對環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則潛在沖突的反思

(浙江農(nóng)林大學 法政學院,杭州 311300)

對環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則潛在沖突的反思

余懿臻

(浙江農(nóng)林大學 法政學院,杭州 311300)

我國環(huán)境公益訴訟制度已從理論層面走向實踐，但當下的環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則難以適應發(fā)展需要，造成其在司法實踐中受阻。通過對現(xiàn)今環(huán)境公益訴訟費用規(guī)定的研究，不難發(fā)現(xiàn)其在適用范圍、收費標準、激勵機制等上均存在一定程度的缺陷。因此，應當在公共負擔、平等和經(jīng)濟合理原則的基礎上，具體確定環(huán)境公益訴訟費用的交納標準、時間與負擔等規(guī)則，同時盡快建立環(huán)境公益訴訟基金、律師費用移轉等補充規(guī)定，以此推進我國環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的完善。

環(huán)境公益訴訟;訴訟費用;完善

一、我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則分析

就訴訟費用而言，目前我國主要采取的是“有償主義說”，即環(huán)境公益訴訟的當事人需要自行交納訴訟費用。此做法基于雙重考慮：一方面征收訴訟費用能夠為司法體系運作提供一定的財政支持，另一方面此做法能夠在一定程度上有效預防濫訴。

現(xiàn)如今，我國關于環(huán)境公益訴訟費用相關規(guī)定主要涉及一系列的法律法規(guī)及司法解釋、司法意見，在這些規(guī)定中，我國現(xiàn)今對環(huán)境公益訴訟費用判決的主要依據(jù)還是《訴訟費用交納辦法》，其在內(nèi)容上對環(huán)境公益訴訟訴訟費用的范圍、交納標準、時間以及負擔方式等一系列問題做了全面的規(guī)定?？蛇@些條文基本沒有對公益訴訟費用的涉及，更遑論專門針對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。但隨著司法的進步，有關環(huán)境公益訴訟費用減免緩司法救助等一些相關規(guī)定開始也零星散見于一些司法解釋與意見之中，如《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》第15條、《公益訴訟解釋》第22條、《民事訴訟法》第118條等從不同角度對環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則進行了一定規(guī)定與約束。

二、當前環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的問題分析

(一)適用范圍狹窄

1.訴訟費用適用范圍狹窄。依據(jù)《訴訟費用交納辦法》第6條對訴訟費用的定義可見，我國法律上僅對狹義上的“訴訟費用”有所涉及，即當事人向法院繳納與支出的費用，主要包括案件的受理費、申請費等，廣義上的評估鑒定費、律師代理費、調查取證費等當事人費用并不囊括在內(nèi)。這也就意味著受絕對職權主義訴訟模式的影響[1]，我國環(huán)境公益訴訟的雙方當事人必須自行承擔法律意義上的“訴訟費用”外的一大筆當事人費用。而這種不將當事人費用統(tǒng)計入內(nèi)的做法并不符合在市場經(jīng)濟下我國法院逐漸由職權主義向當事人主義模式轉變的做法，法院在減輕自身負擔的同時并沒有真正意義上促進對社會公共利益的維護。

2.司法救濟適用范圍狹窄?，F(xiàn)行訴訟費用規(guī)則在司法救濟領域同樣存在適用范圍狹窄的問題。我國在《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》與《公益訴訟解釋》中雖對環(huán)境公益訴訟的緩交或減免有了初步規(guī)定，但過于籠統(tǒng)的形式規(guī)定常導致法官在正式判決中無從下手，出現(xiàn)“有法不依”的情形在所難免。不僅如此，眾所周知理想的司法救助除了涵蓋對包括訴訟費用緩交或減免等方式的救濟，同時也應包括法律援助制度。但全觀我國法律規(guī)定與實踐，在環(huán)境公益訴訟這一領域鮮少提及法律救助制度，使原告承受了極大的壓力。當然在環(huán)境公益訴訟中，如果司法救濟運用不當，也極易使訴訟的提起受國家財政的約束，一定程度上使原告喪失了自主性，同時也加重了國家負擔。

(二)訴訟費和當事人費用昂貴

私益訴訟的訴訟費用規(guī)則直接應用于公益訴訟之中，難免存在不良反應，而對于訴訟費用的狹隘定義也使得環(huán)境公益訴訟在進行中出現(xiàn)了舉步維艱的尷尬場景，故筆者認為有必要從廣義的角度闡釋此規(guī)則存在的一些不足。

