建構(gòu)流域跨界水環(huán)境污染協(xié)作治理機(jī)制

崔浩

摘 要：我國(guó)水環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻，跨界污染是流域水環(huán)境污染的突出問(wèn)題之一。地方保護(hù)主義、府際間橫向分割、治理行動(dòng)協(xié)調(diào)難、府際間協(xié)作治理執(zhí)行依據(jù)不明確等是影響流域跨界水污染協(xié)作治理的主要原因。建立流域跨界水污染的防治機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是提高流域跨界水污染治理成效的重要保障。

關(guān)鍵詞：流域；水環(huán)境污染；協(xié)作治理；機(jī)制

中圖分類號(hào)：F620 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）01-0001-03

流域跨界水環(huán)境污染協(xié)作治理是我國(guó)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。生態(tài)學(xué)中的流域治理是指以流域?yàn)閱卧?，因地制宜地布設(shè)綜合治理措施，對(duì)水土及其他自然資源進(jìn)行保護(hù)、改良與合理利用。全球水合作關(guān)系組織認(rèn)為，流域綜合治理是促進(jìn)對(duì)水、陸地和相關(guān)的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展和管理，按照一種合理的方式，為充分發(fā)揮各地方政府作用而且沒(méi)有破壞至關(guān)重要的生態(tài)系統(tǒng)的承受能力并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的一個(gè)過(guò)程。流域內(nèi)的地方政府是治理跨界水環(huán)境污染的責(zé)任主體，流域內(nèi)的企業(yè)和社會(huì)公眾是廣泛的參與主體，跨界水環(huán)境污染的治理過(guò)程是政府主導(dǎo)、多主體參與的合作治理過(guò)程，是政府、企業(yè)和社會(huì)力量一致的集體行動(dòng)。

一、流域跨界水環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻

跨界污染是流域水環(huán)境污染的突出問(wèn)題，面對(duì)日益嚴(yán)峻的流域跨界水環(huán)境污染形勢(shì)，從中央到地方各級(jí)政府都高度重視，地方政府之間著力加強(qiáng)流域水環(huán)境的協(xié)作治理保護(hù)。為加強(qiáng)流域水資源管理，肇始于2015年全國(guó)建立由政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)的省市縣三級(jí)“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，將國(guó)務(wù)院確定的用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污這三項(xiàng)控制指標(biāo)逐級(jí)分解到省市縣三級(jí)行政區(qū)。同年底，實(shí)現(xiàn)了省、市兩級(jí)行政區(qū)“三條紅線”控制制度全覆蓋，縣級(jí)行政區(qū)覆蓋90%以上。建設(shè)中央、流域、省三級(jí)水資源保護(hù)信息平臺(tái)，建設(shè)取用水戶、水功能區(qū)、省界斷面三大監(jiān)控體系，初步實(shí)現(xiàn)了水資源管理的信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同，國(guó)家從整體上對(duì)水資源的監(jiān)控能力顯著增強(qiáng)。強(qiáng)化水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，基本實(shí)現(xiàn)了省界水質(zhì)斷面監(jiān)測(cè)全覆蓋，定期通報(bào)各流域省界監(jiān)測(cè)結(jié)果。2015年，全國(guó)530個(gè)重要省界斷面監(jiān)測(cè)表明，省界水體Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為66.0%、16.5%和17.5%，主要污染指標(biāo)為氨氮、總磷和化學(xué)需氧量。

