論權(quán)力清單編制權(quán)及其要素

李 杰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

論權(quán)力清單編制權(quán)及其要素

李 杰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

創(chuàng)造性地提出權(quán)力清單編制權(quán)的概念，從討論權(quán)力清單編制權(quán)的要素及其規(guī)制入手，最終目的是要發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度所需要注意的問(wèn)題并提出相關(guān)對(duì)策。權(quán)力清單編制權(quán)是指權(quán)力清單編制主體影響他者的態(tài)度和行為的能力。從系統(tǒng)論出發(fā)可以分析出權(quán)力清單編制權(quán)的五個(gè)要素，即來(lái)源要素、主體要素、對(duì)象要素、運(yùn)行要素以及保障要素。只有對(duì)不同的要素采取不同的方式才能使權(quán)力清單編制權(quán)合理合法并且有效的運(yùn)作，同時(shí)獲得對(duì)權(quán)力清單編制權(quán)的有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；權(quán)力清單編制權(quán)；要素

理論上來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單制度至少需要從三個(gè)向度獲得解釋與建構(gòu)，分別是權(quán)力清單的屬性、權(quán)力清單的內(nèi)容以及權(quán)力清單的編制。權(quán)力清單的屬性和內(nèi)容，學(xué)界目前討論的比較集中，但對(duì)權(quán)力清單編制問(wèn)題的討論則比較分散，或嵌在前兩者當(dāng)中，或是基于行為主義立場(chǎng)探討如何進(jìn)行更好的編制。事實(shí)上，權(quán)力清單的編制還可以從權(quán)力建構(gòu)與權(quán)力制約的視角切入。正如有學(xué)者所言，“制定權(quán)力清單的權(quán)力本身是一種國(guó)家權(quán)力，它同樣不可任性”[1]。

一、權(quán)力清單編制權(quán)概念

盡管對(duì)如何界定權(quán)力存在分歧，但大多數(shù)社會(huì)科學(xué)家還是承認(rèn)，“權(quán)力”在最低限度上指涉一個(gè)行為者或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力[2]。權(quán)力的這種影響依賴其構(gòu)成要素間的相互作用。以系統(tǒng)論觀之，組成權(quán)力的一般的、主要的、穩(wěn)定的要素包括：權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的主體、權(quán)力的對(duì)象、權(quán)力的運(yùn)行以及權(quán)力的保障[3]。所以，權(quán)力清單的編制權(quán)當(dāng)指權(quán)力清單編制主體影響他者的態(tài)度和行為的能力。它包含五個(gè)構(gòu)成要素，權(quán)力清單編制權(quán)的來(lái)源、權(quán)力清單編制權(quán)的主體、權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象、權(quán)力清單編制權(quán)的運(yùn)行以及權(quán)力清單編制權(quán)的保障。對(duì)權(quán)力清單編制權(quán)的規(guī)制通常不會(huì)超過(guò)這五部分。

二、權(quán)力清單編制權(quán)的來(lái)源要素

在現(xiàn)代民主國(guó)家，一切權(quán)力來(lái)源于人民是不言自明的事實(shí)。權(quán)力清單編制權(quán)的來(lái)源要素并不指涉這種終極意義上的來(lái)源命題，而是指向規(guī)定編制權(quán)力清單行為的具體規(guī)范。通常把權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，權(quán)力清單編制權(quán)屬于行政權(quán)的一種。

形式上看，目前直接規(guī)定權(quán)力清單編制的規(guī)范性文件可以分為法律規(guī)范與非法律規(guī)范兩類。前者如《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》、《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》，屬于省政府規(guī)章級(jí)別;后者如《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，總體來(lái)說(shuō)屬于政策性文件或者軟法范疇。權(quán)力清單編制行為的間接權(quán)源主要來(lái)自《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》，這些法律賦予了黨中央、國(guó)務(wù)院和上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、發(fā)布政策展開(kāi)工作的權(quán)力。同時(shí)，《政府信息公開(kāi)條例》也有一定的權(quán)源意義。

