論中國公平競爭審查制度的程序構(gòu)建

劉大洪,張泊寧

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

論中國公平競爭審查制度的程序構(gòu)建

劉大洪,張泊寧

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073)

近期國務(wù)院、發(fā)改委和江蘇省政府接踵出臺了有關(guān)公平競爭審查制度實施的文件，其中的程序安排充分顧及了我國目前經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境的制約因素，具有一定的合理性，但依然只是粗略、局限的制度性規(guī)劃。事實上，對反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)以增強(qiáng)權(quán)威性和獨立性為目的進(jìn)行重塑，賦予它實質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)，讓其作為二審主體參與公平競爭審查程序，并賦予其對限制競爭政策的撤銷權(quán)，和對相關(guān)責(zé)任主體的處罰權(quán)以強(qiáng)化事后監(jiān)督的效能，是構(gòu)建正當(dāng)公平競爭審查程序的關(guān)鍵一步。

公平競爭審查；程序構(gòu)建；政府反競爭行為

經(jīng)有關(guān)學(xué)者調(diào)查研究，十八大以前，產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、和信貸政策是政府采用最多的經(jīng)濟(jì)管理措施，且產(chǎn)業(yè)政策是中心政策，競爭政策沒有成為正式的政策術(shù)語，市場公平競爭的觀念十分淡?、龠@一結(jié)果是時建中教授通過對“1993—2014”年計32年的政府工作報告；“八五到十二五”5個規(guī)劃綱要；以及“十四屆三中全會、十六屆三中全會及十八屆三中全會”3個重要決定，共40個文件中“政策”、“競爭”、“產(chǎn)業(yè)”、“產(chǎn)業(yè)政策”為核心的關(guān)鍵詞檢索和分析得出的。詳見時建中教授于2015年11月12日在云南省昆明市舉行的價格監(jiān)管與反壟斷工作務(wù)虛會發(fā)表的題為《競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位及實踐價值》的會議報告。。而據(jù)有關(guān)學(xué)者對1995年到2005年期間國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作組織(OECD)的12個國家的22個行業(yè)進(jìn)行競爭政策對全要素生產(chǎn)率(TFP)②全要素生產(chǎn)率(Total Factor Productivity):又稱為“索羅余值”，最早是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特.索羅(Robert M.Solow)提出，即總產(chǎn)量與全部要素投入量之比。全要素生產(chǎn)率的增長率常常被視為科技進(jìn)步的指標(biāo)。影響的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對TFP增長影響最大的是一國的競爭政策的特定方面，即競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其反壟斷活動[1]。歷經(jīng)30多年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國的經(jīng)濟(jì)工具也開始出現(xiàn)重視競爭政策的策略性變化，十八屆三中全會突破性地提出了“堅持市場在資源配置中的決定性作用”，市場的“決定性”作用所蘊(yùn)含的全新的政府與市場關(guān)系意味著競爭政策要優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策而處于經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位。承接十八大精神，繼2015年3月以來國家頒布多份文件③2015年3月，由中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中首次出現(xiàn)了“公平競爭審查制度”的概念；2015年5月8日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委員會關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見》提出要“建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競爭性審查機(jī)制”；同年6月，《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》強(qiáng)調(diào)“加快出臺公平競爭審查制度，建立統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境”；同年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》中首次提出要“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”，以及進(jìn)一步明確“實施公平競爭審查制度”。強(qiáng)調(diào)建立公平競爭審查制度的方針之后，2016年6月14日國務(wù)院頒布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)詳細(xì)說明了公平競爭審查制度的審查對象、標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定和保障措施等實施層面的問題，標(biāo)志著公平競爭審查制度從基礎(chǔ)性概念走向了制度性安排。這項制度是樹立競爭政策優(yōu)先地位的重要手段，有利于從源頭上，在事前就將擬實施的、帶有反競爭因素的行政決策、指令扼殺在搖籃里，同時能夠全面地規(guī)制政府的反競爭行為，因此彌補(bǔ)了《反壟斷法》對于行政壟斷規(guī)制路徑的事后規(guī)制和規(guī)制范圍的不足④我國《反壟斷法》對行政壟斷的判別標(biāo)準(zhǔn)也存在缺漏，它將追責(zé)的行政壟斷的范圍限定在“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行政行為”之內(nèi)，而實際上政府反競爭行為不僅包括此類故意的、非法的、嚴(yán)重扭曲市場機(jī)制的行為，也包括那些由于政府缺乏理性、信息不暢等自身能力不足或者為實現(xiàn)其他合法的政策目標(biāo)而無意地、間接地做出的客觀上損害競爭的行為。而公平競爭審查的規(guī)制對象包括以上兩類政府反競爭行為。。除此之外，公平競爭審查制度營造公平市場環(huán)境，對于貫徹十三五之創(chuàng)新發(fā)展精神，緩釋產(chǎn)能過剩以推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也意義深遠(yuǎn)。然而，《意見》闡述的公平競爭審查制度仍然是一項頂層設(shè)計，只有將其粗線條的路徑進(jìn)行填充和細(xì)化，制定出詳細(xì)的操作性方案，才能真正彰顯其實效，本文擬對完善公平競爭審查的現(xiàn)有程序性規(guī)定進(jìn)行探究，以期有益于這項制度的最終落實。

