我國體育政策評估理論體系構(gòu)建

周生旺 張翠梅

(棗莊學院 體育學院，山東 棗莊 277160)

?體育人文社會學

我國體育政策評估理論體系構(gòu)建

周生旺 張翠梅

(棗莊學院 體育學院，山東 棗莊 277160)

體育政策是實現(xiàn)國家體育現(xiàn)代化治理的重要方式，科學的體育政策評估是檢驗體育政策實效性的重要手段。建國以來，我國制定出臺了多種多樣的體育政策，并取得一定成效，但體育政策評估的機制、內(nèi)容、標準、方法、模式等相對滯后，沒有科學合理的體育政策評估體系，理論研究相對匱乏。本文旨在構(gòu)建科學合理的體育政策評估理論體系，歸納界定體育政策評估內(nèi)涵及價值取向，厘定多元化的體育政策評估主體，設計科學合理的體育政策評估流程，規(guī)范制定體育政策評估標準，采用科學的體育政策評估方法，最后指出我國體育政策評估研究急需解決的問題及發(fā)展方向。 關鍵詞:體育；政策；評估；理論

政策是國家實現(xiàn)社會治理的重要手段，政策的有效性及科學性直接影響政策執(zhí)行效果。體育政策是實現(xiàn)國家體育現(xiàn)代化治理的重要方式，科學合理的體育政策評估是檢驗體育政策的重要手段。建國以來，我國制定出臺了多種多樣的體育政策，政策性質(zhì)來講有競技體育政策、大眾體育政策、學校體育政策；從政策目標來講有體育產(chǎn)業(yè)政策、全民健身政策、體育經(jīng)濟政策等；從目標群體講有青少年體育政策、農(nóng)民工體育政策、婦女體育政策、老年人體育政策等。我國體育政策的研究一直處于探尋摸索階段，基本上經(jīng)歷了創(chuàng)立期、曲折發(fā)展期、改革探索期、法制化期、人本化期五個時期[1]，體育政策的研究日趨成熟。但是，我國出臺了如此多的體育政策，并不是所有的體育政策都落地開花，有的政策執(zhí)行順利、效果明顯，也有些政策面臨形同虛設、半途而廢的局面。究其原因，我國的多數(shù)體育政策主要是借鑒國外發(fā)達國家體育政策，死板硬套，并不一定適合中國社會發(fā)展的基本國情，很多體育政策的實施尚未達到預期目標，造成了很多的資源浪費。同時，由于我國大多數(shù)體育政策缺少科學合理的評估體系，這就加大了政策決策的盲目性、政策執(zhí)行的阻滯性、政策目標群體的排異性，最終導致體育資源的失衡及政策環(huán)境的異化等問題。

通過查閱文獻發(fā)現(xiàn)，迄今為止，研究體育政策評估方面的文獻相對較少，研究成果相對零散、系統(tǒng)性不強，相關研究理論依據(jù)不足，成果主要集中在老年人體育政策、大眾體育政策、婦女體育政策、《學校工作條例》和《學生體質(zhì)健康標準》等政策的執(zhí)行，學校體育政策執(zhí)行效力評估，采用第三方評估機構(gòu)，公民滿意度評估等方面。由此發(fā)現(xiàn)，我國體育政策研究在政策文本、政策執(zhí)行、政策執(zhí)行效果等方面相對較多，而對我國體育政策評估的機制、內(nèi)容、標準、方法、模式等的研究相對滯后，沒有科學合理的體育政策評估體系，理論研究相對匱乏。本文將借鑒公共政策評估理論知識，結(jié)合體育政策研究現(xiàn)狀，構(gòu)建體育政策評估理論體系，旨在為解決我國體育政策評估問題提供借鑒。

1 體育政策評估內(nèi)涵辨析

我國學者陳振明指出：政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)[2]。

臺灣學者林水波、張世賢認為: 政策評價是有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，搜集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向; 指明社會干預政策的效用[3]。

呂紅認為：政策評價是評價主體按照相應的評價程序，依據(jù)相應的評價標準，運用相應的科學評價方法，將高校信息公開政策方案與政策效果作為評價客體，分別進行相應的價值分析判斷，并試圖以評價結(jié)果作為制定新的和改進舊的高校信息公開政策提供決策依據(jù)的一項研究過程[4]。