內(nèi)容上看，《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》對(duì)于編制行為的依據(jù)表述為“根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)”，《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》的表述為“根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章”，《指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有說(shuō)明依據(jù)。按照《立法法》第82條的規(guī)定，省政府規(guī)章可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”以及“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”作出規(guī)定。因此，對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省而言，權(quán)力清單編制行為應(yīng)當(dāng)“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”。全國(guó)除了這兩個(gè)省外，其他地方的權(quán)力清單編制工作全都依托行政規(guī)范性文件或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制展開(kāi)。

所以，目前權(quán)力清單編制權(quán)的權(quán)源要素既不完整也不明確，只能倚靠符合憲法秩序的相關(guān)解釋和一些間接規(guī)范，也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力清單制定的依據(jù)來(lái)自“行政權(quán)的當(dāng)然權(quán)能”，無(wú)須法律的明確授權(quán)[4]。然而，有與沒(méi)有畢竟存在區(qū)別。具體來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單缺乏明確的作為權(quán)力設(shè)定法律關(guān)系客體的權(quán)力配置方式。此種來(lái)源方式的最明顯特征是該法律關(guān)系的一方必定是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，與行政主體形成分配行政事權(quán)與接受行政事權(quán)的關(guān)系。同時(shí)，這種來(lái)源方式也是行政權(quán)力的第一層次配置，是最基本的權(quán)力來(lái)源環(huán)節(jié)。沒(méi)有它，行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有權(quán)力可言，更談不上權(quán)力的大小、邊界、類型等等。鑒于權(quán)力清單編制行為的立法與準(zhǔn)立法屬性[5]，鑒于權(quán)力清單對(duì)于法治政府的重要意義，鑒于現(xiàn)實(shí)中不少行政主體的“依清單行政”實(shí)踐，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)出場(chǎng)，以立法引領(lǐng)改革、以法律保障改革成果，否則，行政系統(tǒng)就有“自我設(shè)定職權(quán)和職責(zé)”嫌疑。

以立法引領(lǐng)權(quán)力清單制度，存在多種進(jìn)路。一種是全國(guó)人大制定統(tǒng)一的權(quán)力清單法，明確與權(quán)力清單編制權(quán)相關(guān)的職權(quán)與職責(zé)。一種是地方人大制定地方性法規(guī)，規(guī)范地方政府的權(quán)力清單編制。還有一種是依托行政程序法。比如北大新版的《行政程序法》建議稿第12條就規(guī)定：“各行政機(jī)關(guān)均應(yīng)將法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件確定的本行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)以清單的形式在其門(mén)戶網(wǎng)站上公布，直接辦理行政相對(duì)人事務(wù)的行政機(jī)關(guān)還應(yīng)在其辦公場(chǎng)所將其職責(zé)、職權(quán)清單在明顯的位置張貼?！庇捎谥贫ńy(tǒng)一的權(quán)力清單法的立法條件目前尚未成熟，所以后兩種進(jìn)路相對(duì)而言是較可能的選擇。

三、權(quán)力清單編制權(quán)的主體要素

行政權(quán)的主體有形式主體與實(shí)際主體。前者指形式上的權(quán)力擁有者，如行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)，后者指具體的執(zhí)法人員，如公務(wù)員。區(qū)分形式意義上的主體和實(shí)際意義上的主體的意義在于針對(duì)不同主體的特點(diǎn)給予不同的規(guī)制方式。就權(quán)力清單編制權(quán)而言，它的主體就是指能夠運(yùn)用權(quán)力清單編制權(quán)的組織或個(gè)人。

