論人民代表大會制度在法治社會建設中的核心地位
——以依憲治國和依憲執(zhí)政為視角

王廣輝

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

論人民代表大會制度在法治社會建設中的核心地位
——以依憲治國和依憲執(zhí)政為視角

王廣輝

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在國家的治理體系中居于核心和關鍵地位，在法治社會建設過程中，要實現依憲治國，就必須以人民代表大會制度作用的有效發(fā)揮為基礎，并完善人大代表的選舉制度、發(fā)展和健全人大的會議及工作制度、落實憲法監(jiān)督制度、健全社會主義法律體系等。在實現依憲執(zhí)政方面，則必須以尊重和維護人民代表大會制度的權威為前提，使黨的組織和黨員個人樹立牢固的憲法權威意識，即對以人民代表大會制度為核心的國家治理體系的認同意識；并使黨的決策和制定的方針政策符合憲法確立的以人民代表大會制為核心的人民民主制度的精神。

法治社會；人民代表大會制度；依憲治國；依憲執(zhí)政

一、人民代表大會制度在我國國家治理體系中居于核心地位

我國的人民代表大會制度是民主制度的一種表現形式，是中國革命和建設的經驗總結，凝聚了我國革命的傳統(tǒng)，是不同于西方國家的議會制和蘇聯實行的蘇維埃制度的一種政權組織形式，經過不斷的發(fā)展和完善，已經成為我們國家實現人民當家做主、落實憲法規(guī)定的一切權力屬于人民原則的根本政治制度和最恰當的形式。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會建立60周年大會上的講話中指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇?！雹?/p>

人民代表大會制度作為根本政治制度，在我國的國家治理體系之中居于核心地位。國家治理問題核心是解決如何確保人民的意志在國家政治中發(fā)揮決定性作用、確保人民真正地成為國家的主人（也就是如何實現人民民主）的問題。根據憲法的規(guī)定，我國建立和實行了以人民代表大會制度為核心的人民民主的制度體系，包括人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、以公有制為基礎的經濟制度等。習近平總書記指出：“這樣一套制度安排，能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實的權利和自由，保證人民廣泛參加國家治理和社會治理?！雹谠谶@些制度中，人民代表大會制度居于核心和關鍵地位。人民代表大會制度的民主程度決定著其他制度的民主程度，這是因為其他民主制度無論在權力主體還是決定問題的重要性程度上，都無法和人民代表大會制度相比較；其他民主制度解決的是人民中的一部分在某些事項上如何當家做主的問題，人民代表大會制度解決的是全體人民在所有重要事項上如何當家做主的問題。從這個意義上講，人民代表大會制度在地位上應高于其他民主制度，其他民主制度僅發(fā)揮著對人民代表大會制度的補充作用。

二、只有人民代表大會制度才能實現黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一

在我國，中國共產黨居于執(zhí)政地位，和人民代表大會同樣具有凝聚和代表民意的功能。但是中國共產黨所凝聚的民意只有經過人民代表大會這個權力機關的立法和決定以后才能成為國家意志，實際上意味著黨的意志需要經過人民代表大會的認同與接受這樣一個轉換過程，才能具有可執(zhí)行性。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話指出：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作?！边@個講話非常鮮明地擺正了黨的執(zhí)政與人民代表大會制度下國家權力機關之間的關系，表明了中國共產黨最根本的執(zhí)政目的是確保人民意志和利益的實現。人民當家做主也集中通過人民代表大會制度來實現，因為人民對國家的授權體現在人大代表的選舉上，人民的意志轉變?yōu)閲业囊庵疽彩峭ㄟ^自己選出的代表來實現的。在依法治國上，依法治國的前提是有法可依，而所依據的法律主要是人民代表大會制度下人大這個權力機關制定和修改的。因此，只有人民代表大會制度才能將這三者有機地統(tǒng)一起來，統(tǒng)一在人民當家做主這個基礎之上。正如習近平總書記指出的：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。”③