1.原告需預先承擔高昂的案件受理費等訴訟費用。我國現(xiàn)今訴訟案件多數(shù)按訴訟標的額依比例收取，僅有侵犯人格權等案件實行按件收取標準，顯而易見環(huán)境公益訴訟并不在此列。就現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟判決而言，受案法院主要還是依據(jù)財產(chǎn)類案件對其收取案件受理費的，這就導致動輒數(shù)十萬的案件受理費屢見不鮮。2017年1月，“自然之友”與“中國綠發(fā)會”就因“常州毒地”案的敗訴，需承擔高達189.18萬元的案件受理費。這種僅依靠標的額交納受理費的方式，就相當于使原告在環(huán)境公益訴訟中間接替真正的權利主體承擔了風險，既會打擊原告的積極性也是有失公允的。雖原告根據(jù)規(guī)定在勝訴后，可將案件受理費等部分費用轉由被告承擔，但即使撇清原告敗訴的情形，其仍需預交高昂的案件受理費。況且在未最終判決前，原被告雙方均不知其成功與否，一旦敗訴，多數(shù)原告恐難以承受高昂的案件受理費。

2.原告需負擔高昂的司法鑒定費等其他費用。環(huán)境公益訴訟費用面臨的另一令人頭疼的問題是高昂的司法鑒定費、律師代理費等相關費用。任何環(huán)境公益糾紛的產(chǎn)生往往涉及多方成因，要理清污染破壞行為與損害結果間的因果關系以及損害程度，必然經(jīng)過煩瑣的調查、鑒定，但往往正是這些“天價”鑒定費讓當事人對訴訟止步。據(jù)報道，2010年昆明環(huán)保局在準備一起環(huán)境公益訴訟時，請求鑒定機構對被污染地下水作鑒定時，33萬元的鑒定報價費使其望而卻步[2]。同時鑒于環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強，涉及面廣，加之取證困難，一般公眾難以勝任。故而，訴訟請求的提出、舉證責任的負擔、辯論的有效進行、復雜的訴訟程序都有賴律師幫助，沒有律師代理很難取勝[3]。但在我國，上述這些需付出的高額費用無法通過打贏官司從被告方獲得補償，只能由原告自行承擔，這就導致一部分環(huán)境公益訴訟被扼殺于“搖籃”之中。

(三)獎勵機制與補償機制缺乏

現(xiàn)行的訴訟費用規(guī)則并沒有對獎勵機制及補償機制進行詳細的規(guī)定，雖然這兩者就嚴格意義而言并不屬于訴訟費用規(guī)則所調整的范圍，但是如若缺乏這些“激勵”機制，難免會挫傷原告的環(huán)境公益訴訟積極性。一般而言，訴訟公益性決定了原告在訴訟中并不會因勝訴而獲得裁判費用外的任何額外費用，也不能基于自身利益的考慮而提出損害賠償。原告不僅不能在經(jīng)濟上獲益，還極有可能會因為前期未能全面掌握材料，出現(xiàn)訴訟對象錯誤或證明要求不能滿足的尷尬現(xiàn)象，更是要直接承擔敗訴的后果。在高額訴訟費用、巨大敗訴風險以及零利益補償?shù)拇碳は?，原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性被強烈抑制，故建立合理的獎勵機制與適當?shù)难a償機制解決此問題已迫在眉睫。

三、環(huán)境公益訴訟訴訟費用規(guī)則完善的原則性規(guī)定

(一)影響環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的基本因素

訴訟費用是一種法律成本，是整個社會為一場訴訟而付出的資源上的代價，既包括法院為審理活動所付出的公共成本，也包括當事人為進行訴訟投入的私人成本[4]。因此，在環(huán)境公益訴訟中流動的訴訟費用既要體現(xiàn)出國家與當事人間的公共成本負擔問題，也應調整雙方當事人間的全部訴訟費用負擔問題。

首先，在國家與當事人間的關系上，訴訟費用如何在國家和當事人之間分配直接影響一個國家司法功能的發(fā)揮，我國對環(huán)境公益訴訟的當事人收取一定額度的訴訟費用不論是在“受益者負擔原則”的理論還是在有限財力的國情上，均站的住腳跟，也符合形式正義的要求。其次，就當事人之間的關系，當事人在一場官司的投入中不僅涉及案件裁判費、執(zhí)行費等公共成本，也包括聘請律師等花費的私人成本。我國環(huán)境公益訴訟當事人隨著承擔責任的增加支出也在上升，在國外諸多國家已就私人成本的風險負擔進行了充分考慮的大背景下，依舊滯留在不考慮當事人費用階段已經(jīng)不適用。

由此我們不難得出：合理的環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則就應當包含兩層次：一是就裁判費用的比例進行分配，二是將當事人費用列入其中。