理論上來(lái)說(shuō)，任何組織和個(gè)人都可以編制權(quán)力清單，但只有享有權(quán)力清單編制權(quán)的主體所編制的權(quán)力清單才有效力。根據(jù)前述的權(quán)源證立，目前權(quán)力清單編制權(quán)的形式主體包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)，此外，法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的一些組織也有權(quán)編制權(quán)力清單。具體到實(shí)踐中，地方政府會(huì)委托或授權(quán)編制管理機(jī)構(gòu)或者法制辦公室負(fù)責(zé)具體的權(quán)力清單制定工作?？傮w來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單編制權(quán)主體的確定以“誰(shuí)享有權(quán)力誰(shuí)編制”為原則。這種原則應(yīng)該是基于以下考慮：首先，政府工作部門(mén)是行政職權(quán)的主要實(shí)施機(jī)關(guān)，邏輯上講它們應(yīng)該最清楚自己的權(quán)力。其次，國(guó)務(wù)院各部門(mén)擁有規(guī)章制定權(quán)、再加上地方各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各工作部門(mén)的編制工作，有利于賦予權(quán)力清單實(shí)質(zhì)性的規(guī)章效力(實(shí)踐中很多權(quán)力清單都是政府常務(wù)會(huì)議表決通過(guò)的)，有效推進(jìn)依法行政。再次，不啻為開(kāi)展了一場(chǎng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的“法治再教育”和“自我治理”活動(dòng)。

以《立法法》的立場(chǎng)來(lái)看，權(quán)力清單編制權(quán)的主體可以分為具有行政立法權(quán)的編制主體和不具有行政立法權(quán)的編制主體。如此確立的意義在于使得權(quán)力清單編制工作的具體展開(kāi)有了可依托的法定職權(quán)范圍，從而保證國(guó)家的法制統(tǒng)一。權(quán)力清單在編制過(guò)程中涉及了職權(quán)的保留、取消、變更、下放以及增加等一系列行為，擁有行政立法權(quán)的編制主體和不擁有行政立法權(quán)的編制主體對(duì)這些行為的處理權(quán)限是完全不同的。以下放為例，很多職權(quán)的設(shè)置本身就源自擁有行政立法權(quán)的編制主體或者被有權(quán)機(jī)關(guān)概括性授權(quán)，因此這些編制主體在編制權(quán)力清單的過(guò)程中可以依職權(quán)下放。比如《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》本來(lái)規(guī)定對(duì)擅自占用水域的處罰權(quán)由水行政主管部門(mén)(省、市、縣)負(fù)責(zé)，但省水利廳編制的權(quán)力清單把此項(xiàng)權(quán)力劃歸給了市、縣屬地管理。以此類推，下放之外的其他行為都需要經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，而沒(méi)有行政立法權(quán)的編制主體只能提出調(diào)整建議，否則就是越權(quán)。

在由誰(shuí)來(lái)編制權(quán)力清單的問(wèn)題上，有一種觀點(diǎn)基于人民主權(quán)公理和人民通過(guò)代表機(jī)關(guān)行使權(quán)力的法理，認(rèn)為權(quán)力清單的編制主體應(yīng)當(dāng)是包括人大代表、行政相對(duì)人、政府部門(mén)負(fù)責(zé)人、科研院校專家等多方面組成的“綜合委員會(huì)”[6]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由全國(guó)常務(wù)委員會(huì)和省人大常務(wù)委員會(huì)分別作為省級(jí)政府和省級(jí)以下政府的權(quán)力清單編制主體，具體工作由相應(yīng)的政府及其職能部門(mén)承擔(dān)[6]。筆者認(rèn)為，前一種觀點(diǎn)混淆了權(quán)力清單編制權(quán)的形式主體與實(shí)際主體，其“綜合性設(shè)置”實(shí)際屬于行政權(quán)的運(yùn)行要素范疇；后一種觀點(diǎn)值得考慮，但觀點(diǎn)的落實(shí)依賴各方的博弈。不過(guò)根據(jù)現(xiàn)有的權(quán)源分析以及權(quán)力清單制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)，人大作為主體的可能性似乎不大。參酌以往法規(guī)規(guī)章清理工作中“誰(shuí)制定誰(shuí)清理”的經(jīng)驗(yàn)，再考慮到權(quán)力清單中大量的確定性職權(quán)來(lái)自行政立法的事實(shí)，根據(jù)矛盾主要方面決定事物性質(zhì)的辯證法原理，人大機(jī)關(guān)也不適合作為權(quán)力清單編制權(quán)的載體。