一、公平競爭審查程序的基本認(rèn)識

公平競爭審查程序指公平競爭審查的順序、方法和途徑，它包括了競爭審查的主體和權(quán)限分配、審查的基本流程和期限、處理結(jié)果等主要內(nèi)容。公平競爭審查程序雖然無法徹底與行政程序和立法程序割裂開來，但由于審查內(nèi)容的特殊性，它也具有自身獨有的品質(zhì)和判別標(biāo)準(zhǔn)。

(一)公平競爭審查程序的獨特性

筆者在總結(jié)國內(nèi)外有關(guān)競爭審查程序的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其除了遵循程序法定、程序公開和程序正當(dāng)?shù)囊话阍瓌t，還具有以下鮮明特征。第一，程序的強(qiáng)制性。公平競爭審查是政策措施出臺以前的必經(jīng)程序，政策制定者無法自由決定是否啟動這一程序。行政部門向上級機(jī)關(guān)報批政策的同時也要提交競爭審查報告，沒有經(jīng)過審查的政策措施不予出臺，如果擅自逾越，則要追究相關(guān)瀆職人員的責(zé)任。在實施競爭評估的一些先進(jìn)法域，競爭評估也是政策制定過程中不可闕如的環(huán)節(jié)。如根據(jù)韓國的《擬實施管制措施影響評估指南》，管制措施必須接受公平交易委員會(KFTC)的競爭評估；而OECD的一些成員國將競爭評估認(rèn)定為擬提出管制措施前的政府部門的法定義務(wù)。第二，程序的技術(shù)依賴性明顯。行政限制競爭的情形是綜合的、多樣化的，比如限制市場準(zhǔn)入與退出，商品流動、強(qiáng)制信息披露、限縮企業(yè)定價空間以及頒布歧視性優(yōu)惠政策等，因此復(fù)雜的競爭審查要求審查主體具備較高的專業(yè)水平，但由于政策制定機(jī)關(guān)的有限理性，各國往往在競爭審查程序中引入權(quán)威專家咨詢這一環(huán)節(jié)。例如，為了發(fā)展從管制中找到問題的能力，以及提升收集和分析有效數(shù)據(jù)的技術(shù)，韓國的競爭評估需要專家協(xié)助以及外部調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入評估[2]。第三，是抽象行政行為的審查程序。具體行政行為審查程序設(shè)立的基礎(chǔ)是特定事實與法律適用，與此迥異，抽象行政行為是建立在是某種社會經(jīng)濟(jì)秩序的總體要求之上的。公平競爭審查的對象是政策制定機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)管理活動而制定的法律文件，因此它的程序基礎(chǔ)是競爭有序、萬眾創(chuàng)新的市場經(jīng)濟(jì)秩序。程序構(gòu)建基礎(chǔ)的區(qū)別衍生出了兩種程序在部分內(nèi)容上的差異，譬如具體行政行為的審查程序往往有調(diào)查取證這一環(huán)節(jié)。然而，公平競爭審查程序一般缺少調(diào)查取證的次序，卻會增加對相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定進(jìn)行分析論證，以及對市場競爭狀況開展調(diào)研等步驟。

(二)衡量公平競爭程序優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)