(二)環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的基本原則

在厘清涵蓋范圍的大基礎上，我們應摒棄對現(xiàn)行規(guī)則的簡單套用，建立起一套環(huán)境公益訴訟訴訟費用規(guī)則自身獨特的原則：

1.公共負擔原則。此原則意味著國家財政主要負擔訴訟費用，同時社會通過設立環(huán)境公益訴訟救助基金與保險制度共同分擔當事人費用。此法既能體現(xiàn)國家對環(huán)境公益訴訟的支持，也符合“受益者付費”這一環(huán)境法基本原則。

2.平等原則。出于對環(huán)境公益訴訟目的與原告經(jīng)濟弱勢地位的多方考慮，當事人、國家與社會在共同承擔訴訟費用時應當在分配上對原告予以一定程度的傾斜。當然排除“一刀切”的情形，被告取得訴訟勝利之時其費用也應當予以減免。

3.經(jīng)濟合理原則。在確定訴訟費用時，需考慮成本與效益間的關系，在當事人費用方面，應著重考慮當事人的承受能力。國家只需在案件受理費等領域承擔更多責任，其余應在遵循市場規(guī)則上設置合理的當事人費用分配規(guī)則，平衡原告負擔與非法成本間的天平；同時需設立獎勵與利益補償機制，填補原告訴訟各項支出同時更是激勵其訴訟積極性。

四、環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的具體規(guī)定

法國由檢察長提起環(huán)境公益訴訟，資金一律由政府提供以及德國的由團體資金先行支付的團體訴訟制度等國外經(jīng)驗均可作為我國環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則完善的參考意見，筆者擬在現(xiàn)有規(guī)定的基礎上，根據(jù)國情提出完善的一些具體意見。

(一)環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的主要內(nèi)容

1.訴訟費用交納標準。案件受理費的設置，是實現(xiàn)當事人訴權保障和防止當事人濫用訴權的重要平衡器[5]。故筆者認為在環(huán)境公益訴訟案件中，應按件收取或不收取案件受理費。環(huán)境公益訴訟混合著財產(chǎn)性與非財產(chǎn)性，而這意味著僅以標的額大小作為環(huán)境公益訴訟案件受理費收取標準存在偏頗。如美國對此的處理就是采取“按件收取”原則，且價格低廉。當然為避免濫訴風險，完全免除環(huán)境公益訴訟受理費稍顯不現(xiàn)實，但作為過渡時期的暫時性規(guī)定也未置可否。畢竟，國家在環(huán)境公益訴訟費用方面承擔主要責任，也可顯示國家肯定與支持的態(tài)度，從而轉化為一種激勵機制，維護環(huán)境公共利益[6]。

2.交納時間。我國現(xiàn)行訴訟中實行案前預交原則，筆者認為此項規(guī)則在環(huán)境公益訴訟中可以繼續(xù)沿用，但對其需進行微調：案件受理費的處理絕對遵循此規(guī)則，畢竟案件受理費如若實行按件收取標準，低廉的費用必在原告承受范圍之內(nèi)，且可免去后續(xù)補交減免的麻煩；對申請費、證人的交通費等訴訟費用則由當事人考量自身經(jīng)濟情況，可經(jīng)法院批準后在案后交納。一方面，如果原告能夠承受此類費用，沒有強制限制其案后交納的必要；另一方面，若原告無力承擔，則通過申請采取案后交納的做法也能減輕負擔為他們所接受，繼續(xù)訴訟。雖有部分學者認為在環(huán)境公益訴訟中應當完全推翻案前收費的規(guī)定，但此做法定會增加法院及其他機構收費的麻煩，降低效率，一定程度上并不適合我國國情。同時基于法律的前瞻性與預見性，案后交納恐會出現(xiàn)濫用訴權現(xiàn)象，法律應提前做好準備。

3.訴訟費用負擔?！罢l敗訴誰承擔”原則應用于環(huán)境公益訴訟中需被適當打破。放眼國外，美國對環(huán)境公益訴訟費用的承擔一般采取法官酌定承擔訴訟費用制，即授權法院可依法判決被告對勝訴或未完全勝訴但對環(huán)境公益有貢獻原告的合理訴訟費用進行承擔。雖我國未有法官酌定分配訴訟費用的傳統(tǒng)，但筆者認為在環(huán)境公益訴訟的實踐中此法具有一定可行性。當原告敗訴時，雖被告未有污染環(huán)境之實，但為消除原告起訴的“后顧之憂”，法官可基于實質正義的要求行使自由裁量權適當考慮讓被告承擔更多訴訟費用，剩余部分則可設立公益訴訟訴訟費用保險機制，通過該制度推進訴訟費用籌措手段的社會化，由社會公眾分擔風險減輕國家負擔[7]。自然當原告勝訴時，基于被告侵犯了公共利益，造成了嚴重損害后果，可直接依據(jù)“敗訴者負擔原則”由被告承擔訴訟費用。除此之外，也可在參考美國“公私共分罰款制度”的基礎上，積極尋求建立符合我國國情的獎勵機制，鼓勵原告積極起訴。

