比例原則視角下網(wǎng)約車數(shù)量管制的行政法分析

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(天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387)

比例原則視角下網(wǎng)約車數(shù)量管制的行政法分析

白瑩瑩，尚海濤

(天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387)

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》正式實(shí)施后，各地在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)對(duì)網(wǎng)約車設(shè)置了許多限制，其中數(shù)量管制成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。從行政法角度分析，各地立法文件內(nèi)容上與《行政許可法》的規(guī)定相抵觸，有不合法之嫌；對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制的合理性同樣存在不足。從比例原則的視角出發(fā)，各地政府轉(zhuǎn)變行政理念，采取“政+企”合作監(jiān)管模式，更加具有妥當(dāng)性、必要性和均衡性，更加符合網(wǎng)約車這一共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)。

網(wǎng)約車新規(guī)；數(shù)量管制；合法性；比例原則

《暫行辦法》自2016年11月1日起正式實(shí)施，而此后的實(shí)施效果如何，很大程度上取決于各地方政府制定的配套實(shí)施細(xì)則的質(zhì)量?！稌盒修k法》出臺(tái)后，各地因地制宜，紛紛發(fā)布了符合本地情況的實(shí)施細(xì)則。如針對(duì)司機(jī)和車輛牌照的戶籍，北京上海等地作出了“京人京車，滬人滬車”的規(guī)定，一些地方對(duì)網(wǎng)約車車輛的軸距、排量等方面也給出了具體限定條件。然而，對(duì)于各地陸續(xù)出臺(tái)的網(wǎng)約車細(xì)則，人們褒貶不一，其中爭(zhēng)議最大的便是北上廣等地規(guī)定各種限定條件對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制的做法。筆者認(rèn)為，這種變相地限制網(wǎng)約車數(shù)量、進(jìn)而對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行數(shù)量管制的方式，與傳統(tǒng)出租車的管制方式如出一轍，這種做法違背了共享經(jīng)濟(jì)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型發(fā)展理念，甚至存在政府“懶政”的嫌疑。從行政法的角度分析，這些措施的合法性與合理性也均待考證。

一、行政法上的數(shù)量管制

(一)數(shù)量管制的概念

要討論網(wǎng)約車的數(shù)量管制，就不得不先從在全國(guó)各地存在已久傳統(tǒng)出租車的數(shù)量管制談起。從本質(zhì)上說，數(shù)量管制是一種行政許可，即政府對(duì)不符合其所設(shè)定條件的許可申請(qǐng)人不授予許可，從而達(dá)到該許可行為的數(shù)量被控制在一定范圍內(nèi)的目的。就本文重點(diǎn)討論的出租車數(shù)量管制來說，它是指有關(guān)主管部門立足于城市公共交通發(fā)展?fàn)顩r以及消費(fèi)者的出行需求，通過設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的出租車的數(shù)量進(jìn)行控制。對(duì)出租車實(shí)行數(shù)量管制一方面緩解了城市交通擁擠問題，節(jié)省了社會(huì)資源，保證乘客能夠享受高水平的服務(wù)質(zhì)量及乘車安全；而另一方面，數(shù)量供給有限易導(dǎo)致供需不平衡，乘客打車難度增加，城市中黑車橫行。因此，是否要徹底放開出租車數(shù)量管制，無論是在實(shí)踐中還是理論上都存在較大分歧。

(二)政府對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的數(shù)量管制

在我國(guó)，作為公共交通的重要組成部分，出租車主要經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展過程：數(shù)量短缺時(shí)期——大發(fā)展時(shí)期——數(shù)量管制時(shí)期。以北京市為例，1993年對(duì)于出租車是大起大落的一年，從大發(fā)展到大發(fā)展的終結(jié)，反映的是面對(duì)出租車數(shù)量變動(dòng)引起的社會(huì)不良反應(yīng)，政府十分僵硬死板的處理方式——進(jìn)行數(shù)量管制。自1993年以來，中央和地方相繼出臺(tái)了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章和一些其他規(guī)范性文件，對(duì)出租車數(shù)量進(jìn)行規(guī)制[1]，數(shù)量管制成為了政府管理出租汽車市場(chǎng)的重要舉措。然而，隨后糟糕的實(shí)施效果表明，實(shí)踐中出租車存在的系列問題并非是實(shí)行數(shù)量管制能夠解決的。