程序的內(nèi)在與外在價值是判斷某種程序安排是否具有合理、正當(dāng)和高效等優(yōu)秀品質(zhì)的基本準(zhǔn)則。前者是指程序工具性的作用，旨在為實現(xiàn)其他更高的價值目標(biāo)鋪設(shè)道路；后者強(qiáng)調(diào)程序本身所帶來的利益，如公平正義、民主參與、監(jiān)督制衡、減少爭議等獨立功能。公平競爭審查程序應(yīng)有的外在價值要求其既要確保審查的可操作性，又要有利于促進(jìn)公平競爭局面、統(tǒng)一的市場規(guī)劃和穩(wěn)定的市場秩序形成。而一套良好的公平競爭審查程序的內(nèi)在價值主要體現(xiàn)在以下幾個層面：其一，是嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)驗證的結(jié)果，它固定的程式能夠減少感性錯誤和審查任意性帶來的多余成本，同時，其理性的表現(xiàn)形式更能使人們信服，從而節(jié)省解決爭議方面的開支。其二,通過相互的制衡來保證制度運作的順利進(jìn)行，促進(jìn)雙方都能在合理的范圍內(nèi)獲得發(fā)展[3]。一方面，能夠為政策制定機(jī)關(guān)的公共決策行為設(shè)定強(qiáng)制性程序，相當(dāng)于為政策的反競爭因素設(shè)置了層層關(guān)卡，避免政策出臺的無序?qū)е碌母偁帗p害加大的可能性；另一方面，限定審查主體自由裁量的空間，審查必須遵循法定的審查時間、次序、處理方法，從而為合理的政策價值劃定了法律保障的邊界。其三，能夠以常態(tài)的、共通的程序規(guī)則有效地威懾和破除行政損害競爭行為。我國以往慣于發(fā)布一次性的、原則性強(qiáng)的行政命令，這些紅頭文件缺乏統(tǒng)一的法律程式，無法徹底規(guī)制行政壟斷。而公平競爭審查制度講求的程序性、規(guī)范性、制度性的培育與構(gòu)建也是終止政府“運動式”落實競爭政策的重要開端，對于推行和落實競爭政策，實為一舉多得之策[4]。

二、我國當(dāng)前公平競爭審查程序之評析

繼《意見》中對公平競爭審查程序設(shè)置的一般框架之后，2016年7月27日，國家發(fā)改委率先出臺了《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見〉委內(nèi)工作程序的通知》(以下簡稱《通知》)，同年8月22日，江蘇省政府也發(fā)布了首個地方性實施意見——《江蘇省公平競爭審查制度實施意見》(以下簡稱《江蘇省意見》)。仔細(xì)揣摩以上三份代表性文件程序性規(guī)定的優(yōu)劣之處，在此基礎(chǔ)上去粗、取精和補(bǔ)短是構(gòu)建更加完善的運行程序的必由之路。

(一)三份文件的程序性規(guī)定解讀

上述文件是三個不同層級、不同類別的行政機(jī)關(guān)根據(jù)本部門性質(zhì)和職能頒布的，因此其所涉及的程序性內(nèi)容也是符合自身定位的、極具個性化的方案。

1.《意見》——搭建程序骨架

國務(wù)院發(fā)布的《意見》相當(dāng)于公平競爭審查程序的綱領(lǐng)性文件，它規(guī)定程序主體、基本步驟、處理結(jié)果等核心、共性的內(nèi)容。

第一，決策主體即為程序主體。公平競爭審查的主體是政策制定機(jī)關(guān)本身。第二，重視外部監(jiān)督，包括社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督?！爸贫ㄕ叽胧┘伴_展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會公開征求意見”，“對涉嫌違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，任何單位和個人有權(quán)舉報”，“涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)査核實，并向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理建議”。第三，處理結(jié)果分為允許出臺、調(diào)整后出臺和不予出臺三類。第四，強(qiáng)調(diào)信息公開。

2.《通知》——完善內(nèi)部溝通機(jī)制

發(fā)改委的《通知》在《意見》的基礎(chǔ)上對如何完善委內(nèi)審查的各部門權(quán)限劃分以及分工交流機(jī)制做了進(jìn)一步的規(guī)定：一方面，增加了上級機(jī)關(guān)對審查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。如《通知》明確要求公平競爭審查形成書面結(jié)論要上報委領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，規(guī)定了委內(nèi)政策制定機(jī)關(guān)以外的其他司局對審查工作的協(xié)助與把關(guān)。比如審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為“確有必要的”可以征求價監(jiān)局的意見。