人民代表大會制度是實現依憲治國、依憲執(zhí)政的關鍵。所謂依憲治國，就是依照憲法確立的以人民代表大會制度為核心的國家治理體系來治理國家和社會，確保人民在國家和社會中的主體性地位。所謂依憲執(zhí)政，就是居于執(zhí)政地位的中國共產黨依照憲法確立的以人民代表大會制度為核心的國家治理體系來執(zhí)政，確保黨和人民意志的統(tǒng)一，保證人民利益的實現。也就是說，無論是國家的治理還是中國共產黨的執(zhí)政，都必須以人民代表大會制度為核心，只有堅持這一點，才能體現人民代表大會制度所具有的根本政治制度的屬性，才能使人民代表大會制度成功聯結其他制度，使它們成為一個有內在聯系的統(tǒng)一體。即便是堅持黨的領導，也并不是要否認人民代表大會制度作用的發(fā)揮，更不是將黨的領導與人民代表大會制度作用的發(fā)揮對立起來，為此，習近平總書記指出：“我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一?！雹?/p>

三、實現依憲治國有賴于人民代表大會制度作用的發(fā)揮

在當前和今后一個較長的歷史時期之內，我們要實現依憲治國、依憲執(zhí)政，特別是黨的十八大和十八屆四中全會確立的“全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，必須注重人民代表大會制度作用的有效發(fā)揮。為此，需要加強以下幾個方面的工作：

（一）健全和完善人民代表大會制度運行的相關制度

1.代表的選舉制度。代表選舉制度的發(fā)展完善主要體現在兩個方面：一是改革代表候選人的產生制度，提高選民對候選人的認同度和參加投票選舉的熱情；二是在對代表角色的認同上，要將其角色身份定位于“民意積聚者”“民意表達者”“民意實現者”，改變長期存在的將代表作為一種榮譽的認識。在代表的選舉中，應注重將其是否具有“知政”“參政”“議政”“督政”的素質和能力作為推薦以及確定正式候選人、在選舉時進行投票的根據⑤。即便是基于代表廣泛性和平等性的考慮，對某些地域、階層或群體給予一定的照顧時，也應盡可能地以所產生代表的履職能力為出發(fā)點，而不是單純地追求有這方面的代表即可⑥。

2.代表工作制度?？紤]到代表選舉需要遵循普遍性、平等性的原則，不能在代表選舉上規(guī)定過多的資格條件，為此需要在選舉以后，通過采取一定的措施去彌補，通過加強人大代表的培訓工作，提高其履職的能力和素養(yǎng)⑦。培訓的內容應該以代表履職所需要掌握的法律知識和具備的履職能力為核心，做到有針對性、有可操作性，尤其是要讓那些履職能力強的人大代表現身說法、介紹經驗，從而增強培訓的實效性。

3.建立對人大代表履職的考核制度，促使每一個代表在任期之內都能夠充分發(fā)揮其作用。人大內部的代表工作機構應當建立代表履職情況的考核制度，并采取一定方式將代表履職的情況和效果向原選區(qū)或原選舉單位進行通報。這一方面能夠使原選區(qū)或原選舉單位對自己選舉產生的人大代表的履職情況有比較清楚的了解，便于對代表的監(jiān)督；另一方面也可以對代表產生一種督促作用，促使其認真履行職責。

4.發(fā)揮對代表罷免制度的功效，使選民或原選舉單位對自己選出的不稱職的代表能夠及時罷免，從而實際上形成對人大代表的監(jiān)督作用。我國的法律中，早已有對罷免人大代表制度的規(guī)定，但從現實的罷免實踐看，往往不是建立在對代表履職情況是否能夠為選民所滿意的基礎上，多為代表違法亂紀以后因受到法律的懲罰或紀律的處分而加以罷免。這難免給人們造成一種印象，即只要人大代表不嚴重違法亂紀就不會被罷免，無形之中會造成對罷免制度的片面認識，減弱罷免制度應有作用的發(fā)揮。出現這種狀況的原因，或許與現行法律中規(guī)定的罷免程序難以啟動和比較復雜有一定的關系，需要對現行罷免制度進行改革，使其應有的作用能夠得到有效的發(fā)揮。