明確了權(quán)力清單編制權(quán)的主體，下來(lái)的問(wèn)題就是如何進(jìn)行規(guī)制。通常對(duì)形式主體的規(guī)制主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置兩方面。結(jié)構(gòu)設(shè)置要符合需要與精干的原則。就現(xiàn)行的權(quán)力清單制度而言，對(duì)形式主體的要求主要是不必為了權(quán)力清單制作而另行增加公務(wù)員編制。須知，我國(guó)龐大的行政職能系統(tǒng)已經(jīng)富有公務(wù)員，他們無(wú)論何時(shí)何地都會(huì)被推定當(dāng)然地具有自我審視職權(quán)與職責(zé)的能力，現(xiàn)有人力資源能夠“自助”；權(quán)力配置方面，權(quán)力清單編制主體不能有超出它的職能范圍的權(quán)力，但也不應(yīng)缺乏行使職能所必要的權(quán)力。比如，權(quán)力清單中如果有職權(quán)源自地方性法規(guī)且不合理，編制主體不能當(dāng)然改變，而應(yīng)當(dāng)充分尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的決定。但如果涉及固有之權(quán)限范圍內(nèi)的下放、取消等，編制主體應(yīng)當(dāng)能夠徑直決定。

實(shí)際主體方面，拋開(kāi)法律本身的問(wèn)題不談，具體的、能動(dòng)的公務(wù)員在編制過(guò)程中會(huì)存在兩類基本問(wèn)題：第一，對(duì)職權(quán)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。比如，同為北京市下轄的城區(qū)，東城區(qū)公布的權(quán)力清單中行政許可事項(xiàng)為416項(xiàng)，而西城區(qū)僅為223項(xiàng)。依據(jù)《行政許可法》第14條至第17條的規(guī)定，包括臨時(shí)性許可在內(nèi)的行政許可僅能由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定。作為同一直轄市下的區(qū)級(jí)政府，二者所實(shí)施的行政許可在理論上應(yīng)當(dāng)是一致的[7]。這應(yīng)該是個(gè)體差異的結(jié)果(權(quán)力判準(zhǔn)因各種因素有所不同)，而不是所謂不懂法、缺乏專業(yè)知識(shí)水平的體現(xiàn)。解決此類“個(gè)體差異所導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)偏差”現(xiàn)象的最好辦法就是提高行政系統(tǒng)各個(gè)部門(mén)的協(xié)作能力，建立職權(quán)整理的協(xié)同機(jī)制。第二，經(jīng)濟(jì)人的偏軌。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，公務(wù)員這種實(shí)際權(quán)力主體是一個(gè)個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，具有追求自身利益最大化的偏好。經(jīng)濟(jì)人的偏軌是影響權(quán)力清單編制權(quán)的重要變量，比如他們可能為了本部利益而漏報(bào)權(quán)力，甚至編造法律依據(jù)。對(duì)于這一變量，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)、期限、公開(kāi)、責(zé)任、監(jiān)督、處罰等元素建立起一種穩(wěn)定的編制工作機(jī)制，目的是使經(jīng)濟(jì)人“不敢”、“不能”也“不愿”偏軌。