3.《江蘇省意見》——首創(chuàng)聯(lián)席會議制度

必須優(yōu)先指出的是，江蘇省建立了專門的公平競爭審查議事機(jī)制——省聯(lián)席會議是一大亮點。聯(lián)席會議主要由江蘇省人民政府的物價局、發(fā)改委、法制辦、商務(wù)部廳、工商局等部門組成，主要職能有:(1)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全省審查工作，研究解決重大問題。(2)監(jiān)督審查工作。會議不僅有聽取政策制定機(jī)關(guān)對于審查情況報告的常規(guī)工作，也是接受社會公眾舉報的機(jī)構(gòu)。(3)對外聯(lián)絡(luò)等其他工作。聯(lián)席會議形成了一個緊密聯(lián)系的對話機(jī)制，使原本松散的,各自分別進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督公平競爭審查的相關(guān)部門整合起來，避免它們互相推諉。

(二)現(xiàn)有程序的可取之處

《意見》勾勒了公平競爭審查的大致輪廓，確立了基本的、原則性的實施步驟和方法，而《通知》和《江蘇省意見》規(guī)定的一些具體操作程序也具有獨特的價值。

首先，自我審查機(jī)制有利于節(jié)省立法與執(zhí)法成本。一方面，我國法律文件的制定程序中包含了制定機(jī)關(guān)本身對規(guī)范性文件合法性進(jìn)行審查的環(huán)節(jié)，相當(dāng)于為公平競爭審查程序的設(shè)置提供了可參照的模板，從而避免重新立法授予其他機(jī)關(guān)審查權(quán)限的成本；另一方面，我國經(jīng)濟(jì)治理模式集中表現(xiàn)為政策管制，大量復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政策如果統(tǒng)一交由執(zhí)法資源有限且對政策的背景、內(nèi)容和目的不甚了解的反壟斷委員會審查，將會極大地增加執(zhí)法成本。

其次，當(dāng)下程序重視各部門與審查主體之間的互動，具有處理信息不對稱的功能。政策制定機(jī)關(guān)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法制機(jī)關(guān)和行業(yè)管制機(jī)關(guān)等程序參與主體所掌握的專業(yè)知識在各自的職能領(lǐng)域得以彰顯，其實也意味部門之間普遍存在著信息不對稱的問題。比如政策制定機(jī)關(guān)掌握了較多的管制資源和經(jīng)驗，對管制實施非常擅長，但對競爭評估相關(guān)知識的掌握不如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步來說，如果公平競爭審查程序安排能夠提供更多的各類參與主體間信息融通交匯的機(jī)會，促進(jìn)程序角色的分工配合與互相牽制，則更能夠提高審查的效率。

再次，民主元素突出。公眾參與程度不夠是經(jīng)濟(jì)法程序固有的缺陷，因為民主主義和職能主義通常是一對無可回避的矛盾。而且抽象的經(jīng)濟(jì)管制行為是針對不特定的經(jīng)濟(jì)主體而實施的具有普遍效力的法律規(guī)則，因而這類行為的規(guī)制程序往往更難引入民主參與機(jī)制?？上驳氖?，《意見》一再強(qiáng)調(diào)公平競爭審查中的公眾參與，充分表明了行政機(jī)關(guān)對民主力量和價值認(rèn)識的進(jìn)一步深化。

(三)現(xiàn)有程序的局限之處

總體而言，上述程序性規(guī)定并非系統(tǒng)化、規(guī)范化和可操作化的法律規(guī)則，仍然呈現(xiàn)了較多的不足之處。

1.一次審查難以保證高質(zhì)量的審查結(jié)論

《意見》明確了審查的基本流程，即由政策制定機(jī)關(guān)對政策措施審查后即作出是否予以實施的結(jié)論，因此制定機(jī)關(guān)在政策措施出臺以前的競爭影響審查便是最終審查。然而，自行審查難免會導(dǎo)致自我利益偏在，且政策制定機(jī)關(guān)很難獲取全面、系統(tǒng)和專業(yè)的競爭知識和信息，如果沒有深厚的競爭文化，又沒有第三方對其工作進(jìn)行審核，政策制定者很可能不會很嚴(yán)肅地對待競爭評估[5]。因此，缺少二次審查程序，雖然能夠確保效率，但由此得出的審查結(jié)果卻很難說是完全公平和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

