律師參與化解涉法涉訴信訪基本模式探討

譚金生

(西南政法大學，重慶 401120)

【司法理論與實務研究】

律師參與化解涉法涉訴信訪基本模式探討

譚金生

(西南政法大學，重慶 401120)

律師參與化解涉法涉訴信訪大致形成了代理申訴、參與化解和第三方參與化解三種模式。代理申訴模式是對不服司法機關處理決定的申訴由符合特定條件的律師代為進行的模式；參與化解模式是符合特定條件的律師及其他人員受政法機關的聘請，以法律顧問或者輔助人員身份參與化解涉法涉訴信訪案件的模式；第三方參與化解模式是由具備特定條件的人員組成的第三方機構參與化解涉法涉訴信訪案件的模式。它們既有各自的優(yōu)點，也有各自的不足。比較而言，律師代理申訴模式更符合現(xiàn)代法治精神，應成為律師參與化解涉法涉訴信訪的基本模式。

律師；信訪；涉法涉訴信訪；基本模式

進入21世紀以來，我國社會主義法治建設步伐明顯加快。在這個過程中，由于法治建設速度落后于群眾化解社會矛盾的現(xiàn)實需要，從而產生了涉法涉訴信訪這一特殊社會現(xiàn)象。在中央統(tǒng)一領導和部署下，全國各地積極探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作機制，積累了大量寶貴經驗。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將涉法涉訴信訪納入法治軌道，明確提出“對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”，在頂層設計上結束了“用行政手段解決司法問題”的歷史。2015年6月，中央政法委印發(fā)了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》(以下簡稱“中政委《意見》”)。在此前后，一些中央及地方國家機關按照依法治國的總體部署，不斷探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作的有效模式，在司法實踐中大致形成了三種基本模式，即律師代理申訴模式、律師參與化解模式和第三方社會力量參與化解模式。認真總結分析這三種基本模式，對進一步探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作長效機制，進而推進我國社會主義法治建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、 律師代理申訴模式

(一)基本情況

律師代理申訴模式是指對不服司法機關處理決定的申訴由符合特定條件的律師代為進行的工作模式。早在上世紀末，一些地方就已經開始探索律師代理申訴制度。但是，這些探索基本上限于申訴人向檢察機關提出民事、行政申訴的情形。中共十八屆四中全會以后，一些中央國家機關和地方開始全面探索構建律師代理申訴制度體系。最高法院于2015年初著手調研，并于2016年6月牽頭推出《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部關于實行律師代理申訴制度若干問題的規(guī)定(試行)(征求意見稿)》*目前，該草案仍在修改中。(以下簡稱“最高法《規(guī)定(試行)》草案”)。此外，山東、遼寧、福建莆田、安徽亳州等地也出臺了一些相關文件，開始探索全面推行律師代理申訴制度。相對而言，山東基本上形成了比較系統(tǒng)化的律師代理申訴制度。2015年6月，山東出臺了《關于推動開展律師代理申訴工作暫行辦法(試行)》(以下簡稱“山東《暫行辦法》”)。隨后，又出臺了《關于做好與律師開展代理申訴有關銜接工作的意見(試行)》、《值班律師代理申訴案件工作細則》、《山東省律師代理申訴工作省級專項資金使用管理暫行辦法》等系列配套性文件，形成了比較完整的制度體系。由于大部分申訴案件屬于不服法院生效裁判的案件，因此，這種模式主要由法院會同檢察機關與司法部門共同推動。以下將主要圍繞“最高法《規(guī)定(試行)》草案”和“山東《暫行辦法》”展開分析。

(二)主要做法

第一，建立律師代理申訴機制，即明確規(guī)定申訴案件由律師代為進行。不過，到底是實行強制代理、自愿代理抑或其他代理，大家又有不同的做法。目前，主要有三種不同的做法。一是強制代理，即申訴必須由律師代為進行。例如“山東《暫行辦法》”第一條規(guī)定，“不服人民法院生效判決、裁定，向人民法院提出的申訴，實行律師代理”。二是提倡代理，即司法機關提倡當事人委托律師代為申訴，但是對沒有委托律師代理的申訴也會受理。例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第一條規(guī)定，“對不服人民法院、人民檢察院作出的生效裁判、決定，當事人提出申訴的，原則上應當一律委托律師代為進行”，但是對不委托律師代理的申訴也沒有明確規(guī)定不予受理。三是自愿代理，即是否委托律師代為申訴完全由當事人自行決定，司法機關既不提倡也不反對。例如福建省莆田市、安徽省亳州市都推行了自愿代理。一般而言，無論是提倡代理還是自愿代理，都會同時建立委托代理告知制度，也就說對沒有委托律師代理申訴的，司法機關將告知申訴人有權委托律師代為申訴。不過，也有一些地方直接回避了這個問題。

第二，劃定律師代理申訴的案件范圍，即明確劃定對哪些申訴案件實行律師代理。在我國現(xiàn)行法律體系中，“申訴”一詞的使用情況非常復雜，外延十分廣泛，因此，劃定律師代理申訴案件的范圍確有必要。對申訴代理案件范圍的劃定，主要有三種做法。第一種是法院管轄的申訴案件。例如“山東《暫行辦法》”第2條規(guī)定，“律師代理申訴適用以下案件：(一)不服人民法院作出的生效刑事判決、裁定，向人民法院申訴的案件；(二)不服人民法院作出的生效民事、行政判決、裁定，經再審后仍不服，向人民法院申訴的案件；(三)依法可以向人民法院申訴的其他案件?！贝送?，遼寧省、福建省莆田市和安徽省亳州市也有類似規(guī)定。第二種是法院和檢察機關管轄的申訴案件。例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第2條規(guī)定，“本規(guī)定適用下列情形：(一)對已經發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服，提出申訴的；(二)對生效執(zhí)行裁定書不服或者對消極執(zhí)行行為，提出申訴的；(三)對賠償委員會作出的生效決定不服，提出申訴的；(四)對人民檢察院訴訟終結的刑事處理決定不服，向人民檢察院提出申訴，或者請求人民檢察院進行國家賠償或賠償監(jiān)督的?！薄皩ζ渌呀洶l(fā)生法律效力的裁判、決定不服，向人民法院或者人民檢察院反映訴求，人民法院、人民檢察院認為有必要的，可以引導當事人委托律師代理。”第三種是法院、檢察機關和公安機關管轄的申訴案件。不過，這種情況極為少見。一般來說，對不服公安機關處理決定的案件，還有其他救濟渠道可走，比如請求檢察機關法律監(jiān)督或者提起自訴等，因此沒有必要將其納入申訴代理范圍。另外，對司法機關管轄的申訴案件是否需要實行“訴”與“訪”分離，也是一個很有爭議性的問題。不過，“山東《暫行辦法》”第2條第二項*該項規(guī)定“不服人民法院作出的生效民事、行政判決、裁定，經再審后仍不服，向人民法院申訴的案件”，顯然對申請再審與再審后仍不服的民事、行政申訴作了區(qū)別對待。還是體現(xiàn)了“訴”與“訪”分離的原則。

