責(zé)任清單中責(zé)任追究問題研究

周 實(shí)，魯澤漢

(東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110000)

【法學(xué)理論研究】

責(zé)任清單中責(zé)任追究問題研究

周 實(shí)，魯澤漢

(東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110000)

自責(zé)任清單制度推行以來，各省級人民政府先后推出責(zé)任清單，對明確責(zé)任、追究責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行梳理和公示。但從現(xiàn)階段情況來看，當(dāng)前已經(jīng)建立的省級政府責(zé)任清單中追責(zé)機(jī)制的建設(shè)暴露出許多問題。有必要從責(zé)任的內(nèi)涵和責(zé)任追究對責(zé)任清單的作用出發(fā)，梳理責(zé)任追究事項(xiàng)中存在的問題，對責(zé)任清單制度進(jìn)行必要的完善。

清單制度；責(zé)任清單；責(zé)任追究；限制權(quán)力；權(quán)力監(jiān)督

2014年9月，李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇致辭中指出：政府要繼續(xù)深化行政管理體制改革，在建立“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”的同時(shí)也要建立“責(zé)任清單”，做到“法定責(zé)任必須為”。2014年10月31日，浙江省人民政府在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公布了全國首張省級部門責(zé)任清單。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)中提出：在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制。2017年3月21日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上，再次提出要抓緊制定國務(wù)院部門權(quán)力清單和責(zé)任清單。

在中央強(qiáng)調(diào)責(zé)任清單建設(shè)的同時(shí)，各省級人民政府也都加快建立了相應(yīng)的責(zé)任清單。目前，全國有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)建立了責(zé)任清單(部分省級人民政府實(shí)行權(quán)力與責(zé)任一張清單的權(quán)責(zé)清單制度)。

一、責(zé)任清單理論研究的現(xiàn)狀

在中央強(qiáng)調(diào)責(zé)任清單制度建設(shè)和各省級地方政府不斷推進(jìn)責(zé)任清單建設(shè)實(shí)踐的同時(shí)，學(xué)術(shù)領(lǐng)域圍繞著責(zé)任清單制度建設(shè)的討論也逐漸興起。在中國知網(wǎng)網(wǎng)站中以“責(zé)任清單”為主題對文獻(xiàn)進(jìn)行搜索，相關(guān)文獻(xiàn)在2014年為248篇、2015年為640篇、2016年為615篇。值得注意的是，以“責(zé)任清單”為主題搜索的文章的關(guān)鍵詞自2015年開始出現(xiàn)“法治”、“法治政府”與“依法行政”，并且出現(xiàn)上述關(guān)鍵詞的文章數(shù)量在2016年呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。但是此類文章2015年與2016年總計(jì)僅有18篇，僅占這兩年所有以責(zé)任清單為主題的文獻(xiàn)總量的1.43%。可見已有學(xué)者以法治的視角對責(zé)任清單進(jìn)行研究，但研究并不廣泛。

當(dāng)前學(xué)者對責(zé)任清單制度的研究主要有三類：第一是對責(zé)任清單的重要性進(jìn)行闡述[1]。第二是對當(dāng)前各省級政府責(zé)任清單制度的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證研究，如對當(dāng)前責(zé)任清單的文本進(jìn)行分析以探究責(zé)任清單的構(gòu)建路徑[2]以及通過對安徽、浙江兩省的責(zé)任清單的比較與分析，探求上海市責(zé)任清單制度建設(shè)的方向[3]。第三是從不同角度對責(zé)任清單的完善路徑進(jìn)行分析，如以法治原則為核心研究責(zé)任清單的法治困境和優(yōu)化措施[4]，從責(zé)任鏈的角度分析政府責(zé)任清單的完善路徑等[5]。可見，當(dāng)前學(xué)者對責(zé)任清單有重要性、必要性的論述，也有內(nèi)涵與外延的探究以及法治化與建設(shè)路徑探尋等多個(gè)方面分析與研究。但是，現(xiàn)有對責(zé)任清單的研究多集中于對責(zé)任清單整體形式和制定過程的研究。研究的角度雖有不同，但分析的問題比較集中，解決的路徑比較寬泛，缺乏對個(gè)別問題有的放矢的探討。尤其是責(zé)任追究方面，更是缺乏深入細(xì)致的探究。