2.事后監(jiān)督程序的缺漏

目前的程序設(shè)計賦予了政策制定機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán)，然而卻在以控權(quán)為目的的事后監(jiān)督程序設(shè)置上筆墨甚少?！兑庖姟飞昝骷哟蠓磯艛鄨?zhí)法機(jī)關(guān)查處行政壟斷的力度來給政策制定機(jī)關(guān)施壓，倒逼其履行公平競爭審查的職責(zé)，且賦予了單位和個人的舉報權(quán)，然而并未作出可行性的操作細(xì)則?！短K州省意見》雖然通過聯(lián)席會議來加強(qiáng)監(jiān)督，如將其設(shè)置為接受舉報的部門，但并沒有明確規(guī)定由哪些部門對舉報內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查和處理。又如聯(lián)席會議雖有權(quán)聽取制定機(jī)關(guān)審查工作報告，但若發(fā)現(xiàn)政策制定者未經(jīng)過公平競爭審查便出臺有關(guān)政策，或者審查不到位而出臺的政策措施仍然具有危害競爭的因素，又或者公平競爭審查沒有按照法定的期限和步驟進(jìn)行時，誰有權(quán)啟動調(diào)查和評估程序？再者，雖然重視追究失職瀆職人員的責(zé)任，但經(jīng)不作為出臺的相關(guān)政策又將如何處理？

3.反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法力所不及

一方面，目前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是由現(xiàn)有分散的幾個行政機(jī)關(guān)構(gòu)成，在財務(wù)和人事體制上無法脫身于行政系統(tǒng)，因此難以有效規(guī)制行政反競爭行為。另一方面，《意見》規(guī)定對于違反公平審查標(biāo)準(zhǔn)出臺的政策，構(gòu)成行政壟斷的，反壟斷執(zhí)法只有向上級機(jī)關(guān)提出處理的建議，而無實質(zhì)的處罰權(quán)。這僅僅是一種事后不帶任何強(qiáng)制力的規(guī)制，其具體效果很大程度上取決于上級機(jī)構(gòu)的態(tài)度[6]。據(jù)此，在現(xiàn)有程序構(gòu)造下，政策制定部門相對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更加強(qiáng)勢，公平競爭審查其實只是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使批評建議權(quán)的另一種形式。

4.內(nèi)嵌程序空白和粗略

正當(dāng)程序不僅需要原則和框架的支撐，也需要精密的內(nèi)部運作機(jī)制作為其動力系統(tǒng)。我們再三申明程序公開和公眾參與，但要采取怎樣的途徑來推行？我們反復(fù)言及第三方機(jī)構(gòu)參與，但如何科學(xué)地將其引入現(xiàn)有制度？我們屢次強(qiáng)調(diào)程序公正，但為何不設(shè)置責(zé)任主體的申辯程序來確保公正？這些都是我們需要構(gòu)建或填充的。

三、完善我國公平競爭審查程序的幾點設(shè)想

根據(jù)我國的具體國情，應(yīng)當(dāng)盡量在節(jié)省資源和提高效率的同時，保證公平競爭審查各方力量的平衡，因此可以提出“制定機(jī)關(guān)為主，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為輔”的二次審查的總體方案。

(一)程序參與主體及其權(quán)責(zé)

1.初審主體——制定機(jī)關(guān)為主，第三方輕度參與

經(jīng)上文分析，制定機(jī)關(guān)作為自我審查主體有一定的合理性，但由于信息不對稱的固有弊病，除競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)等具有競爭專業(yè)評估能力的部門以外，初審主體不應(yīng)當(dāng)單純地由制定機(jī)關(guān)的人員構(gòu)成，還須增加中立的第三方組織，具體應(yīng)當(dāng)包含掌握專門的競爭分析技術(shù)和政策所涉及的特定行業(yè)內(nèi)的專家。然而，這種方式應(yīng)當(dāng)控制在輕度介入程度，如行業(yè)知識的解釋說明、專業(yè)技能的使用演示等[7]。同時，專家的比例宜只占整個初審團(tuán)隊的1/3，且最后的審查結(jié)論雖然必須充分考慮專家的評估意見，但撰寫則應(yīng)當(dāng)全部交由政策制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

2.二審主體——反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

考慮到審查工作的復(fù)雜，世界上絕大多數(shù)實行競爭評估制度的國家往往采取二次審查的模式，將管制機(jī)構(gòu)自身作為初審主體，例如，日本的競爭評估首先由管制機(jī)關(guān)在管制影響評估的同時對照競爭核對清單作出反饋報告，再通過內(nèi)務(wù)部交由公平交易委員會(JFTC)評估。OECD與韓國的競爭評估也分管制機(jī)關(guān)初步評估和競爭機(jī)構(gòu)深入評估兩步走。出于保證審查質(zhì)量的目的，防止政府因自身利益的束縛而影響預(yù)期目的，我國也應(yīng)當(dāng)設(shè)置二次審查程序。