5.會議制度。根據憲法和法律的規(guī)定，我國人民代表大會舉行會議的形式有很多，如預備會議、代表團會議、專門委員會會議、全體會議、委員長會議等，這些會議形式的作用并不相同。在我國人民代表大會制度運行的過程中，由于代表數量過多，往往采取的是分組審議的方式，分組會議是以代表團為基礎的，每一個代表團的成員都來自同一個行政區(qū)域，對該行政區(qū)域內的問題比較清楚，也比較關注，在討論和審議有關事項的時候，難免會將所審議的問題地方化、碎片化，無法關注那些具有全局性、根本性的問題，從而不能很好地體現和發(fā)揮人大本應具有的凝聚所在行政區(qū)域內人民的根本利益的作用。如此一來，無論是法案的審議還是對需要決定的重要事項的討論，很難在全體會議上進行，客觀上削弱了全體會議的作用，使其“合議組織”的性質并沒有真正得到落實和體現。為此，需要改革完善我國人大的會議制度，尤其是要改變分散審議、討論的形式，盡可能采取全體會議集中審議和討論的方式，提升議題的重要性和關注度，確保重要的問題能夠被集中討論，各種意見和建議能夠充分地表達⑧。

除了重視發(fā)揮全體會議的作用外，在人大會議制度的改革完善上，還需要建立人大會議的辯論和旁聽制度，將人大代表的履職活動置于公眾的監(jiān)督之下⑨。建立人大會議的辯論制度，一方面可以使人大審議和討論的問題集中于那些具有重要性的事項上，避免將問題地方化和碎片化；另一方面則可以讓代表圍繞同一個問題去發(fā)表不同的意見和主張，防止出現自說自話的現象。通過辯論，能夠將所審議的問題討論得更加深入，讓各種意見和主張都能充分表達。建立人大會議的旁聽制度，可以讓公眾有機會了解權力機關行使權力的過程，在此基礎上對權力機關凝聚的人民意志與現實中人民的訴求是否一致作出自己的判斷，同時還可以親身感受人大代表的履職行為如何，以便對代表的監(jiān)督能夠有所依據，增強監(jiān)督的針對性和實效性。

（二）加強憲法的實施

無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，都表明憲法是治國和執(zhí)政的最終依據，都要求憲法必須真正有效地得到實施。為此，黨的十八屆四中全會提出，要健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。其中加強憲法的實施，重在對發(fā)生的憲法性爭議能夠有效地運用憲法監(jiān)督機制去解決。

至于健全憲法解釋程序機制，實際上就是要通過憲法解釋來加強憲法的實施，特別是彌合憲法規(guī)范與社會現實之間產生的裂痕，在不變更憲法條文的前提下，使憲法有關規(guī)定的含義能夠隨著社會的發(fā)展而變化，以避免過分頻繁地修改憲法對憲法穩(wěn)定性帶來的沖擊以及對憲法權威性造成的傷害，從而很好地將憲法的穩(wěn)定性與適應性結合起來。同時，這也就意味著在今后，我們會重視采用憲法解釋的方式化解有限的憲法規(guī)范與變動不居的社會關系之間的沖突，不再將修改憲法作為唯一的方式。原因在于，經過30余年的改革以及由此而推動的社會轉型，我們在重要的社會關系領域已經發(fā)展和完善了能夠維持其基本穩(wěn)定的制度，這就為確認這些制度的憲法的穩(wěn)定奠定了現實的基礎，今后我國憲法與社會關系之間的矛盾更多地表現為具體問題領域內的沖突，因此不需要像過去那樣采取對憲法全面修改的辦法來解決，加之建設法治國家和依憲治國的實施，在發(fā)生有關爭議或糾紛后，人們會盡可能地去尋求憲法上的根據，以期為自己的主張找到最權威的依據，這在無形之中就會產生對憲法解釋的需求，使得憲法解釋機關有機會通過憲法解釋來化解有關糾紛⑩。