四、權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象要素

權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象是指權(quán)力清單編制權(quán)主體行使編制權(quán)時(shí)所指向的客體，是權(quán)力清單編制權(quán)能直接作用的人或組織。權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象比較廣泛，既可能是行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織或個(gè)人，也可能是其外部的組織或個(gè)人。比如享有權(quán)力清單編制權(quán)的地方人民政府把權(quán)力清單編制工作委任所屬下級(jí)如政府法制辦或者編制管理機(jī)構(gòu)，這時(shí)政府法制辦或者編制管理機(jī)構(gòu)就是權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象。再比如政府工作部門(mén)把清單編制工作委任給具體的公務(wù)人員，這是具體的公務(wù)人員就是權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象。這些都是基于隸屬關(guān)系的權(quán)限委任。權(quán)力清單編制主體還可能把清單編制工作委托給其他沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)甚至是委托給民間團(tuán)體或個(gè)人，此時(shí)這些其他行政機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體以及個(gè)人就會(huì)成為權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象。

以上對(duì)象的厘清是基于行政組織法關(guān)系，權(quán)力清單編制權(quán)有沒(méi)有可能產(chǎn)生行政作用法關(guān)系從而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響？筆者認(rèn)為是可能的，這牽扯到權(quán)力清單的屬性定位。如果將權(quán)力清單定性為政府的公開(kāi)信息，那么權(quán)力清單在行政管理活動(dòng)中頂多只能起到“軟法”作用。如果將權(quán)力清單定性為行政規(guī)范性文件，那么行政主體在行政管理活動(dòng)中很有可能依托科層制形成“依清單行政”的局面，權(quán)力清單也會(huì)在法院那里獲得參照的效力。如果將權(quán)力清單定性為法律，那么“依清單行政”不僅名正言順從而對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接影響，權(quán)力清單本身也會(huì)獲得法院直接而明確的肯認(rèn)。由于目前制定法并沒(méi)有明確宣布權(quán)力清單的法律地位，司法案例中權(quán)力清單也只是作為行政主體論證行為合法性的輔助性證據(jù)，法院酌情給予確認(rèn)。所以當(dāng)前無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，都傾向于認(rèn)為權(quán)力清單是行政規(guī)范性文件。

眾所周知，行政規(guī)范性文件在我國(guó)法制體系中的地位比較特殊。一方面，行政規(guī)范性文件因?yàn)閷?duì)法院或法官?zèng)]有拘束力而并不具有法源性地位，其拘束力的獲得實(shí)際是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部科層制所固有的指揮監(jiān)督權(quán)限，不具有法拘束的性質(zhì)。另一方面，根據(jù)憲法、地方政府組織法、行政復(fù)議法等規(guī)定，行政規(guī)范性文件的存在又具有合法的正當(dāng)性，與法律具有質(zhì)的類似(國(guó)家意志性、國(guó)家強(qiáng)制力以及普遍約束力)。同時(shí)，由于行政活動(dòng)的專業(yè)與復(fù)雜、社會(huì)生活的多變以及我國(guó)法制體系自身的一些問(wèn)題，行政規(guī)范性文件實(shí)踐中往往又起到非常重要的作用(比如補(bǔ)充和細(xì)化法律規(guī)定)。再加上行政相對(duì)人的“承認(rèn)”，所以實(shí)踐中法院和法官通常對(duì)其予以尊重并加以適用，并不輕易否定其法源地位。所以，行政規(guī)范性文件獲得了一種實(shí)然意義上的法律規(guī)范性。正是在這一意義上，權(quán)力清單編制權(quán)的客體也會(huì)指向行政相對(duì)人。此外，權(quán)力清單編制過(guò)程中的隨意(比如編制地好好的突然又不編制了或者對(duì)權(quán)力清單隨意更改)也可能造成公民因信賴先前決定而有所作為且遭受了不利后果，侵害了相對(duì)人的合法預(yù)期。此時(shí)權(quán)力清單編制權(quán)的對(duì)象也會(huì)指向行政相對(duì)人。