二、責(zé)任追究保障責(zé)任清單功能的實(shí)現(xiàn)

(一)責(zé)任清單限制權(quán)力恣意行使

首先，從宏觀角度來看，責(zé)任清單與權(quán)力清單相承接，形成了以“權(quán)力—責(zé)任”為基礎(chǔ)的清單制度。清單制度應(yīng)該體現(xiàn)出權(quán)力與責(zé)任的緊密聯(lián)系，正如法約爾所說:“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。有權(quán)力的地方，就有責(zé)任”[6]。政府通過對自身權(quán)力的梳理制作權(quán)力清單，力求做到“法無授權(quán)不可為”；也通過對自身責(zé)任的梳理制作責(zé)任清單，做到“法定職責(zé)必須為”。兩個(gè)方面的梳理使政府在行使行政權(quán)力時(shí)不能肆意侵犯私權(quán)利，同時(shí)也在制度層面促使政府勇于擔(dān)當(dāng)并提高效率。因此，限制亂作為與督促主動(dòng)作為的兩個(gè)清單構(gòu)成一個(gè)整體，對權(quán)力的恣意行使形成了完整的限制機(jī)制。

其次，從微觀角度出發(fā)，責(zé)任清單厘清政府責(zé)任，而責(zé)任本身也是政府權(quán)力行使的界限，責(zé)任清單就是對權(quán)力行使的界限的梳理。一方面，責(zé)任清單所承載的內(nèi)容是“應(yīng)盡的義務(wù)”。通過Ballentine's Law Dictionary對“responsibility”(責(zé)任)一詞進(jìn)行查詢，有bounden duty(有義務(wù))的解釋?？梢姟柏?zé)任”有時(shí)與“義務(wù)”一詞同義，即“責(zé)任”一詞有“應(yīng)為”之意。因此，責(zé)任清單厘清責(zé)任需要明確政府依法應(yīng)該做什么，也就是要明確責(zé)任事項(xiàng)。另一方面，責(zé)任清單所列明的內(nèi)容也要有“應(yīng)為不為而承擔(dān)的不利后果”。法律責(zé)任是一種特殊意義上的義務(wù)，通常是指由于違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)[7]。這種特定的“新義務(wù)”從某個(gè)角度說就是承擔(dān)不利的后果。因此，責(zé)任清單也要列明政府應(yīng)為而不為時(shí)應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，也就是明確責(zé)任追究相關(guān)事項(xiàng)。“責(zé)任”的上述兩個(gè)層次的內(nèi)涵通過責(zé)任清單予以明確，對權(quán)力肆意行使形成一個(gè)完整的限制機(jī)制。

(二)責(zé)任追究保障清單責(zé)任落實(shí)

權(quán)力通常與利益掛鉤，人們對利益的追求往往使其存有僥幸心理，認(rèn)為自己突破權(quán)力的界限追逐利益最大化的同時(shí)能夠逃避責(zé)任。政府公務(wù)人員在沒有監(jiān)督的情況下，面對公共利益和私人利益，其選擇的結(jié)果往往是私人利益。因?yàn)楣珓?wù)人員在扮演“政治人”角色的同時(shí)也在扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色?！敖?jīng)濟(jì)人”追求利益的最大化，在沒有任何負(fù)擔(dān)的時(shí)候，肆意追求自身的個(gè)人利益往往是其最愿意的選擇。正如霍布斯所指出的那樣，公務(wù)人員“在大多數(shù)情況下，當(dāng)公共利益和個(gè)人利益相沖突時(shí)，他會(huì)以個(gè)人利益為先。因?yàn)槿祟惖募で橥ǔ１人麄兊睦硇愿鼜?qiáng)大和有效”[8]。因此，僅靠列明權(quán)力或者是梳理責(zé)任這種靜態(tài)的監(jiān)督并不能達(dá)到有效約束權(quán)力恣意行使的效果，利益的驅(qū)使往往會(huì)使權(quán)力突破界限——做它不該做的事。此時(shí)就需要對權(quán)力的肆意妄為科以不利的后果，通過落實(shí)不利后果的承擔(dān)來從動(dòng)態(tài)方面限制權(quán)力。因此，責(zé)任追究能夠切實(shí)保障責(zé)任清單對權(quán)力的限制。如孟德斯鳩所說“……所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力……為了防止濫用權(quán)力，必須通過事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”[9]。在我國，其最直接的體現(xiàn)是作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。責(zé)任清單中對責(zé)任追究的梳理正是對監(jiān)督權(quán)行使的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并公之于眾，讓責(zé)任清單的監(jiān)督方式從靜態(tài)轉(zhuǎn)化為可操作性更強(qiáng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督：通過明確追責(zé)對象，使追責(zé)更加準(zhǔn)確；梳理追責(zé)依據(jù)，使追責(zé)有法必依；列明追責(zé)情形，讓追責(zé)具體有效。不僅如此，通過對追究責(zé)任的各個(gè)事項(xiàng)的梳理和公布，也讓追責(zé)本身的過程暴露在陽光下，形成雙向監(jiān)督機(jī)制。由此可見，責(zé)任追究正是對責(zé)任清單限制權(quán)力肆意行使這一作用有效發(fā)揮的保障。

