城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的新認(rèn)識

牛良信

摘 要：城鎮(zhèn)化的推行速度已經(jīng)隨著時(shí)代的發(fā)展更加迅速，村村人民的生活質(zhì)量也顯著提高。在這種情況之下，村鎮(zhèn)建設(shè)活動卻出現(xiàn)了從未有過的嚴(yán)峻態(tài)勢，越發(fā)朝著自發(fā)和隨意的方向發(fā)展。從以下幾個方面可以更加明確的看出：村鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏長期統(tǒng)一的科學(xué)性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有達(dá)到要求，村鎮(zhèn)生活環(huán)境不夠優(yōu)美，房屋風(fēng)格混亂缺乏統(tǒng)一性，缺乏專業(yè)技術(shù)人員對村鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，村鎮(zhèn)的立法、監(jiān)督水平滯后。本文主要針對在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)了一些問題，并且提出了一些可行性的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；村鎮(zhèn)規(guī)劃；實(shí)踐

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）01-0140-02

1 背景

20世紀(jì)后期，隨著改革開放敲響了我國的大門，農(nóng)村每天都發(fā)生著巨大的變化農(nóng)村人民的生活水平也越來越好，農(nóng)村正在朝著更加光明的世界走去。值得一提的是，村鎮(zhèn)工業(yè)對農(nóng)村的農(nóng)業(yè)起到的反哺作用，加快了城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動，城市與農(nóng)村之間的交流也日益加深，城鄉(xiāng)合作朝著更加緊密的方向發(fā)展。這一舉措在很大程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化和村鎮(zhèn)城市化的發(fā)展，幫助了村鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展。

在我國東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，許多勞動密集型產(chǎn)業(yè)如雨后春筍般建立了起來，用人需求日益加大，加上國家開放就業(yè)政策，使得許多農(nóng)民踏上了離鄉(xiāng)務(wù)工的道路。因此，農(nóng)民的收入一天天多了起來，生活水平不斷提高，對生活環(huán)境和生活質(zhì)量的要求也有了很大的變化，對各項(xiàng)配套設(shè)施的需求也不斷提升。

然而，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施實(shí)施的并不是非常完美，村鎮(zhèn)規(guī)劃目前還有著許多不可忽視的問題，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，村鎮(zhèn)城市化僅僅是將城市規(guī)劃模式生搬硬套，通過方格路網(wǎng)建立幾何形態(tài)，對村鎮(zhèn)的空間布局設(shè)計(jì)也只能采取簡單的思路，一些城市規(guī)劃的生搬硬套打亂了當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)的文化傳統(tǒng)、生活方式、建筑風(fēng)格、歷史傳統(tǒng)。最終看來，只是把村鎮(zhèn)變成了縮小版的城市樣式，反而難以完成傳承文化歷史的使命。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想對村鎮(zhèn)規(guī)劃模式的指導(dǎo)

2.1 城鄉(xiāng)一體化的定義

在有些人眼里看來，所謂的城鄉(xiāng)一體化，就是城鄉(xiāng)一樣化，通俗的說，就是把農(nóng)村變得和城市一樣，很明顯，這種觀點(diǎn)并不正確。

正確的定義是：城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)別與區(qū)域規(guī)劃和小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在于它是一個綜合性的統(tǒng)籌規(guī)劃，必須考慮到城與鎮(zhèn)之間的空間拓展和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移趨勢，同時(shí)也要注意大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的發(fā)展機(jī)遇。概括來說就是：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是在農(nóng)村的具有整體性和統(tǒng)一性的完整規(guī)劃。

2.2 城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)

把村鎮(zhèn)與城市中的農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)民與市民看做一個統(tǒng)一的整體，將這個整體統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)管理。

前面提到，改革開放以來，農(nóng)村正發(fā)生著翻天覆地的變化，村鎮(zhèn)在工業(yè)化和城市化方面都取得了巨大的進(jìn)步，但是由于歷史的原因，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施水平不夠完善，城鄉(xiāng)差異依然很大，這種現(xiàn)象在社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的過程中成為了巨大阻力。所以，要進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，通過政策的改革促進(jìn)農(nóng)村的轉(zhuǎn)型，同時(shí)使城市與農(nóng)村在生產(chǎn)方式、生活方式、就業(yè)機(jī)會、規(guī)劃布局、生態(tài)保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)更加緊密的一體化。用過政策的方式，拉近城市與村鎮(zhèn)的距離，共同構(gòu)建和諧可持續(xù)發(fā)展的美好家園。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)規(guī)劃管理存在的問題

3.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃在管理中失效

首先，在一些村莊中，存在村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃無法銜接的問題，在土地規(guī)劃中寫明可以利用的土地卻沒有在村莊建設(shè)規(guī)劃中合理運(yùn)用，而在土地規(guī)劃中寫明土地保護(hù)或者土地禁用的土地卻在村莊建設(shè)規(guī)劃中起著重要的作用。

第二，住宅基地“三統(tǒng)一”的原則在村里并沒有得到很好地落實(shí)，能夠建房的土地所有權(quán)卻在村民手中，村民委員會無法調(diào)配使用。

第三，農(nóng)村的行政執(zhí)法力度有待加強(qiáng)，在農(nóng)村經(jīng)常會出現(xiàn)建筑地基加大、建筑移位的現(xiàn)象，導(dǎo)致原有的規(guī)劃無法正常實(shí)施。