由于我國反壟斷委員會的實體化程度不高，且各地新出臺的經(jīng)濟(jì)政策體量巨大，因此短期來看可以考慮由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行二審?！斗磯艛喾ā返?0條規(guī)定：“國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。”據(jù)此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位決定了其對可以開展競爭審查來排除行政決策的反競爭元素。然而，我國競爭執(zhí)法資源有限，所以可以借鑒江蘇省的做法，在省一級建立由多個相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議，其中應(yīng)設(shè)有專門、統(tǒng)一的二審組織，它可由中央從省發(fā)改委、省工商局原本負(fù)責(zé)反壟斷工作部門中遴選的人員組成，可稱為地方反壟斷委員會，這一新設(shè)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只對國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，獨立于其他行政機(jī)關(guān)，但這當(dāng)然需對《反壟斷法》做出適當(dāng)解釋或修改。

3.內(nèi)部監(jiān)督主體——上級行政機(jī)關(guān)

我國《憲法》第110條規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第8條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部們的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令?！币虼?，上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)審批下級制定的公共政策。在公平競爭審查程序中，政策制定機(jī)關(guān)在提請上級機(jī)關(guān)審議規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)同時提交書面的公平競爭審查報告，未提交報告的將不予審議。除此以外，上級機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)悉心聽取和處理反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)或社會公眾關(guān)于競爭審查工作的意見。

4.外部監(jiān)督主體——社會公眾、競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他行政部門

內(nèi)部審查和外部監(jiān)督程序相結(jié)合是我國競爭審查制度的一大亮點，外部監(jiān)督主體有：

(1)利害關(guān)系人和社會公眾。他們有權(quán)參與公平競爭審查，提出質(zhì)詢和意見，以保障自我審查的客觀性、民主性、公正性和有效性；(2)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如在新加坡，競爭委員會(CCS)是對決策機(jī)構(gòu)提出評估指導(dǎo)以及展開對政策的反壟斷調(diào)查的重要外部監(jiān)督力量;(3)其他行政部門。其他行政部門可以協(xié)助審查主體的工作，并通過加強(qiáng)聯(lián)席會議內(nèi)部溝通進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)。如法制機(jī)關(guān)，應(yīng)負(fù)責(zé)公平競爭合法性的審查，又如省價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、各產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、商務(wù)廳等可以就特定問題與競爭審查機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，提出督查意見。

(二)公平競爭審查主要流程

借鑒發(fā)達(dá)國家競爭評估制度，我們也可采取二次審查的模式，但在實施細(xì)節(jié)上也應(yīng)當(dāng)作出尊重我國實際情況的適當(dāng)改變，我國各級地方法律性文件的增量審查的基本步驟可見如下：

1.初次審查

(1)程序的啟動。初次審查可以在地方行政機(jī)關(guān)法制部門在對規(guī)范性文件進(jìn)行合規(guī)性審查的同時一并啟動，或者由制定機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)部門單獨組織開展公平競爭審查。

(2)調(diào)研論證。政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會同參與初審的第三方專家組織開展調(diào)研論證會，進(jìn)行集體研究。會議應(yīng)當(dāng)對政策立項目的、政策涉及的相關(guān)市場、可能限制競爭的大致維度、政策的影響后果等專業(yè)性問題進(jìn)行分析、預(yù)測和討論。在對于一項法律性文件是否妨害競爭存在疑慮時，應(yīng)當(dāng)尋求地方反壟斷委員會的幫助，在涉及其他政府部門的職能領(lǐng)域的，要主動征求它們的意見，進(jìn)行充分協(xié)商，最終得出審查報告草案，并須由專家簽名確認(rèn)。

(3)公眾參與機(jī)制。政策制定機(jī)關(guān)可以通過座談會、懇談會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)直播等形式聽取利益相關(guān)者、行業(yè)組織、社會團(tuán)體和公民的意見，在會議過程中，初審小組應(yīng)當(dāng)對草案的情況進(jìn)行解釋說明，公眾有權(quán)對政策制定機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，也可向與會專家提出技術(shù)性的疑問，相關(guān)主體予以認(rèn)真回答。對于公眾提出的意見，可以由會議聯(lián)絡(luò)員記錄形成征詢表，同時在會后向其發(fā)放“限制競爭與否”的是非題為主要內(nèi)容的調(diào)查問卷，再將問卷結(jié)果輸入電腦，征詢表和問卷結(jié)果互相驗證，使得會議結(jié)論更具剛性和客觀化。政策制定者應(yīng)當(dāng)考慮公眾意見作出正式的書面審查報告。