相對(duì)人以外的對(duì)象只能依賴行政科層制的作用，但作用有限。與其相比，由于相對(duì)人并不處于行政科層體制內(nèi)，因此他能充分發(fā)揮其對(duì)權(quán)力清單編制權(quán)的反作用。這種反作用體現(xiàn)在合作與制約兩方面。就合作而言，具體表現(xiàn)為促使或幫助權(quán)力清單編制主體更好地制作權(quán)力清單。就制約而言，具體表現(xiàn)為預(yù)防權(quán)力清單編制權(quán)的濫用和抵抗權(quán)力清單編制權(quán)的違法。當(dāng)然，相對(duì)人這些作用的發(fā)揮，根本取決于法律對(duì)于相對(duì)人基本權(quán)利(如參政權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、知情權(quán))的保障。由于我國(guó)法院并沒(méi)有違憲審查權(quán)，所以將來(lái)對(duì)權(quán)力清單的相關(guān)立法中明確相對(duì)人的基本權(quán)利是完全必要的。

五、權(quán)力清單編制權(quán)的運(yùn)行要素

運(yùn)行要素強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單編制權(quán)的動(dòng)態(tài)面向，是指權(quán)力清單編制權(quán)運(yùn)用時(shí)所必須遵循的一定的步驟或方式。它具有以下幾個(gè)方面的特征：第一，運(yùn)行要素針對(duì)的是權(quán)力清單編制權(quán)視域下的外在行為。理論上來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單編制權(quán)可以產(chǎn)生抽象行政行為，也可以產(chǎn)生具體行政行為。第二，運(yùn)行要素以法定的時(shí)間和空間作為基本的組成要件，它們表征了主體應(yīng)當(dāng)遵守的程序。法定時(shí)間包括時(shí)序和時(shí)限，前者指相關(guān)行為的先后順序，后者涉及行為所占的時(shí)間長(zhǎng)短。法定空間包括空間關(guān)系和行為方式。前者指涉行為主體及其行為的確定性和相關(guān)性(如編制過(guò)程中的下放、取消、保留等是否要說(shuō)明理由)，后者指涉行為的表現(xiàn)形式(如所謂的編制可能會(huì)包括清權(quán)、確權(quán)、整理、公開(kāi)等系列行為)。第三，運(yùn)行要素的功能在于控制編制權(quán)主體行為的“任性”，引導(dǎo)其按照制度規(guī)定的要求行使權(quán)力。第四，運(yùn)行要素往往以程序規(guī)范的形式表現(xiàn)出來(lái)。第五，運(yùn)行要素包含了價(jià)值且價(jià)值呈現(xiàn)歷時(shí)特點(diǎn)。隨著社會(huì)的變化，在當(dāng)今時(shí)代，運(yùn)行要素所體現(xiàn)的價(jià)值應(yīng)當(dāng)包括：參與性、正當(dāng)性、和平性、合理性、及時(shí)性、人道性、公平性。

對(duì)運(yùn)行要素的規(guī)制取決于將其法治化與規(guī)范化，而且終態(tài)意義上的法治化與規(guī)范化必須要以若干的現(xiàn)代性價(jià)值為判準(zhǔn)。那么，當(dāng)前權(quán)力清單編制權(quán)的運(yùn)行體現(xiàn)了哪些現(xiàn)代性價(jià)值呢？由于當(dāng)前權(quán)力清單制度呈現(xiàn)一種“中央垂范、地方創(chuàng)造性跟進(jìn)”的全息局面，因此很難有一個(gè)圓滿的答案。與之相伴的另一個(gè)問(wèn)題是，無(wú)論中央還是地方，權(quán)力清單編制權(quán)的運(yùn)行是否存在“一貫道”即最低限度的程序？這就需要探究權(quán)力清單編制權(quán)的運(yùn)行是否存在必要的過(guò)程。