在理論上，許多專家學(xué)者對(duì)出租車適用數(shù)量管制問題進(jìn)行了探討，形成了一些研究成果，有學(xué)者將其總結(jié)為“肯定說”、“折中說”、“否定說”三種觀點(diǎn)[2]?！翱隙ㄕf”否定了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在解決交通擁堵、環(huán)境污染等方面的能力，認(rèn)為只有政府采用數(shù)量管制等調(diào)控手段，才能更好地維護(hù)社會(huì)公共利益；“折中說”則采取中立態(tài)度，沒有直接地選擇放棄或者極力推崇數(shù)量管制的做法，而是認(rèn)為應(yīng)采取緩和的態(tài)度，放松數(shù)量管制，并試圖通過確立合理的參考指標(biāo)，建構(gòu)科學(xué)的評(píng)估機(jī)制[3]；“否定說”認(rèn)為數(shù)量管制這一規(guī)制方式本身的科學(xué)性即有待商榷，主張應(yīng)取消數(shù)量管制，并通過分析，探索出一種能夠?qū)崿F(xiàn)各方利益均達(dá)到最大化的監(jiān)管模式，提高社會(huì)生產(chǎn)效率，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。相較之下，筆者更支持“折中說”。

(三)政府對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量管制

通常情況下，試卷得分達(dá)標(biāo)良好等級(jí)的比重不允許小于74.49%。針對(duì)這一結(jié)果，專家展開反復(fù)性評(píng)定，最終保證意見的一致性。若良好等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)得分率被確定成75%，而測(cè)試的滿分是100分，那么良好等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)則要設(shè)定成75分。

上文所述是基于傳統(tǒng)出租車的理論和實(shí)踐展開的，針對(duì)網(wǎng)約車而言，理論上專門研究網(wǎng)約車數(shù)量管制的文章尚不多見，而專門的法律法規(guī)也僅限于《暫行辦法》中第13條第2款——“城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，而此條規(guī)定相比于2015年10月10日發(fā)布的網(wǎng)約車暫行辦法征求意見稿中的第13條第2款——“城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對(duì)車輛發(fā)放《道路運(yùn)輸證》”，刪除了有關(guān)網(wǎng)約車數(shù)量的相關(guān)規(guī)定。表面上看，新規(guī)的這一變化回應(yīng)了征求意見的過程中人們對(duì)數(shù)量管制的反對(duì)聲音，但筆者認(rèn)為這樣的做法并不意味著取消了網(wǎng)約車的地方數(shù)量管控，反而為地方政府對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行數(shù)量管制開了一個(gè)“口子”。實(shí)踐證明，隨后各地政府陸續(xù)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則中，數(shù)量管制的影子并不少見。

前文已述，各地政府套用傳統(tǒng)出租車的老辦法對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制未獲得人們的廣泛認(rèn)可，筆者也不敢貿(mào)然茍同。政府對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制屬于設(shè)定了一項(xiàng)行政許可，而作為一種典型的行政行為，行政許可的作出必須同時(shí)符合行政法上合法性和合理性兩方面的要求。以下筆者將就我國(guó)政府對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制是否合法、合理進(jìn)行分析。