第三，建立申訴代理律師準入制度，即對申訴代理律師設置一個明確的準入門檻。對當事人而言，申訴是個非常特殊的救濟渠道，極有可能是最后的希望，因此實行律師代為申訴確有必要。另外，由于申訴案件不同于一般訴訟案件，如果代理律師不能保持客觀公正，只為追求經濟利益而棄正義于不顧，只會造成案件更難處理，當事人更難息訴罷訪甚至偏激化，因此，完全有必要設置一個準入門檻。目前，申訴代理律師準入制度主要包括兩個部分，即律師事務所準入和代理律師準入兩個部分。歸納起來，律師事務所準入門檻主要有四個條件：一是要熱心公益事業(yè)；二是要有代理申訴案件的工作經驗；三是要業(yè)務門類齊全，綜合實力強；四是要具備一定的人數(shù)。此外，也有規(guī)定入庫律師事務所必須被評為某種等級的優(yōu)秀律師事務所等。律師準入門檻主要有五個條件：一是要求具有較高的政策理論水平；二是要求恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，在一定期限內沒有受到過行業(yè)處分和行政處罰；三是要求熱心公益事業(yè)，具有較強的社會責任感；四是要求具有處理申訴案件的實踐經驗；五是要求有一定期限的執(zhí)業(yè)經歷，比如五年或者八年。此外，有的地方還設置了一個兜底條款。

第四，明確入庫代理律師的權責范圍，即賦予申訴代理律師有別于一般代理律師的特殊權利與義務。申訴既是法律問題，也是社會問題，確實需要各方合力化解。因此，有必要將申訴代理律師與一般代理律師區(qū)分開來，賦予其某些特別的權利。對此，除了根據(jù)級別管轄設置不同的執(zhí)業(yè)范圍*例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第6條規(guī)定：“進入最高人民法院、最高人民檢察院代理申訴律師信息庫的律師可以在全國范圍內開展本法規(guī)定的申訴代理工作?！薄斑M入省一級代理申訴律師信息庫的律師可以在本省范圍內開展本法規(guī)定的申訴代理工作?！薄斑M入地市級代理申訴律師信息庫的律師可以在本地市范圍內開展本法規(guī)定的申訴代理工作?！?注：該條中的“本法”理應為“規(guī)定”。)之外，還賦予了申訴代理律師兩項重要權利：一是啟動申訴立案的權利，即代理律師認為原案處理決定確有錯誤可能的，經特定程序如入庫律師事務所集體評議之后，司法機關應當立案審查或者復查；二是瑕疵補正、司法救助等建議權，即代理律師認為原案確實存在瑕疵的，可以向司法機關提出瑕疵補正、司法救助等書面建議。賦予申訴代理律師特定權利，是為了切實維護申訴人的合法權益，從而有效化解社會矛盾，理所當然不得被濫用。為了防患于未然，針對這些權利設置特定義務也是順理成章的事。這些義務主要有：一是接受申訴人的法律咨詢，至于具體的咨詢形式，包括咨詢場所、是否必經程序等，大家會有所區(qū)別，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第14條雖規(guī)定了律師咨詢前置程序，但是從具體表述來看，又好像不是必經程序；二是禁止濫用入庫律師權利，主要是不得誘使申訴人簽訂代理協(xié)議，以及利用這些特權從事其他業(yè)務活動；三是其他禁止性行為，如不得煽動、教唆申訴人違法表達訴求等。不過，有些義務并非針對特定權利而設置。

第五，明確律師代理經費保障制度。建立律師代理申訴制度，一般會產生兩個方面的費用。一是入庫律師履行接待、咨詢等義務所產生的費用，比如交通、通訊、誤餐等費用，這些費用讓申訴人或者入庫律師承擔都不合適，會大大削弱這項制度的長期效果。對這些費用的分擔，基本上形成了由公共財政負擔的一致意見?！白罡叻ā兑?guī)定(試行)》草案”第17條第1款規(guī)定，“建立政府購買服務工作機制，將律師代理申訴工作統(tǒng)籌列入政府購買服務目錄，向入庫律師事務所購買法律咨詢、代理申訴等服務”?！吧綎|《暫行辦法》”第15條規(guī)定，“律師代理申訴工作設立專項經費，由省、市司法行政機關負責管理，主要用于：(一)在人民法院值班律師的工作、生活補貼；(二)值班工作中化解重大疑難案件的獎勵；(三)其他需要支出的費用?！倍侨霂炻蓭熃邮芪写砩暝V的費用?！白罡叻ā兑?guī)定(試行)》草案”第18條規(guī)定，“入庫律師代理自然人申訴的，不向申訴人收取費用?！薄皩Ψㄈ嘶蛘咂渌M織委托律師代理申訴人，可以參照《律師服務收費管理辦法》收取。經濟確有困難的，可以酌情減收、緩收。”山東《律師代理申訴工作省級專項資金使用管理暫行辦法》第2條第1款第3項僅規(guī)定了“與律師代理申訴工作相關直接產生的其他費用”，應該說與律師代理申訴費還是有一些差別。