(二)環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的補充內(nèi)容

1.盡快建立環(huán)境公益訴訟基金。前述環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則并不能完全解決鑒定費等相關費用的支出問題，即便這些能列入原告損失要求賠償，依舊需要原告先行支付，一旦敗訴必須對其負責。為解決環(huán)境公益訴訟原告負擔問題，筆者認為需同步設立環(huán)境公益訴訟專項基金。雖新環(huán)保法及司法解釋鼓勵環(huán)境公益訴訟基金的發(fā)展以支持環(huán)境公益訴訟的順利開展，但法律對其既未有詳盡規(guī)定也無具體額度，實踐操作中存在一定難度，但也并非沒有可參考的經(jīng)驗。早在2010年，昆明市政府率先針對專項基金發(fā)布了暫行辦法，隨后的2015年自然之友也在阿里巴巴公益基金的支持下設立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”。我們可在這些試點的實踐上，引入多元化的資金來源渠道，倚靠市場化的運作模式逐步建立起一覆蓋全國范圍的環(huán)境公益訴訟專項基金。在此基礎上，努力溝通“環(huán)境公益訴訟專項基金”與“法律援助制度”間的完善、銜接，真正減輕原告資金壓力，推動環(huán)境公益訴訟的前行。

2.加速創(chuàng)立律師費用移轉制度。如上文所述，案件的復雜與專業(yè)性必然意味著律師費在費用中占有很大的比例。面對不明晰的案件結果與職業(yè)經(jīng)濟效益等多重因素的考慮，多數(shù)律師并不愿意置身其中。《意見》雖有明確指出原告可在勝訴后請求被告支付合理費用，但其被圈定于“可以”與“合理”的范疇，具體的支付方式和金額仍完全取決于法官的自由裁量，更別說原告敗訴后的律師費用承擔了。故應建立起律師費用移轉制度，即勝訴原告的律師費有權從被告方獲得補償，反之則不可：原告勝訴的，被告需要返還其支付的律師費；被告勝訴的，雙方自行負擔各自的律師費。在做好此項制度的同時應擴大我國司法救助的范圍，在環(huán)境公益訴訟中將法律援助囊括在內(nèi)，為原告提供一批高質量的律師團隊，必能為他們節(jié)省大筆開支，鼓舞訴訟信心。

3.加快設立訴訟費用激勵機制。公益訴訟區(qū)別于私益訴訟一大區(qū)別就是，公益訴訟的原告在訴訟中并沒有對勝訴后經(jīng)濟或其他利益的期待性。原告可能在環(huán)境公益訴訟中付出了大量的人力、物力以及財力后，卻兩手空空一無所獲。若不解決這一矛盾，必將導致“零受案率”的尷尬局面長期存在。美國為我們列出了一些建議：賞金獵人制度，即國家借助公權力外的私人力量辦公，并對成功給予幫助的人以一定的獎勵。類比此制度，我國可以進行一項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，由此確定符合我國自身情況的獎勵比例，即當環(huán)境公益訴訟原告勝訴之時，其可獲得被告賠償金一定比例的金額。

我國環(huán)境公益訴訟一直未有大的起色，在司法實踐中遇到的最大以難題就是現(xiàn)行對訴訟費用的規(guī)定存在不足，不利實現(xiàn)保護環(huán)境公共利益的目的。當需求與現(xiàn)實產(chǎn)生沖突，亟須我們加快速度構建出獨立的環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則。當然這不是一個一蹴而就的過程，但筆者堅信，隨著學者們對此的豐富研究以及我國的深入實踐，以理論與實踐作為支撐，定能必然將推動我國環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。

[1]張旭東.我國現(xiàn)行訴訟費用制度的批判與重構——以國務院《訴訟費用交納辦法》為中心考察[J].西華大學學報，2007，(4).

[2]蔣朝暉.環(huán)境公益訴訟成本讓不少人望而卻步[N].中國環(huán)境報，2010-06-01.

[3]楊連專.論勝訴方的律師費用應由敗訴方承擔[J].河北法學，2002，(1).

[4]冉鵬，臧成.論我國公益訴訟費用制度的完善——以訴訟費用負擔為視角[J].山西警官高等?？茖W校學報，2015，(7).

[5]常怡.比較民事訴訟法[M].北京：中國政法大學出版社，2002：476.

[6]張穎.環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則的思考[J].法學，2013，(7).

[7]張旭東，彭源.環(huán)境民事公益訴訟費用的最佳路徑選擇[J].河北工業(yè)大學學報(社會科學版)，2016，(3).

[責任編輯:范禹寧]

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：1008-7966(2017)05-0109-03

2017-05-10

余懿臻(1992-)，女,浙江舟山人，2015級環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生。