(4)結(jié)果處理。初審報告應(yīng)當(dāng)連同法律性文件草案一并提交給上級機(jī)關(guān)備案，經(jīng)過初審，可得出“可能具有限制競爭因素”、“具有明顯的限制競爭因素”、“不具有限制競爭因素”三種結(jié)論。

(5)信息公開。經(jīng)過兩次審查認(rèn)定可以出臺的政策措施和審查報告須按照《信息公開條例》向社會公開。

2.二次審查

我國每年輸出的公共政策不計其數(shù)，而三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)資源比較有限，而且目前主要任務(wù)是查處壟斷行為和經(jīng)營者集中[8]。因此，在遵循二次審查的原則的同時，也不能要求競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)對新增政策進(jìn)行逐一審查。筆者認(rèn)為，二審根據(jù)兩種初審結(jié)果可以分為兩種途經(jīng):一是主動抽審，即當(dāng)初審結(jié)果為不具有限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)提交至地方反壟斷委員會備案，由其進(jìn)行隨機(jī)抽樣審查，反向鞭策政策制定機(jī)關(guān)嚴(yán)肅完成自我評估。反壟斷委員會應(yīng)當(dāng)在初審機(jī)關(guān)提交審查報告之后的1～3個工作日內(nèi)向其告知是否進(jìn)行抽審的決定。二是被動審查，即政策制定機(jī)關(guān)在初審后，由于自身知識和視角的限制，無法確切判斷相關(guān)政策是否限制競爭，則應(yīng)當(dāng)請求地方反壟斷委員會進(jìn)行深入的二次審查：在定性分析的初審結(jié)果基礎(chǔ)上，對照審查標(biāo)準(zhǔn)，對接受評估的政策的競爭影響的具體類目和程度，以及可能限制競爭因素的成本和收益進(jìn)行定量分析。在審查的過程中，審查機(jī)關(guān)可就政策的相關(guān)問題詢問政策制定機(jī)關(guān)，也可在工作機(jī)制范圍內(nèi)動用所有關(guān)聯(lián)力量進(jìn)行有效參與[7]。

經(jīng)過二次審查，地方反壟斷委員會認(rèn)為某項政策依然涉嫌行政壟斷，應(yīng)當(dāng)禁止將其提交審議和出臺，或要求政策制定者按指示進(jìn)行修改，對直接的責(zé)任人作出行政處罰。責(zé)任主體應(yīng)將經(jīng)過修改后的政策措施再次提交二審機(jī)關(guān)備案；如果認(rèn)為某項政策并沒有濫用行政權(quán)力，但卻客觀上限制了競爭，二審主體則可向政策制定機(jī)關(guān)提出改善的倡導(dǎo)性建議；如果認(rèn)為某項政策不具有排除競爭的效果，即可通知政策制定者將政策草案提交下一步審議。由于專家理性過于自信將導(dǎo)致干預(yù)失誤，以“家長主義”的作風(fēng)替市場主體作出決策，則有可能適得其反[9]。因此，有必要在二審程序中引入申辯程序，即凡是對于地方反壟斷委員會作出否定評價的政策，責(zé)任主體均有權(quán)向其申述，申訴時應(yīng)當(dāng)提供充足的證據(jù)證明相關(guān)政策是合法的，或其政策目標(biāo)不可或缺，且不會嚴(yán)重排除和限制市場競爭，或限制帶來的收益要大于其成本等，二審機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)在有限時間內(nèi)進(jìn)行審核判斷，并將處理結(jié)果回復(fù)相關(guān)責(zé)任主體。

以上兩次審查程序大致可見于下圖：

圖1 公平競爭審查二次審查大致流程

(三)事后監(jiān)督程序

制定機(jī)關(guān)審查為主的模式容易導(dǎo)致自我庇護(hù)，事后監(jiān)督程序則相當(dāng)于最后一道防線。然而，我國傳統(tǒng)監(jiān)督制度是一種人治模式，內(nèi)在結(jié)構(gòu)是一種權(quán)利關(guān)系“疊床架屋”式的堆砌[10]。如果單純依賴競爭審查非中立的內(nèi)部監(jiān)督，這種事后規(guī)制形式未免會淪落為“法治所排斥的另類怪異的制度”。因此，提高規(guī)制效能的關(guān)鍵是我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重塑，強(qiáng)化其權(quán)威性、獨立性以及執(zhí)法權(quán)。