三、責(zé)任追究事項(xiàng)梳理中的問題及原因

通過查詢并歸納整理各省級政府門戶網(wǎng)站資料，在已經(jīng)建立責(zé)任清單的31個(gè)省級政府中，有17個(gè)政府梳理了責(zé)任追究相關(guān)事項(xiàng)，僅占所有制定責(zé)任清單政府的54.8%。在已有追責(zé)事項(xiàng)的各省級政府責(zé)任清單中，責(zé)任追究事項(xiàng)的內(nèi)容也不盡相同，并且在落實(shí)中存在許多問題。

(一)追責(zé)對象不明確及其原因分析

責(zé)任追究對象梳理的不明確，導(dǎo)致誰來承擔(dān)責(zé)任這一問題沒有得到有效解決。責(zé)任追究的確定性是保障責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)其作用的關(guān)鍵，如貝卡利亞所言：“對于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”[10]。同樣，責(zé)任清單限制行政主體肆意行使權(quán)力也要依靠其必定性。因此，明確責(zé)任追究對象，使對權(quán)力濫用的不利后果的承擔(dān)落實(shí)到行使權(quán)力的個(gè)體，就成為責(zé)任清單建設(shè)中的重要一環(huán)。通過對17個(gè)列明追責(zé)相關(guān)事項(xiàng)的省級政府責(zé)任清單進(jìn)行觀察發(fā)現(xiàn)：明確承辦機(jī)構(gòu)、責(zé)任處室的有7個(gè)；僅有吉林、江西兩個(gè)責(zé)任清單將追責(zé)主體落實(shí)到了責(zé)任人或者是責(zé)任崗位。多數(shù)省級政府責(zé)任清單沒有列明責(zé)任承擔(dān)主體，少數(shù)列明責(zé)任處室或是承辦機(jī)構(gòu)，這使責(zé)任承擔(dān)的主體范圍出現(xiàn)缺失，個(gè)體責(zé)任難以準(zhǔn)確落實(shí)，追責(zé)機(jī)制不能切實(shí)有效實(shí)行。

產(chǎn)生上述問題主要有兩個(gè)原因：

1.對責(zé)任承擔(dān)主體范圍的認(rèn)識有錯(cuò)誤

在行政法律關(guān)系中，行政責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)該是行政主體而不是行政相對人，這是毋庸置疑的。但是這里所說的責(zé)任承擔(dān)的主體應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)與公務(wù)人員。在產(chǎn)生行政責(zé)任之時(shí)，籠統(tǒng)的追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任不能起到實(shí)際上對權(quán)力監(jiān)督的效果。行政責(zé)任的承擔(dān)一般具有關(guān)聯(lián)性和雙重性，在雙重性中可能存在公務(wù)人員與行政主體共同承擔(dān)行政責(zé)任的情況，但是行政責(zé)任的承擔(dān)主體又有可能是相互分離的，也會(huì)出現(xiàn)只有公務(wù)人員承擔(dān)行政責(zé)任的情況[11]。對責(zé)任承擔(dān)主體的范圍只認(rèn)識到行政機(jī)關(guān)而忽視公務(wù)人員，使追責(zé)對象梳理有所缺失。