鄧劍偉，樊曉嬌認為：政策評估是公共政策評估主體根據(jù)一定的政策評估標準和程序，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統(tǒng)，提高公共政策決策質(zhì)量，保證政策目標實現(xiàn)[5]。

融合以上學者提出的觀點，筆者提出我國體育政策評估主要是根據(jù)體育政策評估的價值取向，由體育政策評估主體依據(jù)一定的體育政策評估標準和程序，對體育政策環(huán)境、體育政策目標、體育政策決策、體育政策執(zhí)行、體育政策效果等方面進行評價或判斷，根據(jù)評估結(jié)果反饋修正體育政策的一系列活動。

2 梳理體育政策評估的價值取向

價值是關于“要做什么”的問題，或者關于追求實現(xiàn)所要做的事情“最好的手段是什么”之類基于經(jīng)驗基礎上的問題[6]。體育政策評估的價值取向主要是解決體育政策評估中“評什么？”“憑什么評？”的問題。

從宏觀層面上講，拉斯韋爾認為，政策科學應該是也必須是為“人”服務的。因此，體育政策的目標群體主要是人民大眾，體育政策評估應以公眾利益需求為首要價值取向，始終保持“以實現(xiàn)目標群體需求為本”。

從微觀層面上講，體育政策評估的主要任務是對政策本身和政策執(zhí)行效果以及政策執(zhí)行環(huán)境評估。針對不同評價對象和階段，體育政策評估的價值取向也存在不同。體育政策目標取向，就要從評估體育政策本身，就要從針對評估體育政策文本、體育政策目標入手，要以體育政策的科學性以及政策目標與目標群體體育需求的契合程度作為評估的價值取向；體育政策執(zhí)行過程取向，就要評估體育政策的執(zhí)行過程，就要從影響體育政策執(zhí)行的因素(動力機制、阻滯因素)入手，要以政策執(zhí)行過程的有效性及時效性為評估的價值取向；體育政策績效取向，就要評估體育政策效果及政府績效，就要從體育政策目標群體的收益、體育政策目標的完成率、體育政策執(zhí)行的長效性入手，要選取公眾滿意度及社會反響為評估的價值取向；體育政策環(huán)境取向，就要從體育政策制定的決策環(huán)境、執(zhí)行環(huán)境、效果環(huán)境入手，要以社會環(huán)境的與體育政策的匹配性及社會環(huán)境的生態(tài)平衡為評估的價值取向。

3 厘定多元化的體育政策評估主體

實踐經(jīng)驗證明，假如體育政策制定過程是科學合理的，那么體育政策執(zhí)行過程將是高效的，政策實施結(jié)果也是有效的，體育政策將是成功的。反之，假如體育政策本身制定缺乏合理性，不能滿足社會公眾的利益需求和政府的政治目標，體育政策執(zhí)行的過程中必將出現(xiàn)執(zhí)行阻礙甚至雖令不行的局面，體育政策的執(zhí)行不力必然影響社會的健康發(fā)展。因此，為實現(xiàn)體育政策的科學化、規(guī)范化、公平性，務必要滿足體育政策目標群體的多元化體育需求，選取多元化體育政策評估主體在體育政策評估當中至關重要。體育政策評估主體是目前政策科學研究當中頻繁提出的問題，根據(jù)不同的社會制度及社會環(huán)境，將會產(chǎn)生不同的評估主體。但是，有一點始終不變的，就是在特定的體育政策評估的價值取向下，體育政策評估主體始終代表了廣大體育政策目標群體的最廣泛的利益，才能夠保證體育政策評估的科學性和全面性，實現(xiàn)體育政策評估的公平性。

“一元評估主體”向“多元評估主體”轉(zhuǎn)變，多元評估主體的參與有助于提升體育政策實施效果，多元主體的參與有助于綜合各方意見，深化參與主體對體育政策的理解，從而提升政策執(zhí)行效果，有利于提升政策評估的有效性和科學性。在過去，政府始終是我國體育政策的決策者也是體育政策評估的單一主體，給體育政策的制定與執(zhí)行帶來了很多先天性的漏習，導致很多體育政策不能代表政策目標群體利益，造成體育政策執(zhí)行偏離政策目標。為了彌補政府在體育政策實施當中獨斷獨行的弊端，同時保證體育政策評估的有效性和權(quán)威性，本文厘定的多元化的體育政策評估主體主要包括政府組織、獨立的評估機構(gòu)、非營利性體育社會組織和營利性體育社會組織、企事業(yè)單位、高校、公眾。