我國(guó)在防治跨界水污染取得重要進(jìn)展的同時(shí)，重點(diǎn)流域仍然面臨著嚴(yán)重的水環(huán)境壓力，跨界水環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻。我國(guó)正處在工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題十分突出，跨界水環(huán)境污染糾紛時(shí)有發(fā)生。這些污染糾紛在當(dāng)下有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是由于流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)水資源的需求快速增長(zhǎng)，水環(huán)境保護(hù)壓力和水資源節(jié)約壓力增大，流域水污染格局出現(xiàn)了新變化；二是流域內(nèi)土壤中重金屬、農(nóng)藥化肥等持久性有機(jī)污染物殘留問(wèn)題逐步暴露，流域面源污染防治、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨；三是由于江河貨物運(yùn)輸便利，石油化工等高污染行業(yè)大多選擇江河近岸修建倉(cāng)儲(chǔ)基地和生產(chǎn)加工基地，這一生產(chǎn)布局在短期內(nèi)很難改變，導(dǎo)致主要河流流域面臨著嚴(yán)峻環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)幅員廣闊，各地區(qū)發(fā)展不平衡，即使相鄰區(qū)域也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，部分官員受片面政績(jī)觀的驅(qū)使，依舊以單一的GDP增長(zhǎng)作為執(zhí)政方向，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與環(huán)境保護(hù)相矛盾。流域內(nèi)各地政府都有自己的發(fā)展規(guī)劃和政策，都希望本地區(qū)能夠得到最大的水資源支持，形成了流域水環(huán)境治理保護(hù)的利益博弈，因爭(zhēng)奪有限的水資源使跨行政區(qū)域的府際關(guān)系產(chǎn)生矛盾、出現(xiàn)不合作現(xiàn)象。

我國(guó)有主要河流78條，在過(guò)去的一段時(shí)期里，其中有54條河流被污染，被污染河流總長(zhǎng)度達(dá)1.8萬(wàn)公里。一些河流呈現(xiàn)明顯的水質(zhì)污染、流域性污染特征，出現(xiàn)季節(jié)性斷流。根據(jù)監(jiān)測(cè)顯示，2016年上半年長(zhǎng)江、珠江流域水質(zhì)良好，黃河、松花江、淮河流域?yàn)檩p度污染，遼河流域?yàn)橹卸任廴荆：恿饔驗(yàn)橹囟任廴?。全?guó)十大流域中，劣Ⅴ類占11.3%。流域水環(huán)境污染事件嚴(yán)重影響流域內(nèi)的企業(yè)生產(chǎn)、居民生活，致使上下游地區(qū)之間產(chǎn)生嚴(yán)重的矛盾與沖突，如2005年松花江水污染事件；四川沱江特大水污染事故；2006年湖南岳陽(yáng)飲用水源砷化合物污染事件；2009年山東臨沂市億鑫化工有限公司的砷污染事故等等。這些突發(fā)性的跨界水污染事件涉及面廣、影響范圍大，事后處理處置難度大、處置成本高。

二、影響流域跨界水環(huán)境污染協(xié)作治理的主要原因

流域跨界水污染防治難度大，其主要原因是在流域跨界水污染治理中，不同地區(qū)政府之間的關(guān)系很難協(xié)調(diào)，產(chǎn)生集體行動(dòng)困境。

地方保護(hù)主義門(mén)檻難以逾越。一些地方政府對(duì)流域水環(huán)境監(jiān)管失職，不能有效規(guī)范地執(zhí)行法律法規(guī)賦予其的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，甚至為了保護(hù)本地企業(yè)的利益，對(duì)那些損害流域水環(huán)境的違法行為不管不問(wèn)、視而不見(jiàn)甚至包庇縱容。一些地方官員受片面政績(jī)觀的影響，對(duì)于一些高污染、高排放的企業(yè)“開(kāi)綠燈”，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事件，地方環(huán)保部門(mén)受制于這些企業(yè)給當(dāng)?shù)貛?lái)的高額稅收等因素的影響而消極處理；對(duì)于跨界水環(huán)境污染事件，更是以“自掃門(mén)前雪”的態(tài)度處置，只對(duì)本轄區(qū)的水環(huán)境污染負(fù)責(zé)，對(duì)流出轄區(qū)的污染態(tài)度消極、不負(fù)責(zé)任。“現(xiàn)行的只為本地區(qū)環(huán)境負(fù)責(zé)的環(huán)境行政管理體制，是產(chǎn)生地方政府對(duì)跨區(qū)域環(huán)境污染抱著各掃門(mén)前雪的制度性根源，顯然這種心理無(wú)助于跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題的解決?！盵1]

