治水依然任重道遠

當(dāng)前，我國一些地區(qū)水污染嚴重、水資源短缺、水生態(tài)惡化等問題十分突出，影響和損害群眾健康，影響經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，亟需加大水環(huán)境治理力度，保障國家水生態(tài)安全。國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟司在總結(jié)“十二五”時期重點流域水環(huán)境治理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進一步轉(zhuǎn)變治理思路，強化規(guī)劃引導(dǎo)、資金投入、協(xié)調(diào)聯(lián)動，更好地指導(dǎo)“十三五”時期重點流域水環(huán)境綜合治理工作，促進流域可持續(xù)發(fā)展。

自“九五”開始，國家開始對“三河三湖”等重點流域進行水污染防治，“十一五”以來大力推進污染減排，黨的十八大后又出臺了《水污染防治行動計劃》，加速推進重點流域水環(huán)境治理。

經(jīng)過近20年的努力，重點流域水污染防治取得了階段性成果，流域水環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定向好，環(huán)境基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，但水環(huán)境質(zhì)量狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求、社會公眾的期待仍有較大差距，水污染防治依然任重道遠。

收獲經(jīng)驗

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，“十二五”期間，國家發(fā)展改革委持續(xù)加大重點流域水污染治理投入力度，有序安排重點流域水污染防治中央預(yù)算內(nèi)投資，積極支持重點流域治污項目建設(shè)，流域水環(huán)境狀態(tài)逐步好轉(zhuǎn)，水安全進一步得到保障，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐作用，積累了豐富的工作經(jīng)驗。

以規(guī)劃為導(dǎo)向?！笆濉币詠?，在科學(xué)分析水污染防治面臨的形勢和存在的問題基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門編制了重點流域水污染防治、丹江口庫區(qū)及上游、太湖流域綜合治理、千島湖及新安江上游生態(tài)環(huán)境保護等一系列流域水污染防治規(guī)劃和水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，完善相關(guān)舉措，積極推進規(guī)劃落實，推進規(guī)劃目標實現(xiàn)。

加大投入力度?！笆濉睍r期，國家發(fā)展改革委依據(jù)相關(guān)規(guī)劃，積極安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持太湖、滇池、淮河、丹江口庫區(qū)及上游等重點流域項目建設(shè)，共補助中央預(yù)算內(nèi)投資約310億元，支持城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理等項目共1452個，拉動地方投資和社會投資約670億元，可形成污水處理能力1770萬噸/日，垃圾處理能力1.4萬噸/日，削減COD約120萬噸/年。

發(fā)揮示范效應(yīng)。2008年國務(wù)院批復(fù)同意的《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》是我國首個重點流域水環(huán)境綜合治理方案，提出了“總量控制、濃度考核、綜合治理”的思路，創(chuàng)新了重點流域水污染防治模式，一體推進點源、面源、內(nèi)源治理，將源頭減排與提高水環(huán)境承載能力相結(jié)合、污染治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合、工程建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合，遏制了太湖水環(huán)境惡化趨勢，為其它流域水污染防治提供了經(jīng)驗和示范。

完善體制機制。以太湖、丹江口、渤海等省部際聯(lián)席會議機制為抓手，加強溝通協(xié)調(diào)，研究部署治理工作思路和重點任務(wù)。不斷完善水環(huán)境綜合治理資金投入機制和多部門齊抓共管機制，積極探索中央資金支持、地方資金配套以及市場化運營等多種投入方式，促進整合使用各部門專項涉水投入資金。以新安江水環(huán)境生態(tài)補償試點工作為基礎(chǔ)，逐步完善跨省區(qū)流域生態(tài)橫向補償機制。按照國務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批事項、加強事中事后監(jiān)管的要求，印發(fā)了《重點流域水污染治理項目管理辦法》，全面下放項目審批權(quán)，完善投資計劃安排方式，構(gòu)建分級負責(zé)的項目監(jiān)督和管理制度。

