“楓橋經(jīng)驗”視角的“一證通辦一生事”經(jīng)驗闡析
——來自浙江諸暨市公共服務(wù)中心創(chuàng)新審批制度的調(diào)研

趙海麗

(中共紹興市委黨校，浙江 紹興 312000)

“楓橋經(jīng)驗”視角的“一證通辦一生事”經(jīng)驗闡析
——來自浙江諸暨市公共服務(wù)中心創(chuàng)新審批制度的調(diào)研

趙海麗

(中共紹興市委黨校，浙江 紹興 312000)

深化行政審批制度改革，是推進(jìn)全面深化改革的重要內(nèi)容。浙江省諸暨市在審批領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，2017年7月開始實(shí)行“一證通辦一生事”，將“最多跑一次”落實(shí)到位，跑出了“諸暨速度”，形成了審批的“諸暨路徑”，有力地展現(xiàn)了便捷高效的制度優(yōu)勢，堅持了“楓橋經(jīng)驗”的群眾路線精神。

諸暨；楓橋經(jīng)驗；一證通辦；審批制度；創(chuàng)新

在紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”50周年之際，習(xí)近平總書記針對堅持與發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”這一議題，提出要認(rèn)識到經(jīng)驗的寶貴性，傳承寶貴傳統(tǒng)，同時積極調(diào)整使其適應(yīng)時代需求，謀求工作方法的完善，運(yùn)用科學(xué)思維高效便捷解決群眾問題，堅持并創(chuàng)新性發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”。這就要求我們應(yīng)對新時期的“楓橋經(jīng)驗”有更深刻的認(rèn)識，厘清“楓橋經(jīng)驗”的本質(zhì)，即認(rèn)識到群眾路線的重要的歷史與現(xiàn)實(shí)意義。

2017年浙江省推出了“最多跑一次”行政審批制度改革，2017年浙江省政府工作報告將“加快推進(jìn)‘最多跑一次’改革”列為深化政府自身改革的第一項重點(diǎn)改革任務(wù)?！白疃嗯芤淮巍?，準(zhǔn)確地說是指在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到作出辦理決定、形成辦理結(jié)果的全過程一次上門或零上門。推進(jìn)“最多跑一次”改革，是踐行以民為本的發(fā)展理念的具體行動，是“四張清單一張網(wǎng)”改革的再深化再推進(jìn)，是“放管服”改革的浙江探索、浙江實(shí)踐。 按照全面推進(jìn)、分步快走的要求，全省各級政府部門梳理了群眾和企業(yè)到政府辦事 “最多跑一次”的事項。浙江省諸暨市是“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地，在審批制度改革中較為領(lǐng)先。該市積極運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗”，為了群眾的利益，走群眾路線，不斷探索創(chuàng)新工作方法，持續(xù)釋放“最多跑一次”紅利，實(shí)現(xiàn)了“一證通辦一生事”，簡便辦事程序，讓群眾人人受益，并有強(qiáng)烈的“獲得感”[2]。運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗”再一次跑出了諸暨速度。筆者對諸暨市公共服務(wù)中心進(jìn)行調(diào)研，實(shí)地參觀了中心的各窗口，聽取了中心負(fù)責(zé)人的具體介紹，收集了相關(guān)資料，并進(jìn)行了座談和訪談等調(diào)研活動。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文對諸暨的“一證通辦一生事”審批制度改革進(jìn)行了梳理，總結(jié)出經(jīng)驗啟示，以為各地審批制度改革工作提供參考。

為實(shí)現(xiàn)黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，維護(hù)群眾利益，黨和政府的各項工作都應(yīng)該創(chuàng)新工作方法，把矛盾和問題解決在源頭，讓群眾滿意并有獲得感，這是政府行政工作改革的核心性要義所在。

近年來，改革創(chuàng)新審批制度備受社會關(guān)注，成為政府轉(zhuǎn)變職能，“放管服”相結(jié)合，激活市場主體，方便群眾辦事的重要領(lǐng)域[1]。浙江省改革創(chuàng)新審批制度的工作一直走在前列，積極推動行政審批制度改革的進(jìn)程，為盡量減少群眾的負(fù)擔(dān)，提出“最多跑一次”口號。這無疑是政府給自己施加壓力，保障群眾利益的最大化。本著把群眾利益維護(hù)在源頭，把“楓橋經(jīng)驗”落實(shí)到位，浙江省各地都高效落實(shí)“最多跑一次”的精神，配套的改革創(chuàng)新層出不窮。這其中，作為“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地的諸暨市在審批制度改革領(lǐng)域又以“諸暨速度”在領(lǐng)跑。