我國現(xiàn)行社會制度的背景下，有一點不容忽視，政府推動力始終是體育政策制定、體育政策執(zhí)行、體育政策評估的主要動力來源，同時也最具有約束力和規(guī)范力。在體育政策評估體系當中，政府組織始終處在體育政策評估主體的首要位置，由政府組織引導其他評估主體實施評估活動。現(xiàn)行體育政策評估基本是在市場引導下的評估活動，體育政策執(zhí)行環(huán)境主要是市場化的運作環(huán)境。為了保證體育政策評估的有效性、權(quán)威性，市場化元素較強的體育社會組織也要納入到體育政策評估當中。獨立的評估機構(gòu)是現(xiàn)代評估體系當中的重要組成部分，能夠獨立完成體育政策的評估，能夠客觀地反映出體育政策優(yōu)劣勢，及時給體育政策決策者提供修正策略。我國體育政策代表了企事業(yè)單位群體成員的利益及權(quán)利，因此，他們的參加實現(xiàn)了體育政策評估的全民性。高校作為社會主要的科研力量，擁有全國核心的智庫，高校在體育政策評估中的參與，提升了體育政策評估結(jié)果的權(quán)威性。全民參與體育政策評估已迫在眉睫，公眾參與評估是體育政策評估公平性的重要體現(xiàn)。體育政策代表廣大人民群眾的利益，廣大人民群眾和政府、體育社會組織等主體的參與對體育政策的評估才能全面、有效。

4 設計科學合理的體育政策評估流程

設計科學合理的體育政策評估流程，關系到整個體育政策評估的成敗和科學的組織實施。體育政策評估流程是在厘定體育政策評估主體的基礎上，由體育政策評估主體結(jié)合評估標準，運用評估方法，對體育政策評估對象進行評估，并將評估結(jié)果反饋給評估主體，再由評估主體形成政策決策，最后修正或制定體育政策，達到對體育政策評估監(jiān)控的目的。

圖1 體育政策評估流程圖

體育政策評估的整個過程一般分為：“事前評估、事中評估、事后評估”三個部分，而事前評估就是對政策背景及政策本身的評估，主要任務是分析政策制定的決策環(huán)境，探尋政策目標群體的利益需求，檢驗體育政策本身與體育政策目標的適應性。參與主體主要是政策制定者以及政策目標群體、相關的政策學者專家。在整個評估過程的設計當中，能夠保證政策目標群體的廣泛參與是十分重要的。事中評估主要是對體育政策執(zhí)行過程進行監(jiān)控評估，對于存在的阻滯因素，進行規(guī)避調(diào)整，同時及時調(diào)整體育政策執(zhí)行策略，優(yōu)化體育政策執(zhí)行環(huán)境。事后評估主要是對體育政策執(zhí)行效果的評估，正確判斷效果的成效，判斷體育政策執(zhí)行效果，來決定該項體育政策是否繼續(xù)實施或?qū)υ擉w育政策進行修正。

體育政策評估對象是一個閉合的循環(huán)政策執(zhí)行反饋流程，即“體育政策決策→體育政策執(zhí)行→體育政策效果→體育政策決策”反復循環(huán)的過程。其中，體育政策決策環(huán)境直接影響體育政策的決策制定，比如“大眾體育需求現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、政府戰(zhàn)略決策等因素”；執(zhí)行環(huán)境直接影響體育政策執(zhí)行過程，比如“體育政策執(zhí)行主客體對政策的認同”；效果環(huán)境(體育政策執(zhí)行后產(chǎn)生的效果)直接影響體育政策效果，比如“公眾滿意度、社會適應性、政策長效性等”。在整個體育政策評估的過程當中，對體育政策環(huán)境評估主要是對政策決策環(huán)境、政策執(zhí)行環(huán)境、政策效果環(huán)境的評估。

5 規(guī)范制定體育政策評估標準

通過文獻查閱，國內(nèi)外政策科學研究成果當中，對于政策評估標準的研究數(shù)量較多，評估標準大多以形式、事實、價值三方面為基點構(gòu)建評價標準[7]。公共政策評估理論普遍從效果、效率和公平性等角度進行評估[8]。體育政策評估標準是指評估主體對體育政策進行評估所依照的尺度，是評估的準則，是評估工作的基礎。體育政策評估標準應與體育政策目標及體育政策評估的價值取向相吻合，因此體育政策評估標準是不斷變化的，尚沒有權(quán)威的一成不變的評估標準。