二、網(wǎng)約車數(shù)量管制的合法性考查——基于地方立法文件的合法性分析

由于中央將設(shè)定數(shù)量管制的權(quán)力讓渡給地方政府，并未在《暫行辦法》中直接作出規(guī)定，因此,這里我們僅討論地方政府通過頒布立法文件設(shè)立網(wǎng)約車數(shù)量管制的合法性問題。我國(guó)《立法法》第96條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第97條規(guī)定的權(quán)限予以改變或撤銷：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；(五)違反法定程序的?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，由于第3項(xiàng)屬于政策性選擇問題，第4項(xiàng)的“不適當(dāng)”的概念又過于寬泛，因此應(yīng)將二者排除于第1、2、5項(xiàng)的違法情形之外，進(jìn)而可以將我國(guó)行政立法行為的合法性要件概括為：職權(quán)合法、程序合法、內(nèi)容合法[4]。職權(quán)合法，即要求行政機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定立法文件，且不能濫用自己手中的職權(quán)；程序合法是指立法文件的制定應(yīng)遵循《立法法》等程序性規(guī)定；內(nèi)容合法要求下位法不得與上位法相抵觸，法律依據(jù)正確，符合社會(huì)發(fā)展的客觀需要，正確地體現(xiàn)和協(xié)調(diào)了各種利益關(guān)系。由于篇幅有限，且結(jié)合本文論述主題，筆者未將前兩個(gè)要件作為論述重點(diǎn)，不再贅述。下面主要分析對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制的地方性立法文件在內(nèi)容上是否合法。

從《行政許可法》的角度看，對(duì)網(wǎng)約車數(shù)量實(shí)行管制，就是對(duì)申請(qǐng)加入網(wǎng)約車的司機(jī)和車輛設(shè)置了一項(xiàng)“有數(shù)量限制的行政許可”，或者稱為“行政特許”、“特別許可”[5]。與特別許可相對(duì)應(yīng)的是普通許可，我國(guó)《行政許可法》中并沒有十分明顯地對(duì)二者做出區(qū)分，但在《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》一書中，將《行政許可法》第12條第1、3、4、5項(xiàng)劃入到普通許可范圍內(nèi)，即只有第2項(xiàng)“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”屬于有數(shù)量限制的“特別許可”。依據(jù)現(xiàn)有法律框架，能否將網(wǎng)約車納入該項(xiàng)“行政特許”的范圍之內(nèi)，是存有很大爭(zhēng)議的。有論者認(rèn)為，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車一樣，占用了城市公共道路資源，屬于需要由政府進(jìn)行配置的事項(xiàng)；同時(shí)網(wǎng)約車面向社會(huì)公眾普遍開放，人們的乘車安全是政府部門不得不關(guān)心的“公共利益”，因此應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車按照第12條第2項(xiàng)對(duì)其進(jìn)行數(shù)量管制。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)忽視了網(wǎng)約車的共享經(jīng)濟(jì)特征——能夠?qū)⒋罅可鐣?huì)閑散資源聚集起來得以利用，并且對(duì)于一輛網(wǎng)約車來說，非巡游攬客的特性使其只會(huì)在接受訂單時(shí)才出現(xiàn)在道路上，對(duì)公共資源的占用率遠(yuǎn)不及傳統(tǒng)出租車高。此外，網(wǎng)約車已經(jīng)有比較成熟的技術(shù)手段，在一定程度上解決了傳統(tǒng)出租車因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的安全問題，對(duì)于社會(huì)公共利益的保護(hù)反而是一種促進(jìn)。因此，對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制不符合《行政許可法》第12條第2項(xiàng)所規(guī)定的有數(shù)量限制的特別許可的構(gòu)成要件。

另外，根據(jù)《行政許可法》第13條的規(guī)定，即使屬于第12條5種情形之一，但是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)立行政許可。根據(jù)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)約車充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，自身具有一套獨(dú)特的計(jì)價(jià)系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)、和市場(chǎng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)，政府通過事后監(jiān)管等方式即可解決其可能出現(xiàn)的問題，符合第13條規(guī)定的可以不設(shè)立行政許可的情形，理應(yīng)不再設(shè)立行政許可。因此，各地立法文件中對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制的合法性不足的原因可歸納為以下兩點(diǎn)：第一，網(wǎng)約車屬于《行政許可法》第13條規(guī)定的市場(chǎng)可以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的事項(xiàng)，政府可以不設(shè)立行政許可；第二，即使政府設(shè)立行政許可，也不能根據(jù)第12條第2項(xiàng)對(duì)其設(shè)立“行政特許”，即有數(shù)量限制的特別許可。所以，各地政府立法文件中作出的網(wǎng)約車數(shù)量管制規(guī)定與其上位法《行政許可法》的規(guī)定存在抵觸，不符合上述《立法法》中規(guī)定的內(nèi)容合法要件，此類立法文件的合法性不足。