(三)優(yōu)缺點分析

1.主要優(yōu)點

第一，有利于更好地維護申訴人的合法權益。相對于申訴人而言，律師的最大優(yōu)勢在于其儲備了大量的法律專業(yè)知識，有能力幫助申訴人準確地找到案件的關鍵問題所在，并據(jù)以提出合情、合理、合法的申訴理由或意見。在司法實踐中，確實有部分案件存在錯判、錯斷的可能性，如果申訴人不能準確把握問題的關鍵所在，極有可能造成錯誤得不到及時糾正，甚至根本無法得到糾正。在這種情況下，申訴人完全有必要借助律師的法律專業(yè)知識。

第二，有利于司法機關更有效地處理案件。大量司法實踐表明，絕大多數(shù)申訴人很難準確把握案件的核心問題所在，往往申訴材料寫了一大堆，結果沒有一句說到點子上，需要司法工作人員認真分析，才能幫助其梳理和歸納出申訴理由。當然，這主要是因為申訴人沒有專門法律知識，不具備按照法律思維來提出申訴理由的能力。如果能夠得到代理律師的幫助，往往能更清楚、準確地表達申訴理由，使司法工作人員一看就明了，辦案效果當然會大大提高。

第三，有利于打造包括律師、司法工作人員在內的法律職業(yè)共同體。從字面上看，法律職業(yè)共同體是指由法官、檢察官、律師以及法學專家等共同組成的法律職業(yè)群體。從實質意義上看，法律職業(yè)共同體“是基于法律理性、法律知識、法律思維和法律技術的專業(yè)共同體，是有共同的知識背景、思維方法、話語體系的職業(yè)共同體”。打造符合國情的法律職業(yè)共同體，是推進“法治中國”建設的基礎條件之一。客觀地說，我國法律職業(yè)共同體建設亟待加強。推行律師代理申訴制度，將有利于在法律實踐中將司法工作人員與律師整合到共同的法律意識之中。

2.主要缺點

第一，代理律師的權威性有先天缺陷。在律師代理申訴模式中，律師必須具備特定條件，并通過官方選拔程序，進入相應的代理律師庫之后，才有資格代理申訴案件，很容易讓申訴人產生律師是“公家人”的錯誤聯(lián)想，從而引發(fā)不合理懷疑甚至抵觸情緒，可能會導致申訴人的“心結”更難打開，息訴罷訪更為困難。2016年1月12日，最高人民法院舉辦“依法切實保障律師訴訟權利，為律師執(zhí)業(yè)創(chuàng)造良好條件”新聞發(fā)布會，宣布將盡快建立申訴代理律師庫，當時就有記者懷疑其公正性。*詳情參閱最高法院博客“司法公正之路”(http://m.blog.sina.com.cn/s/blog_5fa7ff050102w4tv.html#page=12)。因此，如何化解人們對代理律師的“公家人”色彩的認識，這是完善律師代理申訴制度必須優(yōu)先考慮的問題。

第二，律師角色定位比較困難。在律師代理申訴模式中，律師在司法機關與申訴人之間充當什么樣的角色，又應該充當什么樣的角色，這確實是非常難以回答的問題。按常理說，律師是官方按照一定條件選拔出來的，因而決定其有偏向司法機關的潛在動機和可能性。但是，如果代理律師總是偏向于司法機關，那么這一制度將很快流于形式，也難以達到應有的效果。合理設置律師的角色地位，將直接決定律師代理申訴制度能否取得預期效果。

第三，申訴代理費用比較難處理。從目前情況看，申訴案件數(shù)量比較多，代理費用非常龐大。如果全部由公共財政負擔，會不會給政府財政帶來沖擊，甚至會不會引發(fā)人們對納稅合理性的懷疑？但是，如果全部由申訴人承擔，那么又會不會抑制其委托律師代理申訴的意愿，會不會同樣造成律師代理申訴制度流于形式？這確實又是另一個比較棘手的問題。因此，如何合理解決申訴代理費用問題，對律師代理申訴模式的順利推進也非常重要。

二、 律師參與化解模式

(一)基本情況

律師參與化解模式是指符合特定條件的律師及其他人員受政法機關*律師參與化解模式和第三方社會力量參與化解模式主要由各地政法委主導，其適用對象基本涵蓋了所有政法機關，因此對相關內容的表述均采用“政法機關”這一詞語。的聘請，以法律顧問或者輔助人員身份參與化解涉法涉訴信訪案件的工作模式，也可以稱之為法律顧問模式。上世紀80年代以來，在全國信訪形勢日趨嚴峻的情況下，一些地方開始嘗試探索律師服務于政府信訪工作的有效模式。不過，這種探索主要是依托于已經存在于各級政府的法律顧問形式進行的。在“中政委《意見》”下發(fā)前后，吉林省、湖南省、新疆自治區(qū)、貴州省、四川省等地將法律顧問模式進一步引入涉法涉訴信訪工作領域，逐步探索形成了律師參與化解涉法涉訴信訪工作模式。比較典型的地方是吉林省、湖北省和浙江寧波市。2014年，吉林省進一步依托政府法律顧問機制，出臺了《關于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的指導意見》(以下簡稱“吉林《意見》”)。2015年7月，浙江寧波市檢察院、市司法局聯(lián)合發(fā)布《關于律師在檢察環(huán)節(jié)參與涉法涉訴矛盾化解工作的若干意見》(以下簡稱“浙江寧波《意見》”)。同年8月，湖北省也下發(fā)了《關于律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作的指導意見(試行)》(以下簡稱“湖北《意見》”)和《律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作管理辦法》(以下簡稱“湖北《辦法》”)。以下將主要圍繞上述三地出臺的相關文件展開分析。