1 諸暨市推行“一證通辦一生事”的創(chuàng)新做法

諸暨市創(chuàng)新發(fā)展審批制度，將群眾作為核心管理環(huán)節(jié)，將工作目標(biāo)設(shè)定為使群眾滿意，對各個行政流程進(jìn)行科學(xué)精簡和管理，保障行政運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上使群眾獲得便利。為此，諸暨市引入一證通管理系統(tǒng)，構(gòu)筑行政數(shù)據(jù)庫，在簽章等環(huán)節(jié)引入電子化技術(shù)程序，群眾憑借二代身份證就可以查詢到眾多與自身利益相關(guān)的事項，無需各個部門開具其他證明。諸暨全市現(xiàn)已有80%的群眾享受著這一政策的優(yōu)越性。據(jù)統(tǒng)計，居民平均辦理事務(wù)時間縮短10分鐘以上，“跑一次就辦好事”成為群眾的主流體驗，而“跑一次”不僅僅指群眾本人實(shí)際到辦事大廳，而且還可以是網(wǎng)上虛擬地跑了一次，即“零上門”。

1.1 以問題為導(dǎo)向，徹底疏通技術(shù)程序癥結(jié)

一是創(chuàng)新應(yīng)用“一證通辦”大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。建立居民信息大數(shù)據(jù)庫，打通信息壁壘，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享。這一系統(tǒng)的開發(fā)和實(shí)踐創(chuàng)新，有利于整體數(shù)據(jù)庫的完善和構(gòu)筑，通過利用市民的身份證號碼實(shí)現(xiàn)線上線下的一體化認(rèn)證體系，保障了群眾辦事的科學(xué)化。對居民從出生到受教育、接受醫(yī)療服務(wù)以及社會保障等環(huán)節(jié)，進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入；同時，從工商管理和管理角度，對于居民的車輛、不動產(chǎn)以及公積金等事項，進(jìn)行綜合管理，整合了所有的涉民事項。

二是推行“中央廚房”加“一窗”服務(wù)。按照群眾辦理事項的類別設(shè)計窗口，破除部門設(shè)窗模式，將原有38個窗口整合成商事登記、項目投資、不動產(chǎn)登記、社會保障、綜合服務(wù)等6個綜合辦理中心，推進(jìn)“窗口獨(dú)立受理、服務(wù)嚴(yán)格對照”。對多個部門聯(lián)動的事件進(jìn)行內(nèi)部溝通，實(shí)行“前臺一個窗口綜合受理、后臺推行‘中央廚房’式高效服務(wù)、統(tǒng)一窗口即辦出件或快遞送達(dá)”模式。

三是全面清理“煩民證明”負(fù)面清單。清理各類證明和人為設(shè)置的繁瑣手續(xù)，減少證明類材料的使用，砍掉各種沒有必要和意義的證明，制定標(biāo)準(zhǔn)化材料清單與辦事指南，力爭安全實(shí)現(xiàn)審批真正簡單化。目前，對于證明材料的需求已經(jīng)降低50%以上。

1.2 以需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)機(jī)制

一是建立“一竿子到底”聯(lián)動機(jī)制。強(qiáng)化市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，各個平臺之間互通有無、相互協(xié)作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及街道中設(shè)置便民服務(wù)窗口，對于原有的便民窗口進(jìn)行綜合性調(diào)整和自查，下放基層管理部門的權(quán)力，對于村級和鎮(zhèn)級服務(wù)管理進(jìn)行檔次提升，做到“一窗統(tǒng)一受理、內(nèi)部派單審批、承諾時限辦結(jié)、統(tǒng)一出件送達(dá)”，實(shí)現(xiàn)群眾就近辦理、事項一次辦結(jié)的承諾。