三、網(wǎng)約車數(shù)量管制的合理性考查——基于比例原則的分析

比例原則，也被成為行政法中的“帝王條款”，其基本含義是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和適當(dāng)性手段的選擇、保障公共利益和相對(duì)人權(quán)益的均衡，如為實(shí)現(xiàn)行政目的采取的行政行為可能對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成某種不良影響時(shí)，應(yīng)將這種影響限制在盡量小的范疇和限度內(nèi)，保持二者處于適中的比例。比例原則又包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)子原則。以下以對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量監(jiān)管這一行政行為為研究對(duì)象，對(duì)這三個(gè)原則逐一展開分析。

(一)妥當(dāng)性原則

妥當(dāng)性原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)有利于其實(shí)現(xiàn)所預(yù)設(shè)的行政目的。如果該行為無助于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇其他的措施。經(jīng)筆者比較，各地的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則大都在第一條寫明了類似下面這樣的立法目的：“更好地滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益”[6]。有論者認(rèn)為各地作出對(duì)網(wǎng)約車數(shù)量管制的規(guī)定是出于實(shí)現(xiàn)“保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益”這一重要目的，因此推定該行政行為符合妥當(dāng)性原則的要求。筆者認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車的安全問題是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)槟壳皝砜?，接入平臺(tái)的網(wǎng)約車車輛問題、駕駛員的資質(zhì)問題以及事故發(fā)生后保險(xiǎn)理賠問題等都已經(jīng)可以由平臺(tái)公司通過完善的技術(shù)和商業(yè)手段解決 ，隨著網(wǎng)約車合法地位的確立，針對(duì)這一新事物的法律規(guī)制體系也將逐漸建立。

從立法者的角度來看，通過限制進(jìn)入城市出租車市場(chǎng)的網(wǎng)約車數(shù)量，既能夠保證網(wǎng)約車在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)方便社會(huì)公眾的出行，又能夠?qū)⒅s束在地方政府的可控范圍內(nèi)，減少網(wǎng)約車可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是一舉多得的好辦法。但在選擇實(shí)現(xiàn)目的的手段時(shí)，立法主體忽視了數(shù)量管制方式的弊端，欠缺對(duì)其他同樣可以實(shí)現(xiàn)目的的手段的考量。

政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行有效管理和控制的行政目標(biāo)，“大致說來，可采取的治理模式主要有三種：一是由國(guó)家作為唯一的管理主體，實(shí)行封閉性和單向度管理的國(guó)家管理模式；二是由國(guó)家與各種社會(huì)自治組織共同作為管理主體，實(shí)行半封閉和單向度的公共管理模式；三是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式，其典型特征是開放性和雙向度”[7]。政府采取數(shù)量管制這種事前許可的方式就屬于典型的第一種模式，在事前就給相對(duì)人設(shè)置許許多多的門檻，以求把將來可能發(fā)生的問題“扼殺在搖籃里”；對(duì)于第二種模式，常見的有“事中指導(dǎo)+監(jiān)管”的方式，即政府將一部分監(jiān)管權(quán)力外放給各種有資質(zhì)的的社會(huì)自治機(jī)構(gòu)，并通過與這些組織合作實(shí)現(xiàn)一部分管理權(quán)力的保留，相比第一種模式已有了一些開放性和靈活性；在第三種模式中，監(jiān)管主體范圍有了更多的擴(kuò)大，開放程度更加提高，不僅社會(huì)團(tuán)體可以作為社會(huì)治理共同體的一部分，普通公眾也可以參與進(jìn)來，貢獻(xiàn)自己的一份力量。顯然，當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全新的共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)的不斷變革正在“倒逼”政府轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新行政手段。政府對(duì)待網(wǎng)約車這一新型的共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，理應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，創(chuàng)新監(jiān)管方式，將更多的權(quán)力交給市場(chǎng)這一雙“無形的手”，擴(kuò)大治理共同體的主體范圍，讓普通民眾擁有更多話語權(quán)。筆者認(rèn)為，理想的網(wǎng)約車監(jiān)管模式應(yīng)是：政府監(jiān)管網(wǎng)約車平臺(tái)公司、平臺(tái)公司監(jiān)管網(wǎng)約車車輛和網(wǎng)約車司機(jī)，建立符合“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展方向的“政+企”網(wǎng)約車監(jiān)管新路徑[8]。