(二)主要做法

第一，明確律師參與化解涉法涉訴信訪的基本形式。綜合起來，主要有兩種形式。一是成立特定的涉法涉訴信訪服務組織?！凹帧兑庖姟贰泵鞔_要求各市(州)黨委政法委組建涉法涉訴信訪法律服務中心。法律服務中心依托于律師協(xié)會成立，各級政法機關則幫助篩選一些“已退休的法律素質高、作風正派、認真負責的老法官、檢察官”參與法律服務中心工作?！昂薄兑庖姟贰碧岢龅牡谝环N形式就是“黨委政法委牽頭聘請律師顧問團”。二是由政法機關邀請律師參與化解涉法涉訴信訪?！昂薄兑庖姟贰碧岢龅牡诙N形式就是“政法機關主導的邀請律師參與信訪工作”，即由司法行政機關組織律師接受政法機關聘請，參與化解涉法涉訴信訪工作?！罢憬瓕幉ā兑庖姟贰睕]有明確律師的具體參與形式，但是強調了律師應當與司法機關相互配合。應當注意的是，吉林省各地設立的“涉法涉訴信訪法律服務中心”與湖北省設立的“律師顧問團”均不具有獨立性，都是為協(xié)助政法機關化解涉法涉訴信訪問題而成立的，實質上分擔了政法機關的部分工作職能，例如接待、咨詢、聽證、化解信訪等。

第二，明確律師參與化解涉法涉訴信訪案件的范圍。在案件范圍劃定這個問題上，由于對涉法涉訴信訪案件的內涵和外延存在不同意見，因此各地的具體做法也有非常大的差異?！凹帧兑庖姟贰睕]有單獨說明涉法涉訴信訪案件的范圍，但是在有關律師參與化解涉法涉訴信訪工作的內容中談到，律師要“對不服政法機關生效裁判、堅持上訪的群眾進行接談”等，但是“不服政法機關生效裁判”和“堅持上訪”都是含混不清的表述，因此其案件范圍到底包括哪些仍然是個未知數(shù)?！昂薄兑庖姟贰被旧弦膊扇×送瑯拥奶幚矸绞剑簿褪遣辉敿氄f明涉法涉訴信訪案件的具體范圍，而只是要求律師“參與疑難案件化解”，至于疑難案件到底包括哪些具體案件，則不作進一步說明或者列舉?！罢憬瓕幉ā兑庖姟贰钡谒臈l則詳細地列舉了律師在檢察環(huán)節(jié)參與涉法涉訴矛盾化解工作的范圍包括“涉檢事項”、“訴訟監(jiān)督事項”和“其他需要律師參與的涉法涉訴信訪案件”三個部分，但是明顯帶有本位主義色彩，不具有普遍參考價值。

第三，明確律師參與化解涉法涉訴信訪的工作方式。在處理律師參與化解涉法涉訴信訪工作方式的問題上，大家的主要做法基本上是大同小異，包括六種基本方式：一是參與信訪接待，接受信訪人的法律咨詢；二是參與案件評查，主要是接受黨委政法委或者政法機關的委托，參與一些涉法涉訴信訪案件的評查工作，并提出評查意見；三是參與信訪聽證，也就是說接受政法機關的邀請，參與信訪疑難案件的公開聽證，依法提出法律意見，并配合做好息訴罷訪工作；四是接受委托代理申訴，按照信訪人的委托意愿，律師代理信訪人進行申訴；五是引導信訪人依法解決問題；六是幫助信訪人申請司法救助。對此，“湖北《意見》”第三、五部分的表述非常清楚，例如要求“選派律師到政法機關信訪接待場所，向信訪群眾提供現(xiàn)場法律咨詢服務”等。

第四，劃定律師參與化解涉法涉訴信訪案件的職權范圍。如同律師代理申訴模式一樣，律師參與化解模式也為入選律師劃定了相應的職權范圍?！罢憬瓕幉ā兑庖姟贰钡?3條規(guī)定，律師參與涉法涉訴信訪案件的矛盾化解時享有五項特殊權利：一是查閱相關案卷材料；二是向原案承辦人了解案件相關情況，以及約談信訪當事人；三是如需補充調查相關證據(jù)時，在律師提出建議后，檢察機關應當會同律師進行收集；四是參與個案信訪聽證會，如需要政府其他部門配合的，檢察機關應當幫助律師與政府有關部門聯(lián)系協(xié)調；五是在化解信訪案件過程中，認為有需要給予司法救助的，律師可提出司法救助建議。此外，“湖北《意見》”和“吉林《意見》”都沒有明確劃定律師的職權范圍。

第五，建立律師有償參與化解涉法涉訴信訪機制。對參與化解涉法涉訴信訪案件的律師，政法機關一般都會采取不同的形式支付一定數(shù)額的勞動報酬?！昂薄兑庖姟贰泵鞔_提出，“財政部門要完善政府購買法律服務機制，指導各級各部門將法律顧問經費作為專項經費科目編報納入財政預算”，而其《辦法》第9條則明確規(guī)定“聘用單位應當向接受聘請擔任法律顧問、參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作的律師支付合理的勞動報酬”。當然，這些費用最終還是由政府公共財政通過購買法律服務的方式來承擔。“吉林《意見》”則提出，“對通過律師工作息訴的案件，政法單位要按照約定給予適當報酬”，至于該費用最終如何解決，卻沒有一個非常明確的處理意見。此外，“浙江寧波《意見》”沒有觸及這個問題。

(三)優(yōu)缺點分析

1.主要優(yōu)點

首先，律師與政法機關之間的關系非常明確，那就是律師接受政法委或者政法機關的委托，參與化解涉法涉訴信訪問題，促使信訪人息訴罷訪。如上所述，在律師代理申訴模式中，律師有一個如何“選邊站”的問題，也就是角色定位問題。但是，在律師參與化解模式中，律師的角色定位非常明確，也就不存在這個問題了。當然，所謂的“選邊站”并非貶義詞，而只是為了說明律師的一種現(xiàn)實考量。從根本利益角度看，律師、信訪人與辦案機關都是站在同一邊的。

其次，可以最大限度地增強辦案效果。從根本目的看，探索律師參與化解涉法涉訴信訪問題，就是為了提高辦案效率，增強辦案效果，也就是說促進當事人接受司法機關裁判、決定，從而達到息訴罷訪，維護社會穩(wěn)定之目的。在這個模式中，律師定位明確帶來的最大好處在于，律師從一開始就可以進入角色，主動從政法機關的角度來思考解決問題，與政法機關整合成統(tǒng)一體，形成化解涉法涉訴信訪的強大合力，辦案效果當然也會因此得到一定的增強。