流域水污染防治府際間橫向分割。我國(guó)現(xiàn)行水污染防治管理體制不是以流域?yàn)閱挝辉O(shè)置的，而是建立的中央統(tǒng)一管理和地方分級(jí)分部門(mén)管理相結(jié)合的模式，即環(huán)境保護(hù)部代表中央政府行使全國(guó)水污染防治統(tǒng)一管理權(quán)，地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)行使本區(qū)域的水污染防治管理權(quán)，這種無(wú)全流域干預(yù)的體制模式對(duì)流域內(nèi)地方政府間在水污染防治上的博弈沒(méi)有強(qiáng)制性的約束能力，其結(jié)果導(dǎo)致各地方政府間的不合作，難以從根本上治理跨界水污染問(wèn)題。從治理的實(shí)際需要來(lái)看，流域水污染的治理主體和責(zé)任主體是流域內(nèi)的地方政府，如果地方政府僅僅考慮本區(qū)域的自身利益，就必然會(huì)導(dǎo)致區(qū)域利益與流域利益的偏離。環(huán)保廳、局是地方各級(jí)政府的一個(gè)職能部門(mén)，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)屬于地方黨委和地方各級(jí)政府，環(huán)保廳、局在環(huán)境執(zhí)法與管理過(guò)程中無(wú)法避免當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和影響，當(dāng)環(huán)境執(zhí)法管理措施與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)保部門(mén)難以擺脫地方保護(hù)主義的干擾來(lái)真正保護(hù)流域水環(huán)境。因而，就出現(xiàn)了一些地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不惜破壞污染流域水環(huán)境的情況，環(huán)保部門(mén)在處理跨界水污染事件時(shí)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，甚至掩蓋問(wèn)題、大事化小、小事化了，導(dǎo)致跨界河流交接斷面成為嚴(yán)重污染河段。

流域府際間水污染協(xié)作治理缺乏執(zhí)行依據(jù)。缺乏必要的法律約束和合作依據(jù)是跨界水環(huán)境污染問(wèn)題在府際之間相互推諉的主要原因?！董h(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律和行政法規(guī)中都規(guī)定了地方政府必須對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而且明確跨界水污染糾紛由有關(guān)地方政府協(xié)商解決或由上級(jí)政府協(xié)商解決。但是，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各方協(xié)商解決跨界水污染事件的方式與途徑、何方作為協(xié)商解決的發(fā)起方以及水環(huán)境污染的責(zé)任劃分和處罰手段、責(zé)任追究程序及賠付程序等方面的問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，這造成了流域內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)“有法依不了”的狀態(tài)，而且作為執(zhí)行者的環(huán)保部門(mén)本身也會(huì)屈服于當(dāng)?shù)卣膲毫Γ豢赡芸缧姓^(qū)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。

流域府際間水污染治理行動(dòng)協(xié)調(diào)困難。在環(huán)境保護(hù)組織設(shè)置的架構(gòu)上，國(guó)家是按照屬地形式來(lái)設(shè)置的，國(guó)家層面是環(huán)境保護(hù)部，地方是環(huán)保廳、環(huán)保局來(lái)負(fù)責(zé)自己轄區(qū)的環(huán)保事務(wù)。在流域跨界污染上，這樣的架構(gòu)設(shè)置實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)有效的組織或機(jī)構(gòu)來(lái)行使跨界水污染防治的相關(guān)責(zé)任，經(jīng)常出現(xiàn)各為其政的狀態(tài)。如淮河各河段的水污染實(shí)際管理權(quán)是在流經(jīng)各省的環(huán)保局手中，淮河水資源管理委員會(huì)不能直接參與各省的水資源管理工作，更不可能參與各河段的水污染防治工作。所以，一旦發(fā)生流域跨界水環(huán)境污染事件，各地環(huán)保部門(mén)和地方政府都會(huì)為本地區(qū)的發(fā)展牟利，相互推脫責(zé)任，導(dǎo)致跨區(qū)域的水環(huán)境污染問(wèn)題解決難度增大。