隱患突出

雖然我國流域水環(huán)境治理工作取得了積極進展，但水體污染嚴重、水資源保障能力弱、水生態(tài)受損等問題依然十分突出。

水污染嚴重。我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排放負荷大，遠超環(huán)境容量，城市黑臭水體、飲用水源不安全等水環(huán)境問題突出。全國地表水國控斷面中，仍有近十分之一（9.2%）喪失水體使用功能（劣于V類），24.6%的重點湖庫呈富營養(yǎng)狀態(tài)。飲用水污染事件時有發(fā)生。全國4778個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，較差的監(jiān)測點比例為43.9%，極差的比例為15.7%；9個重要海灣中，6個水質(zhì)為差或極差。

水資源短缺。我國人均水資源量少，時空分布嚴重不均，與此同時，用水效率低下，水資源浪費嚴重。局部水資源過度開發(fā)，超過水資源可再生能力。海河、黃河、遼河等流域的水資源開發(fā)利用率遠遠超過水資源承載能力，嚴重擠占了生態(tài)流量，水環(huán)境自凈能力銳減。

水生態(tài)惡化。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態(tài)空間不斷減少，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力下降。匯入長江的自然通江湖泊數(shù)量大幅度減少，目前洞庭湖和鄱陽湖等湖泊也存在持續(xù)萎縮，污染凸顯，生態(tài)系統(tǒng)退化的問題。沿海濕地面積大幅減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業(yè)資源衰退嚴重。

究其原因，除自然稟賦等客觀因素外，防、治、用措施不當(dāng)?shù)热藶橐蛩匾膊蝗菪∮U。

缺乏系統(tǒng)性。流域水環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間依然不平衡、不協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)籌部署。同時，未將流域作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)來加以考慮，只按行政區(qū)劃進行水污染防治，違背了水作為一種流動資源的自然屬性。

缺乏科學(xué)性。重末端輕源頭、重點源輕面源、重建設(shè)輕運行、重調(diào)水輕治理、重規(guī)模輕質(zhì)量、重干流輕支流、重地上輕地下等問題突出，對農(nóng)業(yè)面源污染缺乏基本管控措施。

缺乏協(xié)調(diào)性。由于流域治理和區(qū)域管理的條塊分割、流域上下游水環(huán)境保護責(zé)任和權(quán)益不對稱、部門職責(zé)交叉等原因，流域治理呈現(xiàn)碎片化問題，同一流域內(nèi)各地治理力度不同，同一地區(qū)內(nèi)不同類型治理任務(wù)進度不一，治理措施綜合效益難以發(fā)揮，從而影響全流域治理效果。

缺乏針對性。當(dāng)前我國水體總磷超標問題普遍存在，一方面是由于農(nóng)業(yè)面源污染負荷量大、治理難度高，大量氮磷污染物進入水體，但對農(nóng)業(yè)面源污染治理的重視和投入不足，另一方面是由于在很長一段時間內(nèi)，流域水污染治理重點集中在污水處理設(shè)施建設(shè)上。此外，在污染物總量控制目標上，僅對化學(xué)需氧量和氨氮提出要求，未將總磷納入考慮范疇。

科學(xué)考量

針對“十二五”時期積累的經(jīng)驗和面臨的問題，地區(qū)司將從認識、組織、法制、參與者等方面入手，加大工作力度，實現(xiàn)流域水環(huán)境質(zhì)量的提升和好轉(zhuǎn)。

