其制約因素也值得后世思考。

[1]天津圖書館.袁世凱奏議[M].天津古籍出版社，1987：1057.

[2]全國圖書館文獻縮微復制中心.清末官報匯編·北洋官報[Z].新華書店，2006：2042.

[3]巡警道通飭各廳州縣按章劃分區(qū)域及一切改良辦法填表具報備查文[J].直隸警察雜志第二期,宣統(tǒng)二年（1910）九月.

[4]北洋公牘類纂(卷八)[Z].臺北:文海出版社，1997：32.

[5]改良天津警務議[J].大公報,1908-1-11.

[6]韓延龍等.中國近代警察制度[M].北京:中國人民公安大學出版社,1993：187-195.

[7]謝明剛.清末直隸警政述論[D].河北師范大學碩士學位論文，2002：56.

陳竹君,中共北京市朝陽區(qū)委黨?？蒲锌瓶崎L,歷史學博士,研究方向為中國近現代史；張金慧，中共北京市朝陽區(qū)委黨校講師，中國社科院社會學所博士生。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.12.32

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2017-02-19