水污染防治與水資源保護(hù)分離。水利部門(mén)是水資源的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)河流水資源的統(tǒng)一管理、保護(hù)和綜合開(kāi)發(fā)，環(huán)保部門(mén)全面負(fù)責(zé)流域水環(huán)境保護(hù)和管理。水資源的開(kāi)發(fā)利用與水環(huán)境的保護(hù)二者之間存在緊密聯(lián)系，如水量的增減影響著水環(huán)境的納污能力，水質(zhì)的好壞又制約著水資源的開(kāi)發(fā)利用。把水資源管理與水質(zhì)管理分開(kāi)有其內(nèi)在必然性，但是在客觀上二者的分開(kāi)管理難以有效統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)水資源的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最優(yōu)化，難以有效促進(jìn)水資源的開(kāi)發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)，不利于河流的綜合開(kāi)發(fā)利用與治理。

三、府際間協(xié)作治理流域水環(huán)境污染機(jī)制

流域治理是在一定的河流或湖泊流域范圍內(nèi)的不同地區(qū)基于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和自然因素而緊密聯(lián)系，由地方政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)公眾積極參與而形成的多主體合作治理體系對(duì)流域水環(huán)境進(jìn)行治理的過(guò)程。由于流域內(nèi)不同地區(qū)水環(huán)境治理目標(biāo)、治理動(dòng)機(jī)與治理形態(tài)的差異，使得府際博弈及搭便車就成為流域治理外部性的主要原因?！案H博弈是地方政府與中央政府間、地方政府與地方政府間，在一定規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息如何進(jìn)行決策及這種決策的均衡問(wèn)題?！盵2]流域水資源對(duì)于沿岸地區(qū)而言具有公共性和公用性，流域水環(huán)境就成了介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，加上水環(huán)境信息不對(duì)稱和缺乏激勵(lì)約束，地方政府的流域水環(huán)境治理決策和治理意圖常常與中央政府的治理政策不一致，甚至與中央政府的治理政策相背、沖突，因而，流域水環(huán)境污染的外部性與地區(qū)利益的沖突就成為阻礙流域內(nèi)行政區(qū)之間達(dá)成協(xié)作治理行動(dòng)的障礙，“府際博弈的非理性均衡成為跨行政區(qū)流域治理困境的深層次原因。只有通過(guò)重復(fù)博弈建立行政區(qū)之間的協(xié)作治理機(jī)制才能有效控制流域跨界水環(huán)境污染?！盵3]一個(gè)利益關(guān)聯(lián)緊密的組織其內(nèi)部存在著一種共容利益，而共容利益激勵(lì)著組織內(nèi)部成員關(guān)心組織的社會(huì)產(chǎn)出與利益的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。流域是自成系統(tǒng)的整體，流域水環(huán)境的自然屬性決定了流域上、中、下游不同區(qū)域在可持續(xù)利用水資源問(wèn)題上形成利益共容關(guān)系，使流域內(nèi)不同利益主體的合作具有可能性，建立流域府際合作治理機(jī)制具有可行性。