(二)必要性原則

必要性原則，又被稱為“最小損害原則”，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，必須在多種可選方式中選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的一種。因此這里就必須分析采取數(shù)量管制手段與采取“政+企”監(jiān)管手段的不同情況下，哪一種方式對(duì)行政相對(duì)人損害最小。

對(duì)于數(shù)量管制來說，雖然這種手段符合行政機(jī)關(guān)慣常的管理思路，能夠?qū)⒕W(wǎng)約車更好地置于政府的掌控之內(nèi)，但其一旦實(shí)施，其可能帶來的損害是可以明顯預(yù)知的。首先，對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制，對(duì)意欲加入網(wǎng)約車行業(yè)的司機(jī)或者車主的財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)構(gòu)成了過度限制[9]。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有使用、收益的權(quán)利，汽車屬于車主的私有財(cái)產(chǎn)，車主有權(quán)利用它進(jìn)行相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得收益。其次，勞動(dòng)權(quán)也是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，公民有權(quán)開展一系列腦力、體力勞動(dòng)，有權(quán)通過自己的勞動(dòng)獲得報(bào)酬、維持生計(jì)。因此，如若因?yàn)檐嚰⑺緳C(jī)戶籍不符合所謂的要求就不允許其在某一地域內(nèi)從事網(wǎng)約車營(yíng)業(yè)，就對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)權(quán)造成了限制。再次，通過數(shù)量管制排除了一些車輛進(jìn)入網(wǎng)約車市場(chǎng)，降低了社會(huì)閑置車輛的利用率，從而因供需不平衡導(dǎo)致公眾的出行效率有所降低，被排除的網(wǎng)約車最終還會(huì)有一部分回歸到黑車的行列中去，城市黑車橫行的社會(huì)問題依舊沒有得到處理。最后，如果對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施有數(shù)量限制的行政許可，也有可能造成“權(quán)力尋租”等腐敗問題和其他負(fù)面后果，間接對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成了損害，于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益不利。

如果采取“政+企”的監(jiān)管模式，政府以一種“守夜人”的身份出現(xiàn)在網(wǎng)約車的規(guī)制體系中，僅需通過與網(wǎng)約車平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，直接管理網(wǎng)約車平臺(tái)，進(jìn)而間接管理網(wǎng)約車。這其中對(duì)于相對(duì)人不是沒有限制，而是將這種限制其自由的權(quán)力交于市場(chǎng)去決定，由網(wǎng)約車平臺(tái)具體監(jiān)控。這種模式下，雖然網(wǎng)約車平臺(tái)承擔(dān)了更多的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)還要承擔(dān)監(jiān)管不力的法律后果，但由于網(wǎng)約車擁有天然的優(yōu)勢(shì)——互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，網(wǎng)約車平臺(tái)直接進(jìn)行監(jiān)管相比由政府進(jìn)行監(jiān)管成本更低，效果也更好。此外，為了進(jìn)行線下審核、開展培訓(xùn)等程序，企業(yè)會(huì)花費(fèi)較大的財(cái)力、人力成本，為減少企業(yè)經(jīng)濟(jì)成本的投入，政府可以適當(dāng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，對(duì)于被監(jiān)管的一方來說，在滿足基本的準(zhǔn)入條件后，司機(jī)、乘客等主體的行為就更多地受市場(chǎng)變化的影響，市場(chǎng)供需決定了其是否進(jìn)入網(wǎng)約車行列中。很明顯，相比于數(shù)量管制的方式，這種管制模式減少了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制，也避免了許多可能滋生的社會(huì)問題，是對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害更小的方式，更符合必要性的要求。