2.主要缺點

第一，進一步加劇了政法機關與信訪人之間的地位不平衡。從法律關系看，涉法涉訴信訪主要體現(xiàn)了信訪人與政法機關之間的關系，即信訪人對政法機關的作為或者不作為作出的一種反向請求。毫無疑問，政法機關作為國家機關，手中掌握著大量的公共資源，與作為個體的信訪人相比，這種優(yōu)勢地位是非常明顯的。當律師參與進來之后，勢必會進一步加劇這種不平衡關系。從某種角度看，可能反而會抵消政法機關提高司法公信力的努力，這樣當然會得不償失。

第二，違背司法基本規(guī)律，因此長期推行比較困難。應該說，就行政機關而言，從推進依法行政的角度考量，大力推行法律顧問模式確有現(xiàn)實必要性。因為在法治建設初期，我國行政機關還沒有養(yǎng)成法律思維習慣，確實需要得到律師的法律專業(yè)服務，這是非常合情合理的。但是，政法機關的專長就是適用法律，還用得著律師來提供法律幫助嗎？答案當然是否定的。既然政法機關不需要法律幫助，那么律師參與涉法涉訴信訪工作的價值何在？如此看來，簡單套用行政機關法律顧問模式，并不符合司法的基本規(guī)律。

第三，可能導致錯案得不到糾正，從而損害司法公平公正。柏拉圖說，法治不是最好而是第二好的政治。法治的缺陷在于其形式性，這已經是一個公開的秘密。從法律史角度看，錯案與法治如影隨形。因此，司法實踐中存在個別錯案*在此，錯案不包括通過刑訊逼供等違法犯罪手段故意制造出來的“冤假錯案件”。是在所難免的。錯案數(shù)量雖然極少，但對社會的負面效應卻很大。在這一模式中，由于律師與司法機關結成了“同盟”關系，可能會導致極個別錯案得不到及時糾正，從而損害司法公平正義。

三、 第三方社會力量參與化解模式

(一)基本情況

第三方社會力量參與化解模式是指由具備特定條件的人員組成的第三方機構參與化解涉法涉訴信訪案件的工作模式。從身份角度看，第三方社會力量既獨立于政法機關，也與當事人無利益關系，而是居于兩者之間的獨立力量，故稱之為第三方力量。這種模式設計的主要思路是，借助于第三方社會力量的權威性，以達到說服信訪人、解決案件問題、化解涉法涉訴信訪矛盾的目的?？傮w上看，北京和陜西是這一模式的主要探索者。2015年10月，為貫徹中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》及“中政委《意見》”，北京市委政法委、市委社會工作委員會、市司法局聯(lián)合發(fā)布《關于深化第三方社會力量參與涉法涉訴信訪工作的意見(試行)》[以下簡稱“北京《意見(試行)》”]，建立了第三方社會力量參與涉法涉訴信訪工作模式。同年11月，為貫徹最高法《關于全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》，陜西省高級法院、省司法廳聯(lián)合下發(fā)了《關于在人民法院訴訟服務中心建立律師參與訴訟服務和矛盾化解機制實施辦法(試行)》[以下簡稱“陜西《辦法(試行)》”]，進一步探索多元化化解涉法涉訴信訪工作機制。以下主要圍繞“北京市《意見(試行)》”和“陜西《辦法(試行)》”展開分析。

(二)主要做法

第一，組建代表第三方社會力量的中立機構。這是第三方社會力量參與化解模式的最大特點?！氨本兑庖?試行)》”提出，在市政法委牽頭下，向市民政局申請組建民辦非企業(yè)單位——“北京市公益法律服務與研究中心”，作為統(tǒng)籌組織第三方社會力量參與涉法涉訴信訪工作的平臺，直接隸屬于北京市法學會?！氨本┦泄娣煞张c研究中心”下設法學專家、律師、人民調解專家、心理專家和心理咨詢師、其他人員等五個人才庫，并擁有專門的辦公場所，公開招聘專職工作人員進行管理。“陜西《辦法(試行)》”則提出，依托于人民法院訴訟服務中心，設立律師參與訴訟服務和矛盾化解窗口，由司法行政部門從專家?guī)熘羞x任1-2名律師輪流值班服務。但是，根據(jù)最高法院《關于全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》，訴訟服務中心是人民法院搭建的對外服務平臺，因此還不能算作真正意義上的第三方社會力量。

第二，第三方社會機構組成人員多樣化。在律師代理申訴和律師參與化解兩種模式中，參與化解涉法涉訴信訪的人員均以律師為主。但是，這個模式中的第三方社會機構組成人員是多樣化的。“北京《意見(試行)》”明確提出，“北京市公益法律服務與研究中心”由五類人員組成：一是高等院校、科研院所等單位中有較高聲望、學術水平高的法學、法律專家學者；二是政治立場堅定、業(yè)務素質高、具有豐富司法實踐經歷的律師；三是具有豐富的調解經驗、社會公認度較高的人民調解員以及行業(yè)性調解組織中專業(yè)知識扎實、調解經驗豐富的調解員；四是政治素質過硬、實踐能力強的心理專家和心理咨詢師；五是其他具有較高社會聲望、較大行業(yè)影響力的知名人士或機構。不過，陜西省則僅限于入庫律師，入庫律師的標準是思想素質過硬、專業(yè)功底深厚、實踐經驗豐富、具有奉獻精神。入庫律師名單由律師協(xié)會推薦、司法行政部門確定、人民法院備案。