1.建立流域跨界水環(huán)境污染的防治機(jī)制

流域水環(huán)境跨界污染決定了對(duì)其的防治必須是跨行政區(qū)域的多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作過(guò)程。流域水環(huán)境的整體性決定了水污染的治理不能分而治之，只有實(shí)施跨行政區(qū)的合作與集體行動(dòng)才能從根本上緩解或解決流域水環(huán)境所面臨的危機(jī)。流域跨界水環(huán)境污染防治機(jī)制是通過(guò)機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法規(guī)等綜合性設(shè)置來(lái)協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同層級(jí)之間在水環(huán)境保護(hù)治理中的矛盾與沖突的有效載體，這一機(jī)制有助于解決流域管理與行政區(qū)域管理體制間的矛盾，能夠兼顧利益博弈、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與管理效益。流域內(nèi)不同地區(qū)的環(huán)保部門(mén)是跨界水環(huán)境污染防治機(jī)制的責(zé)任主體和行動(dòng)主體，建構(gòu)這一機(jī)制其實(shí)質(zhì)是利益相關(guān)的地方政府之間在防治水環(huán)境污染上的共謀行為，其目的是為了有效協(xié)調(diào)上下游地區(qū)之間的利益博弈并遏制或避免因利益糾紛而引發(fā)突發(fā)性事件。因而，建構(gòu)跨界水環(huán)境治理機(jī)制是解決跨界水環(huán)境污染的合法性制度安排，是跨行政區(qū)水環(huán)境污染防治的必然要求[4]。

制定完善的流域水環(huán)境協(xié)作治理政策、科學(xué)的跨界水環(huán)境污染防治規(guī)劃是建構(gòu)水污染協(xié)作防治機(jī)制的基礎(chǔ)。流域水環(huán)境協(xié)作防治政策包括經(jīng)濟(jì)政策、技術(shù)政策和資金投入使用政策等，完善的政策支持是流域水環(huán)境協(xié)作治理取得成效的保障。由流域內(nèi)地方政府共同參與制定的水環(huán)境協(xié)作防治規(guī)劃對(duì)流域水環(huán)境保護(hù)具有引導(dǎo)作用。流域水環(huán)境污染防治規(guī)劃必須與國(guó)家水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和流域整體規(guī)劃的要求相一致，必須與流域內(nèi)區(qū)域發(fā)展綜合規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

健全的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系、真實(shí)的水環(huán)境監(jiān)測(cè)信息是流域跨界水環(huán)境污染防治機(jī)制運(yùn)行的前提。在流域斷面建立水環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測(cè)體系是流域跨界水環(huán)境協(xié)作防治的基礎(chǔ)工作。流域水環(huán)境污染協(xié)作防治需要在各地監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一流域監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立流域之間的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)合作機(jī)制，建立統(tǒng)一的水環(huán)境信息發(fā)布和信息共享機(jī)制。同時(shí)，要完善流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，形成完善的水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，對(duì)河流跨省界、市界斷面水質(zhì)進(jìn)行全面監(jiān)控、時(shí)時(shí)監(jiān)控。提升環(huán)保部門(mén)的水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力、水污染應(yīng)急和污染源監(jiān)控能力。建立綜合性的流域污染源、水環(huán)境質(zhì)量和水污染處置應(yīng)急系統(tǒng)為一體的信息管理平臺(tái)，減少水污染事故的發(fā)生、降低污染損失。

建立流域跨界水污染防治工作機(jī)構(gòu)和糾紛解決機(jī)制。對(duì)于流域性跨界水環(huán)境污染事件，行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保部門(mén)往往只能處理本轄區(qū)內(nèi)的河流湖泊水污染問(wèn)題，無(wú)力管控突發(fā)的跨界水污染問(wèn)題，因此，必須建立流域跨界水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，建構(gòu)跨界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制、環(huán)保信息互通機(jī)制和水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，妥善處理流域跨界水環(huán)境協(xié)作防治中的利益糾紛。一個(gè)超越區(qū)域政府和利益主體的權(quán)威機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)流域不同地區(qū)的利益，解決流域跨界的水環(huán)境污染糾紛。流域水環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在相關(guān)法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，發(fā)揮其在流域水環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位和監(jiān)督管理權(quán)限，統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控來(lái)實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的有效治理[5]。