二是探索“五星級”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制。以“五星級”為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對于服務(wù)機(jī)關(guān)和窗口進(jìn)行綠色便民化調(diào)整改造，所有涉民事項窗口前都設(shè)立實(shí)施一鍵取號、一打就通、一口說清、一站導(dǎo)辦、一窗受理、一網(wǎng)通辦、一次辦結(jié)、一單速達(dá)等配套服務(wù)，推廣“零上門+快遞送達(dá)”服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)群眾與行政單位“雙減負(fù)”。同時，對作息時間進(jìn)行便民化調(diào)整，對重點(diǎn)涉民事項窗口實(shí)行午間不休息、七天工作制等彈性制度，方便群眾隨時辦理。

三是實(shí)行“店小二”式服務(wù)內(nèi)容。大力倡導(dǎo)并實(shí)施“上門服務(wù)、主動服務(wù)”：對于審核需要上報處理的事項，經(jīng)過統(tǒng)一的高效審核后，直接上報；對于處理進(jìn)程及時通知群眾，推進(jìn)手機(jī)app以及短信等方式鼓勵群眾自行核查進(jìn)度；需要現(xiàn)場勘查的項目，可提前預(yù)約，辦事部門主動聯(lián)系，提升行政管理的群眾滿意度。

1.3 以效果為導(dǎo)向，建立配套保障機(jī)制

一是建立容錯糾錯機(jī)制。出臺相關(guān)改革工作指導(dǎo)手冊和制度，提出容錯免責(zé)十條適用情形，對于干部在“最多跑一次”改革創(chuàng)新探索、擔(dān)當(dāng)有為中出現(xiàn)的失誤，實(shí)行容錯糾錯免責(zé)機(jī)制，在鼓勵改革實(shí)踐的氛圍中促進(jìn)群眾和行政人員之間的相互理解。

二是建立督查督辦制度。建立“一證通辦一生事”專項改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府每周召開工作例會，市委書記每半月督查進(jìn)展情況，現(xiàn)場研究解決改革中的難題，市里四套班子有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)每月開展督查，確保改革順利推進(jìn)。對于群眾普遍反映的問題進(jìn)行深入調(diào)查，通過問卷以及匿名訪談等方式，自查自糾；同時發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督的力量，著力破解辦事痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上有針對性地提升管理水平。

三是完善問責(zé)追責(zé)機(jī)制。列出問責(zé)清單，對于實(shí)踐中發(fā)生的行政管理改革落實(shí)和推進(jìn)不深入的問題，進(jìn)行上級和下級綜合管理；對于群眾反映的問題及時處理和反饋，總結(jié)多種可能發(fā)生問題的情形。在此基礎(chǔ)上列出問責(zé)清單并進(jìn)行管理，做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，切實(shí)解決不履職、不擔(dān)當(dāng)、不落實(shí)等問題。

2 諸暨市“一證通辦一生事”行政審批制度改革的啟示

浙江省推開的“最多跑一次”行政審批改革是一項系統(tǒng)工程，撬開了政府其他領(lǐng)域改革的大門。諸暨市很好地領(lǐng)會了“最多跑一次”的改革精神，把政務(wù)、信息和科技很好地結(jié)合起來，開發(fā)了“一證通辦一生事”的共享型數(shù)據(jù)庫，整合并共享了部門的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)了審批的部門聯(lián)動。數(shù)據(jù)跑起來，部門跑起來，群眾和企業(yè)就可以少跑或不跑，審批變成了服務(wù)，制度得到了創(chuàng)新，營商環(huán)境得到了優(yōu)化。諸暨市“一證通辦一生事”更是“楓橋經(jīng)驗”在行政審批領(lǐng)域的創(chuàng)新運(yùn)用，把群眾在審批中的一生事都簡化到一證辦成，實(shí)現(xiàn)了把群眾工作做好、把群眾問題解決好、把群眾的矛盾問題預(yù)防好的目的。