第三，明確第三方社會力量服務的公益性。所謂公益性，是指不以營利為目的的性質。在化解涉法涉訴信訪過程中，第三方社會力量不向信訪人要求支付任何經濟利益。當然，對其必要的費用支出還是由公共財政負擔，主要通過政府購買法律服務的方式進行。但是，相對于純營利性的社會組織而言，這些費用支出僅僅是必要開支?！氨本兑庖?試行)》”提出，“第三方社會力量不向涉法涉訴信訪當事人收取任何費用，必要的支出費用，通過政府購買服務方式酌情予以補償”，表明北京并沒有堅持純粹的公益性原則，還帶有一定的市場化因素。“陜西《辦法(試行)》”第13條規(guī)定，“律師參與訴訟服務和矛盾化解堅持社會公平原則。人民法院可給予適當?shù)幕锸?、交通補貼等合理費用。補貼費用參照我省有關值班律師補貼標準”，表明陜西省實行的是真正意義上的公益性原則。

第四，確立第三方社會力量服務的中立性。第三方社會力量參與化解模式的初衷是借助第三方社會力量的社會公信度，達到最終說服信訪人、化解信訪矛盾、維護社會穩(wěn)定的目的。因此，保持第三方社會力量的中立性就是必要的，因為中立性是公信力的基本前提。據(jù)此，“北京《意見(試行)》”明確提出，“第三方社會力量與執(zhí)法辦案的政法機關和案件當事人無利害關系，依法、獨立、居中開展工作，不受執(zhí)法辦案的政法機關、案件當事人的干擾”。從形式上看，比較好地堅持了第三方社會力量服務的中立性?！瓣兾鳌掇k法(試行)》”沒有明確表述，只是在第2條規(guī)定，“建立律師參與訴訟服務和矛盾化解工作機制的宗旨是，通過具有第三方獨立地位的律師參與訴訟服務和矛盾化解，引導來訪人員理性維權和有序訴訟，正確對待裁判，更好地滿足來訪人員的訴訟需求”。另外，第6條第2款也規(guī)定，“人民法院訴訟服務中心設立律師參與訴訟服務和矛盾化解窗口，由司法行政部門從專家?guī)熘羞x任1-2名律師輪流值班服務”，好像帶有一定的中立性。從這兩條規(guī)定的內容看，還是沒有很好地堅持中立性原則。

(三)優(yōu)缺點分析

1.主要優(yōu)點

第三方社會力量參與模式的主要優(yōu)點在于，比較準確地把握了信訪人與政法機關之間的關系。一般而言，信訪人對政法機關裁判、決定糾纏不休，主要原因在于不相信政法機關會公正執(zhí)法、司法，也就說兩者之間的信任關系遭到了一定程度的破壞，迫切需要一個橋梁將雙方聯(lián)結起來，以修復這種遭到破壞的信任關系。但是，這個橋梁應該滿足三個條件，一是要中立，不能是任何一方的人；二是要雙方都信任尊重；三是要有足夠解決問題的能力。組建以律師為主體的第三方社會力量，在制度設計上恰恰滿足了這三個條件，如果能夠合理運用，確有可能修復這種信用關系，從而達到說服信訪人、化解社會矛盾、維持社會穩(wěn)定的目的。應該說，這種模式思考和解決問題的方式有一定的合理性。

2.主要缺點

第三方社會力量參與模式的主要缺點是，與我國正在進行的社會主義法治建設背道而馳?，F(xiàn)代法治的重要原則是司法終決，也就說沒有任何力量能夠凌駕于司法和法律之上，而所謂的第三方社會力量恰恰破壞了這個原則，從根本上破壞了司法的最終權威。因此，從長遠角度看，這個模式是不具有可持續(xù)性的?，F(xiàn)在，隨著我國社會主義法治建設的不斷推進，司法終極權威將得到全面貫徹落實，第三方社會力量要么被逐步擱置，直至退出司法領域，要么淪為政法機關息訴罷訪的專用工具，即成為“第二接訪室”和政法機關的“說客”。此外，還可能帶來新的社會風險，即第三方社會力量為達到使信訪人息訴罷訪之目的，極有可能在手段選擇上突破法律的界線，引發(fā)新的社會矛盾。例如2010年秋，北京“安元鼎”保安公司私設“黑監(jiān)獄”、圈禁進京上訪人員事件曝光，引起社會各界關切。而據(jù)記者調查，“安元鼎”僅為冰山一角。應該說，這是推行第三方社會力量參與模式不得不考慮的問題。

四、 律師參與化解涉法涉訴信訪模式之選擇

應該說，律師參與化解涉法涉訴信訪確實是發(fā)揮法律職業(yè)共同體合力、推動涉法涉訴信訪問題在法治軌道解決的一項重要工作成果。但是，正如前文所述，律師代理申訴模式、律師參與化解模式和第三方社會力量參與化解模式既有各自的優(yōu)點，也有各自的不足。那么，到底應該選擇一個什么樣的模式？比較而言，律師參與化解模式和第三方社會力量參與化解模式都存在違背司法基本規(guī)律的“硬傷”，很難逐步發(fā)展成為一項長期有效的制度，而律師代理申訴制度更符合現(xiàn)代法治精神和司法基本規(guī)律。因此，律師代理申訴制度應當成為律師參與化解涉法涉訴信訪的基本模式。

(一) 推行律師代理申訴制度的必要性

第一，推行律師代理申訴制度是落實中共十八屆四中全會精神的必然要求。中共十八大以后，我國逐步加快了社會主義法治建設步伐。中共十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面勾畫了社會主義法治宏偉藍圖，成為我國社會主義法治建設的總綱。這個《決定》從“法治中國”的戰(zhàn)略高度，明確提出了“對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”，充分凸顯了中央對運用法治思維解決涉法涉訴信訪問題的堅定意志，這是推行律師代理申訴制度的最直接根據(jù)。應當注意的是，在中共十八屆四中全會通過的決定中，“申訴”一詞先后出現(xiàn)了四次，“涉訴信訪”只出現(xiàn)了一次，而“涉法信訪”和“涉法涉訴信訪”都沒出現(xiàn)過，這也從側面印證了中央通過推行律師代理申訴制度來解決涉法涉訴信訪問題的頂層設計思路。