2.建立流域跨界水環(huán)境污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制

在府際之間建立跨界水環(huán)境污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)治理跨界水環(huán)境污染具有重要促進(jìn)作用。流域內(nèi)府際間的水環(huán)境協(xié)作治理體現(xiàn)在聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合檢查、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法等方面，協(xié)調(diào)載體包括聯(lián)席會(huì)議、論壇、信息通報(bào)等。在流域水環(huán)境污染治理過(guò)程中，不僅要協(xié)調(diào)府際之間和部門(mén)之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、專家顧問(wèn)和社會(huì)公眾之間的關(guān)系，促使多主體共同參與水環(huán)境治理，促進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境改善。

流域內(nèi)不同地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)是建構(gòu)流域跨界水環(huán)境協(xié)作治理機(jī)制的關(guān)鍵。對(duì)流域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，要協(xié)調(diào)其建設(shè)資金來(lái)源和利益分配。健全由指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成的跨界水環(huán)境協(xié)作治理推進(jìn)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，在中央政府統(tǒng)一指導(dǎo)下、地方政府之間形成制度化的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)保部對(duì)主要河流湖泊的水環(huán)境防治問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，協(xié)助解決流域水環(huán)境保護(hù)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有關(guān)的政策銜接事宜，專業(yè)職能機(jī)構(gòu)具體推進(jìn)流域內(nèi)水環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)等相關(guān)問(wèn)題。建立協(xié)商仲裁制度，由中央政府召集對(duì)流域內(nèi)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題進(jìn)行仲裁并督促實(shí)行。

3.建立流域跨界水污染治理的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

構(gòu)建嚴(yán)格的責(zé)任考核制度來(lái)約束、引導(dǎo)地方政府環(huán)境保護(hù)行為，使其重視流域水環(huán)境治理保護(hù)、整合流域內(nèi)資源和各地方利益。將流域跨界水污染防治成效作為政府部門(mén)政績(jī)考核的指標(biāo)之一，將“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念植根于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中。打破行政區(qū)劃界限，根據(jù)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、資源和環(huán)境容量，科學(xué)布局發(fā)展水資源消耗低、環(huán)境污染少的新型產(chǎn)業(yè)，對(duì)流域內(nèi)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建立并落實(shí)流域水環(huán)境防治規(guī)劃評(píng)估制度，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的年度評(píng)估，便于中央政府對(duì)流域水環(huán)境防治規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展及存在問(wèn)題的及時(shí)掌控。建立對(duì)流域內(nèi)各級(jí)政府及環(huán)保部門(mén)、排污單位主要責(zé)任人的考核評(píng)估和責(zé)任追究制度，對(duì)嚴(yán)重影響流域水環(huán)境防治規(guī)劃實(shí)施的行為依法追究責(zé)任。在政府官員考核機(jī)制中，把流域水環(huán)境防治作為考核內(nèi)容之一，對(duì)水環(huán)境污染事件問(wèn)責(zé)于主要領(lǐng)導(dǎo)干部，落實(shí)地方政府在跨界水污染防治中的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

4.完善跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2014年3月，政府工作報(bào)告明確提出要“推動(dòng)建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。完善的跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)環(huán)境利益的共享，發(fā)揮不同地區(qū)的水環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)；通過(guò)優(yōu)化上下游地區(qū)之間的水資源配置，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的最優(yōu)化。建立跨界水環(huán)境橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先要對(duì)流域內(nèi)水資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值進(jìn)行客觀評(píng)估。中央政府通過(guò)環(huán)保激勵(lì)政策，支持地方政府在重點(diǎn)流域環(huán)保方面的財(cái)政支出。鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量參與跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，建立流域水環(huán)境保護(hù)基金，支持獎(jiǎng)勵(lì)跨界水環(huán)境保護(hù)行為，對(duì)流域內(nèi)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保經(jīng)濟(jì)等綠色產(chǎn)業(yè)的進(jìn)行基金支持。完善跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)，落實(shí)跨界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策，制定跨界水生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保護(hù)和治理的具體補(bǔ)助辦法。

參考文獻(xiàn)：

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