（三）完善我國的社會主義法律體系

雖然我們已經形成了社會主義法律體系的框架，但并不意味著立法任務的完成。無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，堅持以人民代表大會制度為核心的國家和社會治理體系，實質上就是要堅持人民代表大會制度凝聚而成的人民意志及其表現形式的法律的權威性。改革開放以來，國家的工作重心發(fā)生了轉移，立法工作受到重視。1997年9月，黨的十五大明確提出到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的立法工作目標。1999年的憲法修正案確認了“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標。2002年11月，黨的十六大報告提出：“適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系?！?007年黨的十七大提出，要完善中國特色社會主義法律體系。2011年的全國人大全體會議工作報告宣告社會主義法律體系已經建成。這個已經建成的社會主義法律體系實際上只是一個框架，并不意味著法律制度已經十分完善了。有些法律由于受當時制定歷史背景的局限，對法治精神的體現以及立法技術上還存在一些問題；有些方面的法律，特別是人權保障方面的一些重要法律，目前仍然屬于空白。社會主義法律體系的建成，并不表明立法任務的終結。今后我國在立法上將由過去的重點解決“有法可依”問題向立法的精細化、專業(yè)化轉變，實際上對立法工作提出了更高的要求，立法任務更加艱巨。為此，十八屆四中全會提出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！薄吧钊胪七M科學立法、民主立法……健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用……健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。”所有這些，都需要人民代表大會制度作用的充分發(fā)揮才能實現。黨的十八屆四中全會明確提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，這實際上就是對立法工作的要求，而立法的職權主要是由人大這個權力機關來行使的。這其中包括兩個方面：一是十八屆四中全會提出的“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵”，具體要求就是“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”。二是法律的實質內容必須是“良法”，“良法是善治之前提”，所謂良法，就是“體現權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實”。

四、實現依憲執(zhí)政需要尊重和維護人民代表大會制度的權威

如果說依憲治國是對國家的要求的話，依憲執(zhí)政則是對中國共產黨的要求，即黨在執(zhí)政過程中要遵守憲法，按照憲法的要求和精神來實現對國家政權的領導，具體而言就是按照憲法規(guī)定的以人民代表大會制度為核心的國家治理制度，將黨的主張和政策轉變?yōu)閲乙庵?，使其獲得執(zhí)行的效力。

（一）加強黨的組織和黨員干部對憲法權威的認同意識和對法律的服從意識

居于執(zhí)政地位的中國共產黨，不僅有大量的黨員在各級各類國家機關擔任領導職務，直接行使著國家權力，而且黨的組織還在重要問題的決策和國家機關領導人的任免上發(fā)揮著決定性的作用，這就決定了黨的組織和黨員干部對憲法權威的認同和對法律的服從意識、直接影響著國家機關在行使權力過程中對憲法和法律權威的認同程度。從不斷揭露出來的腐敗案件看，無論是發(fā)生在哪一級的國家機關或黨的組織，也不論是所謂的“老虎”還是“蒼蠅”，本質上都是漠視甚至踐踏憲法和法律權威、缺乏對憲法和法律權威的基本遵從意識、沒有樹立起基本的“規(guī)則意識”的體現。

黨的組織和黨員干部對憲法權威的認同意識和對法律的服從意識，最集中的體現就是對憲法和法律規(guī)定的人民代表大會制度的堅持以及對運行規(guī)則的遵守，對人民代表大會作為國家權力機關權威性的認同和堅持，對人民代表大會制度下國家權力的尊重。不能將黨的領導或執(zhí)政變成對國家和社會具體事務的管理，導致人民代表大會制度下各種國家機關的作用不能有效發(fā)揮。

（二）黨制定和實施的方針政策要符合憲法

中國共產黨作為執(zhí)政黨，需要根據其對社會發(fā)展規(guī)律的認識和把握，通過對國內外形勢以及中國社會當前的發(fā)展狀況及未來發(fā)展趨勢的判斷，制定切實可行的方針政策，引領國家朝著一定的目標前進。在制定和實施重大的方針政策時，除了在根本上要符合中國社會的實際以及社會發(fā)展的規(guī)律外，還要與憲法的精神相一致，特別是在涉及憲法中重要制度和政策的變革時，一定不能損害憲法的權威，具體來講就是不能以“違憲”的方式進行改革。

以規(guī)范形式存在的憲法畢竟是人制定出來的，由于人的認識能力有限以及社會關系發(fā)展的變化多端，成文的憲法規(guī)范與實際的社會關系之間難免存在沖突。為了解決這一矛盾，各國在憲法文本中都規(guī)定了憲法修改的制度，承認作為主權者的人民可以通過合法途徑來改變表達在憲法文本中的意志，以此將憲法的適應性與穩(wěn)定性有機統(tǒng)一起來。因此，當憲法文本中的有關規(guī)定與社會發(fā)展需要出現矛盾時，完全可以根據憲法的規(guī)定，由全國人民代表大會通過修改憲法的方式來化解該矛盾?，F在我們正在進行法治國家的建設，黨中央明確提出依法治國的核心是依憲治國，在此背景下，作為執(zhí)政黨的中國共產黨在制定引領國家發(fā)展的方針政策、作出影響國家政治發(fā)展的重大決策時，特別是對原來實行的重大政策加以改變的時候，完全可以運用其實際上享有的修憲建議權，建議全國人大對憲法進行修改，然后根據修改后的憲法來實施變革以后的制度或國策。這樣既可以維護憲法的權威，又能夠體現對人民代表大會制度的堅持以及對全國人大作為最高權力機關權威的尊重，使改革具有憲法上的依據以及制度上的認同而獲得正當性，為改革的進行提供強有力的支持。