2.行政決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任混淆不清

現(xiàn)實(shí)中，我國對行政行為進(jìn)行決策時(shí)會(huì)出現(xiàn)首長負(fù)責(zé)制與民主決策混合使用的情況。行政相對人參與的往往是行政決策的執(zhí)行行為，面對的是執(zhí)行決策的公務(wù)人員。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致在相對人合法權(quán)益受到侵害時(shí)，責(zé)任追究中執(zhí)行行為的公務(wù)人員責(zé)任沒有明確；作出決策的公務(wù)人員又出現(xiàn)誰都有責(zé)任，同時(shí)又都沒有責(zé)任的局面。因此“有責(zé)任，沒人擔(dān)”造成責(zé)任清單對追責(zé)對象的梳理難以完善。

(二)追責(zé)情形建立失效及原因分析

追責(zé)情形是責(zé)任追究的起點(diǎn)，被追責(zé)對象只有行為符合可追責(zé)的情形，追責(zé)程序才會(huì)被啟動(dòng)。目前，在所有31個(gè)省級政府責(zé)任清單中，有14個(gè)清單明確梳理了追責(zé)情形，多數(shù)政府對追責(zé)情形沒有列明。在為數(shù)不多的對追責(zé)情形進(jìn)行梳理的清單中主要有兩個(gè)方面的問題。首先，部分政府責(zé)任清單僅列明法律法規(guī)的規(guī)定情形，或者僅寫明“相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定”。這種將法律法規(guī)中的追責(zé)情形機(jī)械照搬的做法會(huì)造成追責(zé)情形的空置。例如，S省教育廳的行政權(quán)力責(zé)任清單中的“自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資格審批”一項(xiàng)，追責(zé)情形則因《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)審批辦法》沒有出臺而為空白。其次，部分列明追責(zé)情形的省級政府在責(zé)任清單中列舉的責(zé)任追究情形不夠具體準(zhǔn)確，裁量幅度過大。例如F省教育廳責(zé)任清單中由“發(fā)展規(guī)劃處”承擔(dān)“全省教育基本信息統(tǒng)計(jì)、分析工作”的職責(zé)，其中追責(zé)情形規(guī)定有“在統(tǒng)計(jì)過程中違反規(guī)定程序，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實(shí)的”。而“嚴(yán)重失實(shí)”“不良影響”等詞難以具體體現(xiàn)何種情況啟動(dòng)追責(zé)程序，使責(zé)任追究情形的判定過于隨意，不能有效限制權(quán)力。

造成追責(zé)情形失效主要有兩方面原因：

1.廣泛的行政立法使得追責(zé)情形難以全面理順

行政行為有其廣泛性，并且行政行為在強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定的同時(shí)也要重視效率，因此行政立法廣泛存在。根據(jù)法集網(wǎng)“中國現(xiàn)行規(guī)范性法律文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫”的統(tǒng)計(jì)，我國地方性法規(guī)有10289件，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章共計(jì)11849件[12]?？梢娢覈姓⒎ú粌H范圍廣泛，而且數(shù)量眾多，使行政機(jī)關(guān)依法全面梳理追責(zé)情形十分困難，從而選擇只列明“相關(guān)法律規(guī)定”這種做法。

2.責(zé)任清單制定主體忽視追責(zé)機(jī)制建立的實(shí)踐意義

責(zé)任清單不同于權(quán)力清單，不只是對“現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于各行政機(jī)關(guān)權(quán)限的梳理與歸納，或一定幅度內(nèi)的適當(dāng)細(xì)化”[13]。責(zé)任清單應(yīng)更加注重通過責(zé)任追究使其對權(quán)力的限制能夠付諸于實(shí)踐。而清單制定主體忽視其實(shí)踐意義，模仿權(quán)力清單的建設(shè)模式，只對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行梳理與細(xì)化，使得追責(zé)情形的設(shè)立不能夠起到預(yù)期的效果。