第二，推行律師代理申訴制度是社會主義法治建設的必然要求。改革開放以來，建設特色社會主義法治已然成為全國共識。運用法律思維和方式處理社會矛盾糾紛是法治社會的一個顯著特征，推行律師代理申訴制度恰恰是堅持用法律思維和方式解決涉法涉訴信訪問題的具體體現(xiàn)，是我國當前推動社會主義法治建設的必然要求。正如顧永忠教授所說，將律師引入涉法涉訴信訪工作是“發(fā)揮律師在維護社會公平正義中具有的特殊地位和作用的重要體現(xiàn)?！?2015年4月1日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十一次會議，審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，變立案審查制為立案登記制，法院“立案難”已經成為歷史。在這一特殊背景下，推行律師代理申訴制度可謂恰逢其時。

第三，推行律師代理申訴制度是切實保障申訴人權利的有效措施。正如前文所述，絕大多數(shù)申訴人不了解法律思維，更不具備運用法律思維解決涉法涉訴信訪問題的能力，既難以抓準案件的核心問題，又難以提出有針對性的申訴理由。推行律師代理申訴制度，有利于幫助申訴人理解法律思維，清楚掌握原案查明的事實及依據(jù)，尤其是有利于及時糾正個別冤假錯案，從而保障司法公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定。例如2014年，最高人民法院評查了纏訪、鬧訪案件512件，其中確有錯誤的25件，占全部案件的4.9%。對這些少數(shù)錯案，如果能夠得到律師的幫忙，將更有利于司法機關及時處理，從而更有力地維護申訴人的合法權利。當然，對因經濟困難等原因而聘不起律師的申訴人，可以通過法律援助方式予以解決，能更好地體現(xiàn)司法維護弱勢群體合法權益，以及國家保障人權的力度和救助弱者的情懷，這是社會主義法治文明和進步的體現(xiàn)。

第四，推行律師代理申訴制度有利于破解申訴難題。近些年，申訴難逐步成為社會關注的一大熱點。申訴難主要體現(xiàn)在四個方面。一是溝通難。一般來說，案件當事人不了解法律思維，很難從司法邏輯角度理解和認同生效裁判和決定。二是糾錯難。由于多方面的原因，確實有一些錯案不能及時或者得不到糾正，一些瑕疵案件無法得到補正。三是息訴難。申訴是法律問題，更是社會問題。一方面需要遵循法律邏輯，使司法裁判和決定符合法律規(guī)定；另一方面需要遵循日常生活邏輯，使案件當事人認同裁判結果，因此，息訴難度非常大。四是信任難，一些法律文書說理不清、邏輯混亂，少數(shù)司法人員違法犯罪等現(xiàn)象，在很大程度上損害了司法權威，削弱了群眾對司法的信任。推行律師代理申訴制度，通過接受律師的法律幫助，申訴人將能更好地維護自身合法權益，從而推動申訴難題的最終破解。

(二) 完善律師代理申訴制度的幾點設想

目前，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”已初步搭建了律師代理申訴制度的基本框架，可以在此基礎上進一步完善相關制度設計。筆者認為，主要從以下幾個方面著手：

第一，建立強制代理申訴制度。完善律師代理申訴法律制度，首先必須建立強制代理申訴制度。日本學者谷口安平說，“當事者的程序參加如果不從參加后能做什么、應該做什么的觀點來考慮就可能成為沒有實質性內容的口號。”在沒有律師代理的情況下，絕大多數(shù)申訴人很難說清楚為什么要申訴，即很難從法律思維的角度來提出申訴理由，從而導致無效申訴，浪費原本緊張的司法資源。應該說，司法資源屬于公共資源，任何人都不得濫用。建立強制代理申訴制度，有利于制約申訴人濫用司法資源。當然，確立強制代理原則并非要剝奪當事人的申訴權，而是為了增強其維護合法權益的能力。事實上，我國《刑事訴訟法》第34條*該條規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護?！本褪且粋€類似的規(guī)定，完全可以借鑒。至于具體如何推行，可以先由各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，研究制定具體的實施細則，最終逐步過渡到實行強制代理申訴。

第二，明確律師的申訴代理人角色定位。在參與化解涉法涉訴信訪過程中，律師到底應該是一個什么樣的角色？這是必須認真考慮的問題，否則將使律師陷入“名不正言不順”的尷尬境地。由于涉法涉訴信訪反映的是信訪人與政法機關之間的法律關系，因此，律師在涉法涉訴信訪工作中的角色定位大致可以分為三種：一是信訪人的代理人；二是政法機關的輔助力量；三是居中評判位置。事實上，正是基于這三種不同的角色定位，才形成了前文所述的三種基本模式。值得注意的是，無論是在學術界還是實務界，不少觀點均支持將律師視為第三方獨立力量。例如有學者提出應當明確律師的第三方身份，即既不代表信訪部門也不代表信訪人，對于服務對象不應偏向任何一方，具有客觀中立特征。但是，從司法基本規(guī)律的角度看，將律師定位為申訴人的代理人應該更為合理，可以在一定程度上平衡信訪人與政法機關之間的失衡關系，從而有力地促進司法公平正義。從政治功能的角度看，律師“作為民主土壤所催生的‘異類’群體之一”，“在公權力與公民私權利這一人類社會的基本‘博弈’中，始終是公民權利的忠實代表、社會理性不同聲音的忠實代表和以私權利制約公權力的忠實代表”，“使‘草民’得以向長久以來十分強大的公權力說‘不’?！?/p>

第三，嚴格律師準入門檻制度。很顯然，申訴不同于普通訴訟，律師代理申訴必須具備更強的業(yè)務能力，尤其是更高的社會責任感和使命感，才能真正勝任這一重大職責。對此，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”設計的準入門檻制度還是可行的。但是，為了增強入庫律師的社會信任度，盡力化解群眾對律師有可能成為“公家人”的錯誤印象，可以由司法行政部門或者律師協(xié)會等其他無直接利害關系的第三方掌握準入門檻，這樣才有可能使代理律師擺脫僅服務于政法機關的嫌疑。另外，還應當建立相應的入庫律師退出機制。從實踐情況看，由于律師參與化解涉法涉訴信訪的積極性普遍不高，一些地方僅指派實習律師或者案源較少的律師，稍有名氣或案源充足的律師多數(shù)不愿意參與這項工作，即便參與也只是按照邀請方的要求，走走過場而已，并未真正發(fā)揮其應有功能。對這種情況，應當嚴格落實退出制度。