(三)均衡性原則

均衡性原則，又稱為狹義的比例原則，是指國(guó)家的限制手段不應(yīng)當(dāng)顧此失彼、得不償失，達(dá)到某種目的而損害其他更加重要、更值得保護(hù)的利益[10]。筆者認(rèn)為，相較之下，“政+企”的監(jiān)管模式更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行監(jiān)管的目的，更加符合均衡性的要求。

1.“政+企”監(jiān)管模式的運(yùn)作方式

在“政+企”監(jiān)管模式下，網(wǎng)約車平臺(tái)充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)這一重要手段，一方面接入網(wǎng)約車車輛、司機(jī)和乘客，對(duì)所有接入平臺(tái)的車輛和司機(jī)都進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審核，充分記錄接入平臺(tái)的車輛、司機(jī)和乘客的真實(shí)信息，并利用技術(shù)手段對(duì)相關(guān)主體的信息安全進(jìn)行保護(hù)；另一方面，網(wǎng)約車平臺(tái)應(yīng)與政府監(jiān)管部門相互合作，將網(wǎng)約車的基本情況、司機(jī)的基本信息和服務(wù)質(zhì)量、乘客的基本信息、乘車路線、雙方互相評(píng)價(jià)的信息等實(shí)時(shí)報(bào)備給政府監(jiān)管部門，實(shí)現(xiàn)信息共享，便捷政府部門開展數(shù)據(jù)監(jiān)控。通過政府和網(wǎng)約車平臺(tái)的合作監(jiān)管，政府不直接參與具體監(jiān)管，而是制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，交由網(wǎng)約車平臺(tái)具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，前者宏觀檢測(cè)市場(chǎng)運(yùn)行，評(píng)估監(jiān)管效果，后者則深入到網(wǎng)約車運(yùn)行的每一環(huán)節(jié)，從進(jìn)入到參與經(jīng)營(yíng)再到最終退出市場(chǎng)，網(wǎng)約車平臺(tái)不但享有監(jiān)管的權(quán)力，同樣也應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管不力的法律后果。這種“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管網(wǎng)約車”的合作監(jiān)管模式，既提高了行政行為的效率，節(jié)省了大量執(zhí)法資源，又能夠保證網(wǎng)約車在一種良好的管制體系下健康發(fā)展。