（三）建立和加強黨法、黨規(guī)的備案審查制度

黨法、黨規(guī)是黨的紀律的規(guī)范化、條文化。中國共產黨作為工人階級的先鋒隊，又是先進生產力、先進文化和最廣大人民的根本利益的代表者，自然應該擁有最嚴密的組織和最嚴格的紀律，才能確保其先進性得以延續(xù)，通過這種先進性來獲得人民的擁護。而共產黨要始終保持其作為執(zhí)政基礎的先進性，就必須對黨的組織和黨員個人提出更加嚴格的紀律要求，使每一個黨員不僅是法律上的守法者，而且在道德上還應該是情操高尚、行為模范的人，就像毛澤東主席所提出的，成為“一個高尚的人，一個純粹的人，一個有道德的人，一個脫離了低級趣味的人，一個有益于人民的人”?。

在國家有法律，黨內有黨法、黨規(guī)的情形下，就會產生如何處理二者之間關系的問題，實質上就是如何保障它們之間的協調，尤其是如何使黨法、黨規(guī)與國家法律相一致的問題。在此方面，黨內建立了法規(guī)備案審查室，負責對黨法、黨規(guī)的合法性、合憲性進行審查；全國人大常委會內部也設立了法規(guī)備案審查機構，負責對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例的合法性、合憲性進行審查。黨法、黨規(guī)雖然是用于治黨的，但黨也必須在憲法和法律的范圍內活動，因此，真正實現黨的依憲執(zhí)政，就要體現在對憲法關于法律、法規(guī)審查權規(guī)定的遵守上，就要體現在對人大權威的服從上，具體表現為作為治黨依據的黨法、黨規(guī)不能違背國家的憲法和法律。為此，黨內設立的法規(guī)備案審查室在審查黨內法規(guī)的時候，不僅要以《中國共產黨章程》這個黨內的最高法規(guī)為依據，確保黨內的其他法規(guī)不能違背黨章的規(guī)定與精神，也要審查黨內法規(guī)是否與國家的憲法和法律存在沖突之處，以確保國家的憲法和法律權威得到遵守和維護，體現黨在維護國家的憲法和法律權威上具有的自覺性和先進性，由此不僅能夠樹立起黨依憲執(zhí)政、嚴格守法的良好形象，更重要的是借此能夠很好地將依法治國和依憲執(zhí)政有機統(tǒng)一起來，將從嚴治黨產生的效果在法治國家的建設中充分體現出來，實現黨的意志與人民意志的統(tǒng)一，以鞏固黨的執(zhí)政基礎。

注釋：

①②③④習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日，第2版。

⑤龔宏齡：《人大代表的代表性研究》，湖南大學2010年學位論文，第11—17頁。

⑥王曉珊：《代表的邏輯》，吉林大學2011年學位論文，第40—50頁。

⑦陳波輝：《對構建人大代表角色認同機制的思考：青年工作論壇》，《山東省青年管理干部學院學報》2008年第3期，第10—11頁。

⑧劉文忠：《表決權、議事規(guī)則與人大會議質量的提高》，《中國社會科學院研究生院學報》2011年第4期，第1—5頁。

⑨戴激濤：《辯論機制：人大議事規(guī)則的核心議事程序之構建——以廣東經驗為分析范本》，《人大研究》2009年第9期，第18—20頁。

⑩王旭：《論我國憲法解釋程序機制：規(guī)范、實踐與完善》，《中國高校社會科學》2015年第4期，第140—150頁。

?毛澤東：《紀念白求恩》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第660頁。

編輯：王勇

王小利

D9

A

1007-905X（2017）02-0087-05

2016-10-15

2016年度國家社會科學基金重大專項課題（16ZZD019）

王廣輝，男，中南財經政法大學法學院教授，博士生導師。