(三)追責(zé)主體普遍缺失及成因分析

如果說當(dāng)前省級政府責(zé)任清單對追責(zé)對象的梳理不夠明確的話，那么對追責(zé)主體的梳理可以說幾乎所有清單都沒有涉及，只有山東省政府的責(zé)任清單中在“責(zé)任追究機(jī)制”一項(xiàng)列出“行政機(jī)關(guān)”“監(jiān)察機(jī)關(guān)”“人民法院”等七項(xiàng)責(zé)任追究主體。根據(jù)人民主權(quán)的原則，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)的對象是人民，理應(yīng)讓人民對行政責(zé)任進(jìn)行追究。但是正如盧梭所說：“讓人民經(jīng)常不斷地集合起來處理公共事務(wù)，這也是不可想象的”[14]。而要使(人民主權(quán))這個(gè)原則在政治實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)，還需要有具體的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)[15]。制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)的目的是要使責(zé)任追究形成這樣一個(gè)系統(tǒng)：責(zé)任主體的行政行為違法—觸發(fā)追責(zé)情形—追責(zé)主體依照不同追責(zé)情形—啟動(dòng)相關(guān)追責(zé)程序。追責(zé)主體在整個(gè)追責(zé)系統(tǒng)中起到了能動(dòng)的連接行為與結(jié)果的作用，因此，對追責(zé)主體的梳理是責(zé)任清單中責(zé)任追究機(jī)制建立的關(guān)鍵一環(huán)。而目前各省級政府的責(zé)任清單普遍忽視了追責(zé)主體的梳理，清單在厘清追責(zé)情形后沒有對照不同的追責(zé)情形所產(chǎn)生的責(zé)任來列明應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督與追責(zé)。

追責(zé)主體普遍缺失的原因主要是根據(jù)我國目前的追責(zé)制度以及相關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)追責(zé)的主體十分廣泛，但條理并不清晰；各主體追責(zé)方式和依據(jù)各異，情況復(fù)雜。例如，上級行政機(jī)關(guān)以《行政許可法》《行政處罰法》為依據(jù)對下級行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任進(jìn)行追究；監(jiān)察機(jī)關(guān)以《行政監(jiān)察法》進(jìn)行追責(zé)；法院可以通過審判的方式追究行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任；對涉及到犯罪的行為，檢察院可以追究其刑事責(zé)任。不同的追責(zé)主體依據(jù)不同的法律對行政責(zé)任進(jìn)行追究，而且相互之間也有重疊之處，責(zé)任清單很難將其完全梳理清晰。例如Y省教育廳責(zé)任清單中“開辦外籍人員子女學(xué)校審批”事項(xiàng)的追責(zé)共有8項(xiàng)追責(zé)情形，其中第6項(xiàng)“在項(xiàng)目監(jiān)管中濫用職權(quán)、玩忽職守，造成較大損失的”可以依據(jù)《監(jiān)察法》進(jìn)行追責(zé)，列明追責(zé)主體為監(jiān)察機(jī)關(guān)；也可以由其上級機(jī)關(guān)依據(jù)《行政許可法》的相關(guān)內(nèi)容對其進(jìn)行追責(zé)?？梢姮F(xiàn)有追責(zé)制度中，追責(zé)主體的復(fù)雜性對厘清追責(zé)主體造成較大困難。