2.“政+企”監(jiān)管模式的均衡性分析

首先，“政+企”的監(jiān)管模式不再用“有數(shù)量限制的行政許可”這一門檻限制網(wǎng)約車的準(zhǔn)入，相比傳統(tǒng)的出租車的嚴(yán)格要求，門檻相對(duì)較低，更有利于網(wǎng)約車滿足乘客個(gè)性化、差異化的乘車需求，利用技術(shù)手段提升用戶體驗(yàn)，提高了服務(wù)質(zhì)量，積極地促進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在出租汽車領(lǐng)域的應(yīng)用，讓“互聯(lián)網(wǎng)+出行”更加深入人心。其次，在這種模式下，保證了網(wǎng)約車能夠繼續(xù)發(fā)揮其整合社會(huì)閑散資源、促進(jìn)資源共享的作用。在以往，由于出租車數(shù)量實(shí)行嚴(yán)格管制，一些即使欲合法進(jìn)入的人也無法參與出租車行業(yè)，導(dǎo)致大量社會(huì)閑散資源得不到利用，一些地方還大量存在著黑車市場(chǎng)，擾亂了城市交通秩序。網(wǎng)約車的合法化激活了出租車市場(chǎng)，解決了長(zhǎng)期存在如就業(yè)問題、黑車問題等社會(huì)問題，存在明顯的正面社會(huì)效應(yīng)。最后，“政+企”的監(jiān)管模式能夠很好地解決了網(wǎng)約車可能存在的因監(jiān)管不力產(chǎn)生的安全問題。因?yàn)槟壳皝砜矗尤肫脚_(tái)的網(wǎng)約車車輛問題、駕駛員的資質(zhì)問題以及事故發(fā)生后保險(xiǎn)理賠問題等都已經(jīng)可以由平臺(tái)公司通過完善的技術(shù)和商業(yè)手段解決，并且隨著網(wǎng)約車合法地位的確立，針對(duì)這一新事物的法律規(guī)制體系也將逐漸建立。在這一合理的規(guī)制體系下，網(wǎng)約車平臺(tái)按照法律法規(guī)規(guī)定實(shí)施對(duì)網(wǎng)約車的第一層直接監(jiān)管，將每一輛網(wǎng)約車的真實(shí)信息予以記錄并向政府主管部門備案，后者在宏觀層面對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行第二層間接監(jiān)管，通過這種雙重監(jiān)管將網(wǎng)約車的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。這樣一來，政府部門通過最小的執(zhí)法成本就能獲得最大的行政效益，也更加符合現(xiàn)代行政理念。綜上，在“政+企”的監(jiān)管模式下，行政手段與其要實(shí)現(xiàn)的行政目的實(shí)現(xiàn)了最大程度的價(jià)值均衡，更加符合狹義的比例原則要求。

作為“互聯(lián)網(wǎng)+出行”的代表，網(wǎng)約車的普及已經(jīng)成為不可阻擋的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。與傳統(tǒng)出租車相比，網(wǎng)約車更好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)閑散資源的充分利用，促進(jìn)了社會(huì)資源共享，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)乘客安全提供了保障。然而面對(duì)新事物，各地政府不應(yīng)強(qiáng)行套用過去死板的數(shù)量管制方式，否則將帶來牌照上漲、黑車問題難以解決、管理成本增加等負(fù)面效應(yīng)。正如一切改革一樣，放開網(wǎng)約車數(shù)量管制牽涉到多方利益，并非一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)已有多個(gè)省市將數(shù)量管制納入了本地的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則中，剛出臺(tái)不久的立法不可能在短期內(nèi)就發(fā)生變更，且已有網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)政府的立法做了積極的回應(yīng)，開始逐步停止向不符合條件的網(wǎng)約車司機(jī)派單。人們?cè)趧傞_始接觸新事物時(shí)總會(huì)表現(xiàn)出謹(jǐn)慎，就如同出租車的發(fā)展歷程一樣。但事實(shí)證明，錯(cuò)誤的政策不會(huì)被一直沿用下去，如今世界各國(guó)逐步放松出租車數(shù)量管制已是大勢(shì)所趨。因此，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的試驗(yàn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)轉(zhuǎn)變行政理念，逐步放開網(wǎng)約車數(shù)量管制，明確市場(chǎng)在網(wǎng)約車運(yùn)行過程中的主導(dǎo)性作用，通過構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估體系，對(duì)影響網(wǎng)約車運(yùn)行的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，改“堵”為“疏”，采取“政+企”的監(jiān)管模式，賦予網(wǎng)約車平臺(tái)以較大的自主，進(jìn)而更好地滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益，以最終促進(jìn)網(wǎng)約車這一共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)迸發(fā)更大的發(fā)展活力。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

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2017-05-12

白瑩瑩(1995-)，女，河南周口人，2014級(jí)法學(xué)專業(yè)學(xué)生;尚海濤(1982-),男，山東海博人，副教授。