第四，過去采用的緊縮的土地管理政策，使得就農(nóng)村的改造更加困難，就存很難改變，自然就會導(dǎo)致新村無法建成。

第五，村莊改造規(guī)劃過于復(fù)雜，沒有一個簡易的程序針對村情作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，只能生搬硬套。

第六，城鄉(xiāng)一體化這一理念，并沒有在村民心中有很深刻的印象，對于村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性也缺乏足夠的認(rèn)識，另外，村莊的資金不夠充裕，投入不夠，質(zhì)量低，指導(dǎo)性不強(qiáng)。

3.2 管理任務(wù)重，管理力量弱

目前，我國大部分村鎮(zhèn)呈現(xiàn)出一種小、多、散的特征。在村鎮(zhèn)實(shí)行行政執(zhí)法以來，將管執(zhí)分離的模式運(yùn)用到規(guī)劃管理中，有住建局來掌控管理的一方面，由執(zhí)法局來掌控執(zhí)法的一方面，將管理和執(zhí)法進(jìn)一步完全分離。從一方面來看，村鎮(zhèn)建設(shè)管理事務(wù)繁多，管理方式的選擇應(yīng)該采用勸導(dǎo)調(diào)節(jié)的方式，而在城市中普遍使用的執(zhí)法模式卻在農(nóng)村很難行得通。從另一方面來看，村鎮(zhèn)管理的工作非常復(fù)雜繁重，尤其是在管理處其更加嚴(yán)重，然而管理人員的技術(shù)水平卻達(dá)不到要求，管理人員稀缺，因此農(nóng)村建房規(guī)劃問題長期得不到解決，這種情況也間接地導(dǎo)致違法用地和違章建設(shè)得不到根本的解決。

3.3 管理法規(guī)中村鎮(zhèn)建設(shè)管理內(nèi)容少，可操作性不強(qiáng)

（1）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并沒有將村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容、編制深度、編制要求進(jìn)行明確的規(guī)定，相關(guān)的政策也沒有出臺，因此，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作沒有強(qiáng)有力的政策支持，降低了可行性。

（2）行政許可歸位混亂，沒有明確的責(zé)任分工，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行受理工作，由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門進(jìn)行核發(fā)工作，不利于村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的具體實(shí)施。

（3）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中提出，如果發(fā)現(xiàn)在村鎮(zhèn)中建設(shè)違章建筑，應(yīng)該責(zé)令停止建設(shè)，恢復(fù)到原來的樣貌，但是并沒有提到，如果無法恢復(fù)到原來的樣貌，是不是應(yīng)該將建筑拆除。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的對策

4.1 創(chuàng)新村鎮(zhèn)規(guī)劃管理思維

在村莊建設(shè)方面，可以利用建筑學(xué)、景觀學(xué)、生態(tài)學(xué)等知識，利用綠色建筑材料，在村鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展上多下一番功夫，在可行的情況下，將村鎮(zhèn)建設(shè)成一個可循環(huán)發(fā)展的體系。

由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國民對能源資源的消耗也與日俱增，像我國石油已經(jīng)滿足不了國民的需求。由此可見，要想使農(nóng)村的能源缺乏的問題得到解決，就要合理利用自然資源和生物資源。例如，將使用沼氣作為燃料，代替農(nóng)村傳統(tǒng)的以木柴、煤炭作為燃料的方式。另外，改變原來沼氣池的使用方式，將新農(nóng)村能源提到日程上來，積極開發(fā)沼氣新能源。

4.2 發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)

從我國目前情況開看，鄉(xiāng)村旅游是一個很有潛力的發(fā)展資源，但是由于村民還很少有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和知識，村鎮(zhèn)很少有鄉(xiāng)村旅游。盡管有些農(nóng)村并沒有足夠優(yōu)美的景色，但是，只要向農(nóng)民們灌輸“辦好鄉(xiāng)村餐飲就是服務(wù)旅游”的理念，把農(nóng)村本有的生態(tài)農(nóng)業(yè)換一種方式呈現(xiàn)在游客面前，不僅能夠滿足游客觀光的需要，也能滿足農(nóng)村對經(jīng)濟(jì)增長的需求。如果能夠充分調(diào)動村鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)的積極性，使旅游業(yè)成為村鎮(zhèn)人民收入的一部分，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展還是一片光明的。通過這種方式，在村鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)不僅能夠帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，還能為農(nóng)民解決就業(yè)問題，另外，此舉大力推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，開辟了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新道路。促進(jìn)從村文化的發(fā)展，有利于農(nóng)村與城市的文化更加協(xié)調(diào)。

4.3 加大村莊規(guī)劃編制的投入，加強(qiáng)城市規(guī)劃編制人員的素質(zhì)修養(yǎng)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作并不是一件輕而易舉的事情，它更不能將城市規(guī)劃管理模式進(jìn)行生搬硬套。因此，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制人員應(yīng)該能夠靜下心來，深入農(nóng)村，親近農(nóng)民，切實(shí)了解農(nóng)民的需要。另外，應(yīng)該加大村莊規(guī)劃編制的投入，只有這樣，才能增加編制的技術(shù)含量，村鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)該充分考慮到當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗，貼合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情真正將規(guī)劃落實(shí)到位。

5 結(jié)語

通過真正落實(shí)完善鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作，將村鎮(zhèn)規(guī)劃管理進(jìn)行全方位的革新，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》完美銜接，才能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下達(dá)到城鄉(xiāng)共贏，從能真正將農(nóng)民自治、有效管理的目標(biāo)落實(shí)到位。

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