表1 體育政策評估標準體系

5.1 四個導向的體育政策評估標準

根據(jù)體育政策的特性，參考公共政策評估經(jīng)典理論的評估標準，結(jié)合政策目標及政策評估目標制定相匹配的評估標準。體育政策評估標準是體育政策評估的把手，主要解決“依據(jù)什么評”，評估標準的規(guī)范性及有效性關系到評估結(jié)果的準確性及權(quán)威性。由表1得出：本文提及了四個導向的體育政策評估標準，即政策目標導向標準、政策執(zhí)行導向標準、政策績效導向標準、政策環(huán)境導向標準。其中政策目標導向標準是判定體育政策的合理性即形式上的規(guī)范，政策文本表述與政策目標的吻合度，是否能夠有效表達政策目標。政策執(zhí)行導向標準為了有效判定體育政策執(zhí)行過程中存在的問題，探尋影響政策有效執(zhí)行的因素，做出科學評估，使政策執(zhí)行流暢。政策績效導向標準為了有效判定體育政策執(zhí)行效果好壞，判定政策績效及政策目標群體滿意度，如何實時修正，調(diào)整體育政策方案。政策環(huán)境導向標準為了評估體育政策環(huán)境的動態(tài)變化，判定體育政策環(huán)境的生態(tài)平衡以及體育政策環(huán)境的延續(xù)性、適宜性。

5.2 體育政策評估標準的制定原則

公平性原則。體育政策評估標準應保證體育政策評估的科學性和公平性，保障廣大政策目標群體享受體育資源以及體育健身的權(quán)利，提高政策執(zhí)行的有效性，實現(xiàn)體育政策目標。

導向性原則。體育政策是政府實施行政管理的主要手段，政策制定與實施具有一定的目標導向性，體育政策是政策目標群體的利益表達。

動態(tài)性原則。政策的決策、執(zhí)行都處于社會進程當中，社會政治文化環(huán)境以及廣大公眾的體育需求都在不斷變化當中，尤其體育政策環(huán)境，有效判定政策環(huán)境的動態(tài)變化是體育政策評估的主要任務。

可操性原則。體育政策評估主要解決政策科學研究的重要操作手段，可操作性是體育政策評估標準制定的主要技術要求，也是政策評估有效實施的重要條件。

實效性及長效性原則。體育政策評估標準要符合體育政策執(zhí)行的實效性，同時保證體育政策制定與執(zhí)行的長效性。

5.3 體育政策評估標準內(nèi)容設計

政策目標導向的標準內(nèi)容有政策文本是否嚴謹，政策目標是否明確，目標群體體育需求表述是否清晰，政策目標與體育需求是否匹配。政策執(zhí)行導向標準內(nèi)容有政策執(zhí)行是否流暢，政策執(zhí)行是否有效，執(zhí)行主體行為是否規(guī)范，目標群體利益是否有效實現(xiàn)。政策績效導向標準內(nèi)容有政策目標群體滿意度測評，政府績效考核評估，政策投入-產(chǎn)出評價，體育政策參與體的利益表達。政策環(huán)境導向標準內(nèi)容有政策決策環(huán)境是否符合政策目標，政策執(zhí)行環(huán)境是否有效，政策效果環(huán)境是否長效。

6 選取采用科學的體育政策評估方法

科學的體育政策評估方法是獲得準確評估結(jié)果的主要手段。傳統(tǒng)體育政策評估基本采用定性評價較多，主要從體育政策的文本、執(zhí)行過程流暢性、執(zhí)行效果公眾滿意狀況等方面進行評估，體育政策評估方法的選取上就一定會導致公眾在整個體育政策評估過程中權(quán)利和義務的缺失，造成體育政策有失公允，政策決策片面、政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行效果可信度低，因此，選取科學嚴謹?shù)捏w育政策評估方法對于體育政策評估至關重要。