2.1 行政審批制度改革創(chuàng)新須有正確的導(dǎo)向——服務(wù)群眾

行政審批的目的主要是監(jiān)管還是服務(wù)一直是困撓行政審批改革的難題。長期以來，政府為了實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管而設(shè)立各種審批，有些甚至是為了部門利益而設(shè)立名目繁多的許可事項，致使審批給群眾帶來了負(fù)擔(dān)，群眾辦事難，企業(yè)辦事慢，市場活力受阻。1999年開始的自下而上以清理許可事項為主的審批制度改革，削減了一批又一批的許可和非許可類事項，這主要還是從控制權(quán)力濫用的出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行改革[3]。因此，許可事項還會由于新的法律法規(guī)的出臺或修訂而增加，各地的審批制度改革的重點(diǎn)依然在削減許可事項上。近些年來，各地的審批改革創(chuàng)新力度越來越大，通過流程優(yōu)化來提速增效，通過建設(shè)行政服務(wù)中心平臺來服務(wù)群眾、服務(wù)市場，并聯(lián)審批、聯(lián)合踏勘、高效審批、一個窗口對外等創(chuàng)新舉措已經(jīng)得到推廣運(yùn)用。諸暨市的“一證通辦一生事”更是體現(xiàn)著一切為群眾著想的服務(wù)宗旨，用最簡單的辦法，即憑一張身份證，可以辦成一生所有的事?？梢钥闯觯瑒?chuàng)新改革的目的導(dǎo)向越來越清晰，那就是服務(wù)群眾和企業(yè)。審批領(lǐng)域要盡力為群眾和企業(yè)提供便捷服務(wù)，正確把握監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。審批是為了更好地監(jiān)管，審批過程要有服務(wù)理念，做到審批體現(xiàn)服務(wù)，在審批中辦好群眾和企業(yè)的事，激活市場主體的活力，為社會和市場發(fā)展構(gòu)筑堅實(shí)基礎(chǔ)。這與過去“楓橋經(jīng)驗”的精髓是一脈相承的，那就是一切為了群眾的理念。

2.2 行政審批制度改革創(chuàng)新須有極致的方法——最多一次

改革不可能一蹴而就，改革會遇到各種各樣的阻力和障礙，特別是審批領(lǐng)域的改革，涉及到審批權(quán)力削減和取消，觸動的是部門利益，再加上審批制度改革目前已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，阻力自然更大。浙江省已經(jīng)在審批制度改革創(chuàng)新方面進(jìn)入到了新階段，“四張清單一張網(wǎng)”已經(jīng)推開，高效審批試點(diǎn)的推廣運(yùn)用，群眾辦事越來越便捷；網(wǎng)上審批也逐漸推開，窗口服務(wù)、辦事大廳環(huán)境越來越好。但即便如此，群眾滿意度還是有提升空間，還是有辦事群眾有所抱怨，特別是房產(chǎn)辦證涉及的國土等窗口，排隊等候、各種資料證件的復(fù)印等環(huán)節(jié)還是很瑣碎，很耗精力。這說明人民群眾的要求越來越高，改革創(chuàng)新難度越來越大。

浙江省2017年年初提出的“最多跑一次”就是在這樣的改革背景之下推出的極致創(chuàng)新舉措。群眾辦事最多跑一次，那么政府部門就需要重新整合辦事流程做到極致，加強(qiáng)部門配合，做到無縫銜接。而要做到企業(yè)辦事也能夠享受最多跑一次的待遇，那無疑是給政府審批部門施加壓力到了極致。“最多跑一次”意味著群眾少跑腿，那就需要數(shù)據(jù)多“跑腿”。諸暨市在這樣的改革背景之下，用極致的方法啃下了硬骨頭，用“諸暨速度”把“最多跑一次”落實(shí)到極致。群眾辦事不但不用多跑腿，而且可以輕松跑，不需要事先準(zhǔn)備七證八證，也減少了來回反復(fù)核對材料的頻次。把“多窗跑”改為“單窗跑”，把“來回跑”改為“單趟跑”，改“實(shí)地跑”為“網(wǎng)上跑”。創(chuàng)新推出的“一證通辦一生事”，在省內(nèi)打造了“一證通辦”的系統(tǒng)模式，目前可以為群眾辦事減少435個證明材料。諸暨市審批領(lǐng)域的改革創(chuàng)新是用極致的方法徹底地破除改革堵點(diǎn)，高效便捷，完全接了地氣。這樣的改革創(chuàng)新契合了“楓橋經(jīng)驗”的精神，運(yùn)用一切可能的方法去解決涉及群眾更多切身利益的事。