轉(zhuǎn)變理念，提高系統(tǒng)性科學(xué)性。水資源的自然屬性決定了流域作為一個完整獨立生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)屬性，流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展必須把“山水林田湖”作為一個整體生態(tài)系統(tǒng)，充分考慮流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水之間的關(guān)系，以改善水環(huán)境質(zhì)量、恢復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)健康為核心，系統(tǒng)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題，將流域綜合治理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化有機結(jié)合起來，以生態(tài)良好、綠色生活引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式。國家發(fā)展改革委將將強化政策引導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，督促地方分解落實《“十三五”重點流域水環(huán)境綜合治理建設(shè)規(guī)劃》任務(wù)，編制相關(guān)流域水環(huán)境綜合治理方案，因地制宜、多管齊下推進流域綜合治理。同時，將指導(dǎo)部分地區(qū)開展流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展試點示范，總結(jié)有效做法，創(chuàng)新方式方法，探索實踐經(jīng)驗，提煉推廣模式，完善政策機制，以點帶面地推動流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展工作，促進流域生態(tài)文明建設(shè)。

加大投入，綜合治理。流域水環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括點源、面源和內(nèi)源污染治理、河道整治和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，且項目單體工程投資大，僅靠單一渠道力量難以完成。各級政府既要切實加大在水污染防治、水環(huán)境治理以及水生態(tài)保護方面的投入，又要進一步完善資金籌措辦法，加快推進政府、市場、公民和社會團體等多元主體共同參與協(xié)同治污，加強對現(xiàn)有部門和地方資金的統(tǒng)籌，支持PPP等社會投資項目建設(shè)，積極引導(dǎo)各方資金投入流域綜合治理工作，建立相對穩(wěn)定的多元化投融資機制。國家發(fā)展改革委將結(jié)合推進重污染河流水環(huán)境綜合治理、重要湖庫水環(huán)境綜合治理、重大調(diào)水工程沿線水環(huán)境綜合治理、近岸海域水環(huán)境綜合治理、城市黑臭水體治理、飲用水水源地保護等工作，指導(dǎo)地方有針對性地規(guī)劃工程項目，充分發(fā)揮國家投資對地方投資和社會投資的帶動作用，有序推進流域水環(huán)境綜合治理工作。

加強協(xié)調(diào)，聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。流域綜合治理涉及不同層級政府、不同政府部門和不同政策區(qū)域，客觀上存在包括責(zé)任目標、行政管理、政策配套、信息化水平、資金投入等多方面的差距，特別是東西部差距和城鄉(xiāng)差距明顯，不同部門推進流域水污染防治的工程和領(lǐng)域不同，在設(shè)施建設(shè)、信息共享、監(jiān)管執(zhí)法等領(lǐng)域的統(tǒng)籌銜接有待加強。要充分發(fā)揮綜合部門作用，進一步加強流域尺度上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在深化重點流域污染防治、加強近岸海域環(huán)境保護、開展生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等方面發(fā)揮牽頭作用，積極推進水利、農(nóng)業(yè)、海洋、環(huán)保等相關(guān)配套政策的落實。推進水污染防治及流域綜合治理的體制機制改革創(chuàng)新，強化流域管理機構(gòu)的作用，健全流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域區(qū)域污染治理協(xié)調(diào)機制，深化部門之間、地方之間的溝通協(xié)作，健全企業(yè)與政府間的協(xié)作機制，在政策制訂、方案編制和工程推進方面加強部門間協(xié)調(diào)，調(diào)動各方積極性，協(xié)同推進流域綜合治理。

營造氛圍，公眾參與。倡導(dǎo)節(jié)約資源、保護環(huán)境和綠色消費的生活方式，提高全社會水環(huán)境保護意識，構(gòu)建全民行動格局。構(gòu)建“控源、治污、修復(fù)、管理”協(xié)同機制，統(tǒng)籌水環(huán)境綜合治理與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，為推進水環(huán)境綜合治理營造良好的外部環(huán)境。完善信息公開制度，對涉及公眾用水和環(huán)境權(quán)益的重大問題，充分聽取公眾對重大決策和建設(shè)項目的意見，調(diào)動廣大群眾參與綜合治理的積極性。建立全流域水環(huán)境信息在線披露機制，及時公布各項水環(huán)境整治項目的落實情況，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，建立有效的信息反饋機制。

水環(huán)境保護事關(guān)人民群眾切身利益，一定要當(dāng)大事、要事來抓。

（國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司）