《反壟斷法》第51條第二款為通過其他法律、行政法規(guī)(包括反壟斷實施細(xì)則)來補(bǔ)充甚至重構(gòu)行政壟斷法律責(zé)任預(yù)留了空間[11]。因此可以考慮制定實施細(xì)則明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌反競爭政策的審查權(quán)、撤銷權(quán)和對違法責(zé)任主體的處罰權(quán)等強(qiáng)化事后規(guī)制。筆者認(rèn)為事后規(guī)制主要由兩種方式啟動：一是競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)主動了解和評價責(zé)任主體開展公平競爭審查的情況，二是通過接受公眾舉報來知曉和處罰責(zé)任主體審查不力。對于上述第一種方式，由重塑后的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織會談，定期聽取政策制定機(jī)關(guān)自我評估工作的匯報，包括哪些政策措施經(jīng)審查后未予出臺，哪些經(jīng)過修改后出臺，哪些未經(jīng)過二審或抽審，政策實施是否最大程度達(dá)到審查的預(yù)期效果，是否最大程度減少了競爭損害，是否最大程度實現(xiàn)了政策目的和收益等內(nèi)容，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為仍然涉嫌損害競爭的政策，有提請調(diào)研和復(fù)審的權(quán)力，視情況也可要求暫停實施，經(jīng)審查認(rèn)為有不正當(dāng)限制競爭內(nèi)容的，有權(quán)撤銷、確認(rèn)全部或部分無效或要求停止實施。第二種方式，是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會公眾合力的監(jiān)督模式，形成兩方互動反饋的機(jī)制。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對舉報的涉嫌反競爭的已生效的行政規(guī)范性文件啟動競爭影響評估，得出確實具有反競爭因素結(jié)論的，相應(yīng)作出撤銷、宣布部分無效或暫停實施等決定，同時應(yīng)將審查結(jié)論和政策處理結(jié)果送達(dá)給舉報公民或單位。另外，對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的對反競爭政策效力的否定性評價，依然要賦予責(zé)任主體申辯的權(quán)利。

[1]Paolo Bucciossi,Lorenzo Ciari,Tomaso Duso,Giancarlo Spagnolo and Cristiana Vitale,Competition Policy and Productivity Growth:An Empirical Assessment,WZB Working Paper No. SP II，2009:12.

[2]KFTC,CompetitionAssessmentMannual,2010,pp7.http://eng.ftc.go.kr/files/static/International_Relations/Seoul_Forum/CompetitionAssessmentManual_KFTC.pdf,last visit on August 19,2016.

[3]焦海濤.論現(xiàn)代反壟斷法的程序依賴性[J].現(xiàn)代法學(xué),2008,(1).

[4]孫晉,鐘瑛嫦.競爭政策的理論解構(gòu)及其實施機(jī)制[J].競爭政策研究,2015,(3).

[5]張占江.中國法律競爭評估制度的建構(gòu)[J].法學(xué),2015,(4).

[6]張占江.論政府反競爭行為的反壟斷規(guī)制體系建構(gòu)[J].西北大學(xué)學(xué)報,2015,(4).

[7]丁茂中.產(chǎn)業(yè)政策的競爭評估研究[J].法學(xué)雜志,2016,(3).

[8]朱凱.對我國建立公平競爭審查制度的框架性思考[J].中國物價,2015,(8).

[9]邢會強(qiáng).經(jīng)濟(jì)法程序的特色與邏輯[J].廈門大學(xué)學(xué)報,2013,(4).

[10]孫笑俠,馮健鵬.監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監(jiān)督制度[J].中國法學(xué),2005,(4).

[11]張占江.反壟斷機(jī)構(gòu)規(guī)制政府反競爭行為能力建設(shè)研究[J].競爭政策研究,2016,(1).

[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2016-11-15

劉大洪(1963-)，男，湖南邵陽人，教授，博士研究生導(dǎo)師,主要從事經(jīng)濟(jì)法、企業(yè)公司法、法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；張泊寧(1992-)，女，湖南邵陽人，2015級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D912.294

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1008-7966(2017)02-0064-05