表2 體育政策評估方法

查閱相關政策科學相關文獻發(fā)現(xiàn)，體育政策評估方法包括定性分析和定量分析法。定性評估方法具有方便快捷、有效獲取第一手資料等優(yōu)點，缺點是對于資料的處理要求較高、外界干擾因素多造成信息收集缺失等。體育政策定性評估方法主要有問卷調(diào)查、跟蹤訪談、第三方評估機構(gòu)評估[12]、專家評估、大眾評估。

定量研究方法主要是運用統(tǒng)計學知識，借用數(shù)學模型對體育政策進行可視化數(shù)理評估。具有權(quán)威性、可操作性、直觀化等優(yōu)勢，缺點是模型的設計過于繁瑣、數(shù)據(jù)來源的可靠性問題等方面。體育政策定量評估方法主要有多目標綜合評估法、模糊綜合評估、灰色關聯(lián)度評估、DEA、神經(jīng)網(wǎng)絡評估等方法[9]。

通過以上分析，結(jié)合現(xiàn)代體育政策評估現(xiàn)狀，提出體育政策評估應選取定性與定量相結(jié)合的評價方法，主要是通過定性問題定量化來獲取定量研究的數(shù)據(jù)，既融合了定性和定量評估方法的優(yōu)點，又將兩者確定降到了最小化。定性與定量相結(jié)合的評估方法主要有：綜合集成方法、綜合集成研討廳評估、層次分析法、模糊綜合評判法。

運用系統(tǒng)科學知識，采用綜合集成研討廳的方法制定了多元主體參與政策評估的綜合集成模型，主要解決多元目標群體意見綜合集成。綜合集成方法在解決定性問題定量化時具有較好的可操作性。定性定量綜合集成思想是著名科學家錢學森教授提出的,它既是一個抽象的思想體系框架,也是一個高度智能化的人機結(jié)合系統(tǒng),其核心是將專家群體、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和信息資料、計算機技術這三者結(jié)合起來,把科學理論與人的經(jīng)驗和知識結(jié)合起來,發(fā)揮綜合系統(tǒng)的整體優(yōu)勢去解決復雜大系統(tǒng)的問題[10]。體育政策評估是復雜性問題，評估過程是復雜性適應系統(tǒng)，運用系統(tǒng)科學解決此類問題具有成熟的實踐經(jīng)驗借鑒。運用綜合集成研討廳的方法，對信息進行收集，再經(jīng)過計算機模擬處理，最后經(jīng)過專家研討的方式，實現(xiàn)多目標決策評估，主要是盡最大程度參與到體育政策評估當中，提高體育政策評估的有效性。

7 研究展望

體育政策評估是政策實施的有效監(jiān)控手段，構(gòu)建科學合理的政策評估體系具有重要意義。如何將體育政策評估理論靈活運用到體育政策評估實踐當中，還需要進一步深入拓寬，尤其是如何保證體育政策的公平性將是擺在體育政策科學研究面前的重要難題。其中公眾和政策目標群體廣泛參與體育政策制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)將是我國體育政策研究的重中之重。在今后的研究當中，應加強可操作性強的體育政策評估方法的研究，進一步細化體育政策評估標準。

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The Founding of the Sports Policy Evaluation Theory in Our Country

ZHOU Sheng-wang, ZHANG Cui-mei

(Department of P.E.,Zaozhuang University，Zaozhuang 277160, China)

The key to realized the national sports modernization management by the sports policy , The science sports policy evaluation is an important way to test the effective sports policy. Since the country founded, implemented a variety of the effective sports policy, but the sports policy evaluation mechanism, content, standard, method were relatively lag behind. The system of the sports policy evaluation was unreasonable, the fund research is relatively scarce. The paper is to build a scientific and reasonable system of the sports policy evaluation theory, defined the sports policy evaluation connotation and value orientation, and set the main body, design the process of the sports policy evaluation, standardized the sports policy evaluation criteria, adopt the scientific methods, finally, pointed out that we will to solve the problems and the development direction. Key words：sports; policy; evaluation; theory

2016-12-01；

2017-01-26

教育部人文社會科學研究青年項目“區(qū)域全民健身政策執(zhí)行效果評價及反饋機制研究”(15YJC890049)；國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“全民健身政策基層執(zhí)行的調(diào)查與分析——以棗莊市為例”(201610904078)。

周生旺(1984-)，男，講師，碩士研究生，研究方向：體育政策學。

G80-05

A

1672-1365(2017)01-0012-05