四、完善責(zé)任清單中追責(zé)機(jī)制的合理建議

(一)圍繞責(zé)任事項(xiàng)建立追責(zé)對象清單

從目前責(zé)任清單中列明的追究責(zé)任所依據(jù)的法律法規(guī)來看，“負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”是追究責(zé)任的主要對象。結(jié)合多個(gè)省份責(zé)任清單中對責(zé)任事項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行分解的經(jīng)驗(yàn)，可以從如下三個(gè)層次明確責(zé)任承擔(dān)人員。首先，厘清相關(guān)事項(xiàng)對應(yīng)的責(zé)任處室。省級政府責(zé)任清單目前多以部門為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而各部門責(zé)任清單內(nèi)部以責(zé)任事項(xiàng)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。梳理責(zé)任承擔(dān)人首先要梳理不同責(zé)任事項(xiàng)承辦機(jī)構(gòu)，做到每一責(zé)任事項(xiàng)都對應(yīng)有責(zé)任處室。其次，要列明處室負(fù)責(zé)人。相關(guān)事項(xiàng)承辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)管理其處室的工作，列明負(fù)責(zé)人即是明確法律依據(jù)中的“負(fù)責(zé)的主管人員”，使責(zé)任承擔(dān)精確到人。最后，要根據(jù)承辦機(jī)構(gòu)對責(zé)任事項(xiàng)的環(huán)節(jié)分解梳理經(jīng)手承辦人。多數(shù)列明問責(zé)情形的責(zé)任清單都將責(zé)任事項(xiàng)逐步進(jìn)行分解，例如吉林省林業(yè)廳責(zé)任清單對“建立固定狩獵場所的批準(zhǔn)”這一責(zé)任事項(xiàng)分解為受理、審查、決定、送達(dá)、事后監(jiān)管以及其他責(zé)任等六個(gè)步驟。責(zé)任事項(xiàng)經(jīng)不同辦事人員經(jīng)手要列明，在相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，在能夠明確主管人員的同時(shí)也能明確直接責(zé)任人。

(二)細(xì)化追責(zé)情形并明確裁量幅度

追責(zé)情形是啟動(dòng)追責(zé)程序的開關(guān)。因此，對追責(zé)情形的梳理就必須明確和具體，不僅要于法有據(jù)還要具體可行。首先要分清追責(zé)情形與追責(zé)依據(jù)。追責(zé)情形以法律為追責(zé)依據(jù)，而追責(zé)情形并不是法律本身，對追責(zé)情形的建立不能簡單重復(fù)法律依據(jù)中的情形，要將二者分別列明。其次，根據(jù)不同事項(xiàng)對追責(zé)情形不同步驟進(jìn)行分解，細(xì)化追責(zé)情形。不同責(zé)任事項(xiàng)有不同的實(shí)施步驟，每個(gè)實(shí)施步驟都可能產(chǎn)生相應(yīng)的責(zé)任。例如行政處罰這一責(zé)任事項(xiàng)，一般會(huì)有立案、調(diào)查取證、審理、告知、決定、送達(dá)、執(zhí)行等相關(guān)步驟。這些步驟成為處理類似事項(xiàng)的一種模式，通過模式與具體事項(xiàng)相結(jié)合，細(xì)分不同步驟的具體責(zé)任，使追責(zé)情形更加細(xì)化，追責(zé)啟動(dòng)情形更加清晰。最后，明確裁量幅度，使追責(zé)情形更具確定性。在追責(zé)情形抽象的描述上加以解釋，例如“造成不良影響的”這一情形，可以在其后解釋說明造成相對人停產(chǎn)、停業(yè)等情況。這樣就使何種情況啟動(dòng)追責(zé)程序更加明確。

(三)建立以責(zé)任性質(zhì)為中心的追責(zé)主體清單

在責(zé)任清單中，一項(xiàng)追責(zé)事項(xiàng)可能涉及到多個(gè)不同的追責(zé)主體，因此，在追責(zé)事項(xiàng)中列出每一個(gè)追責(zé)主體就會(huì)使追責(zé)主體清單繁縟復(fù)雜，并且起不到實(shí)際的效果。要梳理出簡明有效的追責(zé)主體清單，就要把對追責(zé)主體的梳理分為兩個(gè)部分。第一要在追責(zé)情形中列明責(zé)任性質(zhì)。不同的責(zé)任主體會(huì)根據(jù)不同的責(zé)任性質(zhì)來進(jìn)行責(zé)任追究，例如檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任、上級行政機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任等等。列出不同追責(zé)情形內(nèi)的責(zé)任性質(zhì)，方便與追責(zé)主體進(jìn)行對照。第二是列明統(tǒng)一的追責(zé)主體的清單，將所有追責(zé)主體列明并梳理其需要追究的責(zé)任性質(zhì)和簡明的追責(zé)流程。這樣將不同性質(zhì)的責(zé)任對號入座到統(tǒng)一的追責(zé)主體清單，使追責(zé)主體的梳理更加高效可行。