第四，完善律師代理申訴權限制度。當前，我國律師代理申訴的積極性不高，代理申訴率非常低。例如2015年，最高人民法院受理刑事申訴4204件，律師代理率僅為9.35%。再如重慶市檢察機關2016年1—12月，受理各類申訴*含不服民事、行政生效判決、裁定而提出的再審申請。4594件，律師代理申訴37件，代理率略高于8‰。長期以來，造成律師代理率低的重要原因在于申訴案件的辦理難度太大。因此，賦予申訴代理律師一定的特殊權利是必要的。目前，“最高法《辦法(試行)》草案”賦予了申訴代理律師兩項重要權能：第一項是賦予代理律師通過一定程序啟動申訴立案的權利。不過，這個權利應該有一個合理限制。我們認為，由司法行政機關等獨立于律師的機構擔任這一角色更合適，有利于防止律師濫用這一權利，破壞律師的正常業(yè)務生態(tài)。第二項是賦予了代理律師瑕疵補正、司法救助等建議權。對這個問題，“最高法《辦法(試行)》草案”也沒有設計相應的預防條款。當然，由于最終決定權由司法機關掌握，因此不設置特別預防條款也說得過去。除此之外，我們認為還應當在信訪終結上賦予代理律師一些特定權利，主要是對司法機關擬決定終結的信訪案件，應當由申訴代理律師集體出具明確意見。

第五，全面引入法律援助制度。為了更好地推行律師代理申訴制度，有必要將律師強制代理申訴與法律援助制度有機結合起來。一方面明確要求申訴必須由律師代為進行，這是落實律師代理申訴制度的核心內容；另一方面對沒有委托律師代理申訴的，司法機關應當通知法律援助機構為其指定代理律師。2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善法律援助制度的意見》，明確提出要擴大法律援助范圍，“探索建立法律援助參與申訴案件代理制度，開展試點，逐步將不服司法機關生效民事和行政裁判、決定，聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍”*參見中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于完善法律援助制度的意見》(中辦發(fā)[2015]37號)。，這對推行律師代理申訴制度是一個很好的鋪墊。引入法律援助制度既可以全面落實申訴代理制度，又可以援用法律援助制度對律師代理費用的制度性安排，可謂兩全其美。

第六，合理確定申訴案件的范圍。在我國現(xiàn)行法律體系中，有近百部法律文件使用了“申訴”一詞，通常指公民、法人或者其他組織對某一問題的處理結果不服時，依法向有關主體提出請求重新處理的行為。主要有三個特征：第一，申訴主體是依法享有申訴權的公民、法人或者其他組織；第二，申訴客體是特定主體對某一問題的處理結果，既包括已經作出的處理決定，也包括負有處理責任的主體不履行處理職責的行為；第三，受理主體必須是法律規(guī)定的特定主體。按性質分，申訴大致可以分為兩類：一是司法申訴，即針對司法機關作出的處理決定而提出的申訴。例如針對法院生效判決、裁定以及檢察機關不起訴而提起的申訴。二是其他申訴，即針對其他國家機關作出的處理決定而提出的申訴。例如公務員不服人事處理決定而提出的申訴。值得注意的是，隨著我國法治建設的逐步推進，司法終決原則將全面落實，其他類申訴應當逐步納入司法軌道。因此，對申訴案件的范圍應當確定為司法申訴，即對司法終結性決定不服而提出的申訴。

[1]王利明.從“律師被逐出法庭”談律師的職業(yè)定位[J].人民論壇，2015(19).

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[3]禹治洪.律師參與涉法涉訴信訪案件的理論架構和實踐探索[J].中國律師，2016(01).

[4]陳寶成、王和巖.揭秘北京“黑監(jiān)獄”[J].發(fā)展，2013(02).

[5]王良斌.對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的幾點看法[N].檢察日報，2016(03).

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[7]何建.申訴案件由律師代理的不可替代性[N].人民法院報，2015(02).

[8][日]谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞新譯.北京：中國政法大學出版社，2002(02)：15-16.

[9]胡慧萍.律師參與涉法涉訴信訪應處理好三層關系[N].江蘇法制報，2016(03):10.

[10]參見呂良彪.律師價值的再回味[J].中國律師，2010(01).

[11]鄧連引.律師在全面推進依法治國戰(zhàn)略中的定位與作用[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2016(01).

[12]王念峰.律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機制完善[J].中國檢察官，2016(09).

[13]趙進.律師應積極穩(wěn)妥地開展刑事申訴代理[J].律師世界，1997(10).

【責任編輯：柴 瑋】

Discussion on the basic model of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition

Tan Jinsheng

(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition forms three models of proxy complaint,participation in the resolution and third party participated in the resolution.The model of proxy complaint is a model of dealing with the decision by a lawyer who meets the specific conditions on behalf of whom does not accept the decision of the judiciary.The model of participation in the resolution is a model that lawyers and other personnel meet the specific conditions hired by the political and legal organs as legal advisers or assistants to participate in the resolution of the law-involved and lawsuit-involved petition cases.The model of third party participated in the resolution is a model that the third party,which is composed of persons with specific conditions,participates in the process of resolving the law-involved and lawsuit-involved petition cases.They have their own advantages,but also their own shortcomings.In contrast,the model of proxy complaint by lawyers is more in line with the modern spirit of rule of law,which should be the basic mode of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition.

lawyer;petition;law-involved and lawsuit-involved petition;basic model

本文系重慶市人民檢察院2016年重點課題“律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機制研究(課題編號：CQJY2016B12)”的階段性研究成果。

譚金生(1975—)，男(漢族)，湖南安仁人，重慶市人民檢察院檢察官，西南政法大學刑法博士研究生，主要從事刑法、刑事訴訟法、刑事賠償及信訪制度研究。

2017-04-23

DF85

A

1009-1416(2017)04-063-11