從辯證法上來(lái)看，這種必要過(guò)程是肯定存在的，因?yàn)槭挛锏拇嬖诒揪褪且话闩c特殊的結(jié)合?！笆欠瘛贝嬖诔绦虻膯?wèn)題也就轉(zhuǎn)換成了存在“哪個(gè)”程序的問(wèn)題。但是，對(duì)于“哪個(gè)”問(wèn)題，歸納的方式可以提供實(shí)證支持，但仍然存在掛一漏萬(wàn)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，邏輯推演是最妥帖的方式有三種。第一種是參與。權(quán)力清單編制權(quán)主體要編制一份權(quán)力清單，首先要認(rèn)識(shí)權(quán)力，獲得關(guān)于權(quán)力的信息。這些信息是編制權(quán)力清單的質(zhì)料，沒(méi)有質(zhì)料就等于無(wú)米之炊。但由于個(gè)體認(rèn)識(shí)差異的客觀存在(如前所舉的北京東西兩城區(qū)的例子)、“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的不韙以及權(quán)力清單對(duì)相對(duì)人可能的影響等因素，各方參與的過(guò)程就顯得非常必要。第二種是公開(kāi)。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。權(quán)力清單制度本身就中央“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)”頂層設(shè)計(jì)的一部分。此外，公開(kāi)的程序也在一定意義補(bǔ)強(qiáng)了參與程序，因?yàn)楣_(kāi)本身就意味著各方參與。第三種是時(shí)限。很難設(shè)想沒(méi)有時(shí)限要求的權(quán)力清單編制權(quán)，這不僅與行政活動(dòng)對(duì)效率的追求齟齬，更重要的是沒(méi)有時(shí)限一定程度上也意味著“沒(méi)有正義”。必須指出的是，此處的參與、公開(kāi)以及時(shí)限，相對(duì)而言，是比較宏觀的把握。如果再細(xì)化一些，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)更多必要的過(guò)程(比如各方參與就需要通知這道過(guò)程作為前提，參與必然涉及評(píng)價(jià)、然而是書(shū)面還是口頭？等等)。還有，我們要把參與過(guò)程中的聽(tīng)取意見(jiàn)和決策區(qū)別開(kāi)來(lái)。認(rèn)識(shí)權(quán)力必然伴隨評(píng)價(jià)權(quán)力，它意味著對(duì)權(quán)力的“除、留、轉(zhuǎn)、增”等決定，但這些決定的決策權(quán)仍然是屬于有權(quán)主體的。

六、權(quán)力清單編制權(quán)的保障要素

行政權(quán)的保障要素具有可支配性、可使用性以及相對(duì)稀缺性三個(gè)特征，其中，相對(duì)稀缺性意味著保障要素并非是無(wú)限可提供的。保障要素可以分為物質(zhì)性保障要素和非物質(zhì)性保障要素。物質(zhì)保障要素主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是資金、基金、稅收、規(guī)費(fèi)等貨幣形式，另一種是為行政機(jī)關(guān)履行職務(wù)所需要的辦公設(shè)備、場(chǎng)所、交通工具等實(shí)物形式。非物質(zhì)保障要素如社會(huì)地位、信仰、民族、選舉權(quán)、能力水平等等。在物質(zhì)保障要素與非物質(zhì)保障要素中，物質(zhì)保障要素居于支配性地位。保障要素也是衡量行政權(quán)力強(qiáng)弱的客觀指標(biāo)。最重要的是，保障要素的所有權(quán)屬于權(quán)力主體。就權(quán)力清單編制權(quán)而言，它意味著具體負(fù)責(zé)權(quán)力清單編制工作的公務(wù)員并不能“擁有”保障要素，他以國(guó)家公務(wù)員或行政機(jī)關(guān)代表的身份行使權(quán)力清單編制權(quán)僅具有用益性質(zhì)。

此處重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力清單編制權(quán)保障要素中的資金與技術(shù)，前者屬于物質(zhì)性保障范疇，后者屬于非物質(zhì)性保障范疇。關(guān)于二者的規(guī)制，我建議采取一種硬法和軟法結(jié)合的策略。以硬法保障資金的投入與使用，以軟法(如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政指南等)促進(jìn)技術(shù)培訓(xùn)和合作。以下著重分析資金投入的必要與相關(guān)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