2.3 行政審批制度改革創(chuàng)新須有法治的保障——健全機(jī)制

浙江省普遍實(shí)施的“最多跑一次”改革，主要通過“一窗受理、集成服務(wù)”的創(chuàng)新舉措來配合改革的順利推進(jìn)，各地都結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行了落實(shí)并各有特色。此項改革之所以能如此順利地推進(jìn)，“法治”成為了管理的核心所在。作為省級政府管理機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)制度顯得至關(guān)重要，通過《辦事“最多跑一次”工作實(shí)踐規(guī)范》《“集成服務(wù)”工作實(shí)踐規(guī)范》和《當(dāng)?shù)厝罕姽矓?shù)據(jù)清單》等制度的制定，推動電子簽章工作的完善和發(fā)展，同時提升法律文檔的有效性和認(rèn)可性，為整體流程的精簡以及優(yōu)化提供了有力的政策支持，為整體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的審核提供科學(xué)依據(jù)。

諸暨市根據(jù)浙江省“最多跑一次”的改革精神，貫徹落實(shí)上述制度并進(jìn)一步創(chuàng)新，出臺了《諸暨市推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》《關(guān)于實(shí)施容錯糾錯機(jī)制，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革工作的意見》等重要文件，保障了在“最多跑一次”基礎(chǔ)上實(shí)施“一證通辦一生事”改革的推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，通過對市鎮(zhèn)村便民服務(wù)體系的建設(shè)與提升，構(gòu)建了三級聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效便民的體系，將“最多跑一次”改革的創(chuàng)新舉措落實(shí)延伸至鎮(zhèn)、村。配合改革行政審批權(quán)限逐漸下放，對一些復(fù)雜事項通過聯(lián)審聯(lián)辦制度進(jìn)行處理，推行“代辦制”，形成了較為完善的審批機(jī)制。改革創(chuàng)新，制度先行，制度的貫徹落實(shí)就是改革創(chuàng)新的實(shí)踐，通過改革創(chuàng)新再去完善制度并推廣運(yùn)用，這也是落實(shí)法治思維的重要渠道，也讓審批改革創(chuàng)新有了法治保障。行政審批制度改革會在新情勢下不斷創(chuàng)新。只要在改革中運(yùn)用好“楓橋經(jīng)驗”，心里裝著群眾，急群眾所急，為群眾辦實(shí)事，就能把群眾審批服務(wù)中的矛盾問題徹底預(yù)防化解好，為社會、市場打下堅實(shí)基礎(chǔ)?！耙蛔C通辦一生事”改革是以民為本理念的實(shí)踐，是撬動政府各項改革的突破口，以此為基礎(chǔ)和目標(biāo)的改革是真正的為民服務(wù)改革創(chuàng)新。

[1]張韜.最多跑一次的意義[N].浙江日報，2016-12-29(5).

[2]陳燁，陳全苗.諸暨：不斷探索創(chuàng)新，持續(xù)釋放“最多跑一次”紅利[N].浙江日報，2017-8-24(1-8).

[3]胡稅根，翁列恩.浙江新一輪行政審批制度改革面臨的難題及政策建議[J].改革內(nèi)參，2015(28)：6-8.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

“FengqiaoExperience”fromthePerspectiveof“willdothingsinlife” ——An Investigation and Approval System of Public Service Center in Zhejiang, Zhuji

ZHAO Hai-li

(CPC Shaoxing Municipal Party school, Shaoxing 312000, China)

Deepening the reform of administrative examination and approval system in Zhejiang Province is a good opportunity for the development of this province. The city of Zhuji in the field of approval by “Fengqiao Experience” innovation and development, serving the people is a step ahead. Beginning in July 2017 the implementation of “one card” will do a lifetime thing, and impletment, “ran at most one time”perfectly, run the “Zhuji speed”, formed the approval of the “Zhuji path”, to show the favorable institutional spirit of convenient and efficient.

Zhuji; Fengqiao Experience; A will do the examination and approval system;Innovation

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.010

C916

A

1674-6341(2017)06-0028-03

2017-10-05

趙海麗(1992—)，女，浙江紹興人，副教授。研究方向：行政法學(xué)。