(四)國務(wù)院建立部門責(zé)任清單為地方政府提供范式

責(zé)任清單雖然在各地方政府中有一定程度的實(shí)踐，但是責(zé)任清單制度并沒有規(guī)范的先例可循。當(dāng)前各省級政府主要依據(jù)中央的《指導(dǎo)意見》進(jìn)行各自責(zé)任清單的建設(shè)，但是《指導(dǎo)意見》中只提出要“健全問責(zé)機(jī)制”，對于如何健全問責(zé)追責(zé)機(jī)制這一復(fù)雜工程并沒有明確說明。因此，中央政府各部門的責(zé)任清單建設(shè)可以為地方政府清單建設(shè)作出范式，尤其是對追責(zé)機(jī)制的建立提供參考。

首先，國務(wù)院可以列舉某些省級政府在責(zé)任清單建設(shè)中某一突出的方面(尤其是追責(zé)機(jī)制相對科學(xué)與健全的省級政府責(zé)任清單)，以示例的形式督促其他省級人民政府學(xué)習(xí)與借鑒。其次，總結(jié)各個(gè)地方政府現(xiàn)有責(zé)任清單的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中央各部門與地方各部門業(yè)務(wù)對接情況，構(gòu)建合理的責(zé)任清單，確立明確責(zé)任與追究責(zé)任兩大機(jī)制的建立標(biāo)準(zhǔn)。最后，國務(wù)院出臺中央政府部門權(quán)力清單與責(zé)任清單，為地方政府作出范式，并逐步使沒有梳理責(zé)任追究機(jī)制的地方政府加快責(zé)任追究清單建設(shè)，而已經(jīng)有追責(zé)機(jī)制的地方政府，則依據(jù)國務(wù)院各部門責(zé)任清單模式進(jìn)行調(diào)整和改革。

(五)完善責(zé)任清單立法

完善責(zé)任清單的立法建設(shè)，讓責(zé)任清單制度本身有法可依，應(yīng)該是現(xiàn)階段責(zé)任清單制度建設(shè)過程中的重要一環(huán)。首先中央層面要加快責(zé)任清單的立法建設(shè)。第一，在立法的內(nèi)容方面，重點(diǎn)要對責(zé)任清單的內(nèi)涵、設(shè)立原則、主要內(nèi)容以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，在立法層面解決追責(zé)缺失、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。第二，在立法的位階方面，現(xiàn)階段應(yīng)制定為法規(guī)比較適宜。國務(wù)院制定法規(guī)既可以統(tǒng)領(lǐng)各部門與地方政府，又可以同時(shí)對權(quán)力清單、負(fù)面清單進(jìn)行立法，完善清單制度。其次是省級地方層面的立法跟進(jìn)。各省級政府根據(jù)自身的地區(qū)特點(diǎn)，在與中央法規(guī)相一致的情況下進(jìn)行立法。立法內(nèi)容以督促和指導(dǎo)各地市級、縣級行政單位進(jìn)行責(zé)任清單建設(shè)為主。如此，既能夠更貼近本地區(qū)實(shí)際，提高效率，又能夠彌補(bǔ)下級行政機(jī)關(guān)對責(zé)任清單建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足的問題。

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【責(zé)任編輯：張 戈】

Study on the responsibility investigation in the list of responsibilities

Zhou Shi,Lu Zehan

(Northeastern University,Shenyang Liaoning 110000,China)

Since the promotion of the system of the list of responsibilities,different provincial people’s governments promote the list of responsibilities successively to comb and publicize items such as clearing responsibility,finding out responsibility,etc.From the perspective of the condition in this stage,the constructions of accountability mechanism in provincial the list of responsibilities that have been established currently expose many problems.It is necessary to comb problems existed in responsibility investigation starting from the connotation of responsibility and function of responsibility investigation to the list of responsibilities to make necessary perfection to the system of the list of responsibilities.

the system of list;the list of responsibilities;responsibility investigation;limiting power;power supervision

本文系2015年度遼寧省社科基金立項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目“推行政府權(quán)力清單制度研究(項(xiàng)目編號：L15AFX006)”的階段性研究成果。

周實(shí)(1958—)，男(漢族)，遼寧沈陽人，東北大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系主任、教授，主要從事行政法研究；魯澤漢(1991—)，男(漢族)，遼寧朝陽人，東北大學(xué)文法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事憲法與行政法研究。

2017-06-01

D035.1

A

1009-1416(2017)04-074-06