以權(quán)力清單編制權(quán)為核心的權(quán)力清單制度絕不是一項(xiàng)過(guò)渡性制度設(shè)置，它實(shí)際是全面深化改革思想在行政法治領(lǐng)域的深入落實(shí)。按照目前的推進(jìn)部署，權(quán)力清單制度將來(lái)很有可能成為一項(xiàng)固定的、穩(wěn)定的法律制度，成為中國(guó)特色的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的一部分[8]，甚至成為國(guó)家軟實(shí)力影響的一部分。如果這些論斷正確，那就絕少不了對(duì)權(quán)力清單編制權(quán)的資金投入。當(dāng)然，筆者并非主張簡(jiǎn)單地提高具體編制人員的待遇，而是主張將權(quán)力清單編制工作納入績(jī)效考核，以成績(jī)形式滿足行政經(jīng)濟(jì)人的期待可能性。同時(shí)，資金投入也體現(xiàn)在補(bǔ)強(qiáng)權(quán)力清單編制權(quán)運(yùn)行所需要的一系列技術(shù)性設(shè)備上。由于資金的投入主要依賴權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算給予，所以這也凸顯出權(quán)力機(jī)關(guān)適時(shí)出場(chǎng)的重要性和整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)間的協(xié)同配合能力。更重要的是，在如何分配資金的問(wèn)題上，編制主體本身一定要有一個(gè)資金去向清單和資金使用的說(shuō)明。

技術(shù)的保障是實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單編制權(quán)的重要一環(huán)。從信息學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)就是通過(guò)開(kāi)發(fā)當(dāng)前并未被普遍重視和利用的信息和數(shù)據(jù)來(lái)提高政府的效率。顯然，當(dāng)數(shù)據(jù)以比較清晰的方式呈現(xiàn)給公眾時(shí)，可以方便公眾更好地利用數(shù)據(jù)，幫助政府內(nèi)部做更好的決策。再加上開(kāi)發(fā)過(guò)程中公民參與權(quán)的保障也會(huì)提高公民的權(quán)利意識(shí)，所以權(quán)力清單制度帶來(lái)的是個(gè)雙贏的效果。雙贏的實(shí)現(xiàn)在信息社會(huì)條件下極度地依賴信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)與投入。在筆者看來(lái)，要保障權(quán)力清單編制權(quán)的有效就至少要從三個(gè)方面加強(qiáng)技術(shù)平臺(tái)建設(shè)：第一，構(gòu)建技術(shù)人力資本。第二，發(fā)展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、軟件和研究。第三，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和鏈接。我們國(guó)家的電子政務(wù)已經(jīng)開(kāi)展了十多年，依托政府信息公開(kāi)制度建設(shè)所建立起的相關(guān)技術(shù)也有了一定的積累，這對(duì)權(quán)力清單編制權(quán)的技術(shù)保障來(lái)說(shuō)是一個(gè)利好。所以，技術(shù)性保障是可預(yù)期的穩(wěn)定性因素，我們沒(méi)有理由在技術(shù)上面虧待權(quán)力清單的編制。

[1]蔣德海.“權(quán)力清單”應(yīng)慎行[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，(10).

[2][英]米勒,波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M],鄧正來(lái)，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002:461.

[3]方世榮.論行政權(quán)力的要素及其制約[J].法商研究，2001，(2).

[4]俞少如.權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范[J].法學(xué)，2016，(7).

[5]林孝文.地方政府權(quán)力清單法律效力研究[J].政治與法律，2015，(7).

[6]趙勇，馬佳錚.大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(3).

[7]申海平.權(quán)力清單的定位不能僭越法律[J].學(xué)術(shù)界，2015，(7).

[8]唐亞林.權(quán)力分工制度與權(quán)力清單制度：當(dāng)代中國(guó)特色權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)[J].理論探討，2015，(3).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-12-22

李杰(1986-)，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2014級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

D912.1

A

1008-7966(2017)02-0013-04