基于地方需求的美國聯(lián)邦政府教育財(cái)政供給策略

栗玉香，馮 驍

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081）

基于地方需求的美國聯(lián)邦政府教育財(cái)政供給策略

栗玉香1，馮 驍2

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081）

美國是個(gè)典型的分權(quán)制國家，但聯(lián)邦政府基于國家利益至上理念，在基礎(chǔ)教育中扮演著越來越重要的角色。聯(lián)邦政府如何在不改變美國地方自治的制度下，有效實(shí)施聯(lián)邦政府的教育財(cái)政策略是值得研究的問題。通過尊重地方教育自治歷史和憲政需求的教育干預(yù)策略，尊重地方財(cái)政需求的財(cái)政撥款策略，以及基于地方教育績效問責(zé)的財(cái)政誘導(dǎo)策略的實(shí)施，美國聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策的執(zhí)行機(jī)制不斷完善。通過對上述問題進(jìn)行研究，期望為我國中央政府提高教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金績效提供有益啟示。

地方自治與財(cái)政分權(quán)；聯(lián)邦政府與國家利益；績效問責(zé)與財(cái)政誘導(dǎo)

美國是個(gè)分權(quán)制國家，教育分權(quán)、財(cái)政分權(quán)皆源于政治的分權(quán)。但聯(lián)邦政府基于國家利益至上理念，在基礎(chǔ)教育作為全國性公共產(chǎn)品進(jìn)行供給方面扮演著越來越重要的角色，并取得明顯的成效。聯(lián)邦政府如何在不改變美國地方教育自治和財(cái)政分權(quán)的制度下，有效實(shí)施聯(lián)邦政府的教育財(cái)政供給策略呢？尊重地方教育自治歷史和憲政需求的教育干預(yù)策略，尊重地方財(cái)政需求的財(cái)政撥款策略，以及基于地方教育績效問責(zé)的財(cái)政誘導(dǎo)策略等，在一定程度上提供了問題的答案。

一、尊重地方教育自治歷史和憲政要求的聯(lián)邦政府教育干預(yù)策略

地方教育自治是由美國教育產(chǎn)生和發(fā)展的歷史決定的，即使作為美國建國基礎(chǔ)的《聯(lián)邦憲法》也沒有涉及公共教育。《聯(lián)邦憲法》第十條規(guī)定，“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給相應(yīng)各州人民行使”[1]。美國50個(gè)州有50個(gè)不同的州教育系統(tǒng)，每個(gè)州的內(nèi)部又有很多不同的地方學(xué)校教育系統(tǒng)，全國有16900個(gè)學(xué)區(qū)，每個(gè)學(xué)區(qū)都有自己的運(yùn)作理念和目標(biāo)。在美國，公共教育雖然主要是州和地方政府的職責(zé)，但教育作為國家利益所在，聯(lián)邦政府并不漠視或無所作為。聯(lián)邦政府在尊重地方教育自治歷史和憲政要求下，通過編制聯(lián)邦補(bǔ)助法案、執(zhí)行聯(lián)邦關(guān)于保障民權(quán)及保護(hù)隱私的教育法案等政策和措施，從而實(shí)現(xiàn)對公共教育進(jìn)行干預(yù)和有效供給的目的。

（一）聯(lián)邦政府對公共教育的干預(yù)基于憲法的“福利條款”

“福利條款”即《聯(lián)邦憲法》第一條第八款。根據(jù)該條款，國會有權(quán)基于公共利益和廣泛的社會目的行使征稅權(quán)，而教育一直是聯(lián)邦政府關(guān)注的目標(biāo)之一。盡管第一條并未明確強(qiáng)調(diào)教育，但根據(jù)該條款，聯(lián)邦政府有足夠的理由動用稅收資金支持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)和教育項(xiàng)目的實(shí)施，并且基于民眾福利出臺教育法案。不過，美國建國后很長一段時(shí)間，聯(lián)邦政府對公共教育的干預(yù)并不多，公共教育財(cái)政支出在教育財(cái)政支出中的比重也比較低。20世紀(jì)20年代到二戰(zhàn)結(jié)束，聯(lián)邦政府的教育支出占比僅從0.3%上升到1.4%[2]。在這一時(shí)期，美國公共基礎(chǔ)教育基本屬于地方政府控制。但20世紀(jì)60年代以后，隨著美國民權(quán)運(yùn)動的興起以及美國70年代經(jīng)濟(jì)滯脹的出現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府通過了一系列的法案來保障每一個(gè)美國公民接受教育的權(quán)利，只要是美國公民，無論是白人還是黑人，無論是男性還是女性，無論是當(dāng)?shù)鼐用?、西班牙裔還是其他種族，無論是居住在富裕地區(qū)還是貧窮地區(qū)，都有權(quán)接受政府提供的義務(wù)教育，都有通過教育以及培訓(xùn)獲得工作的機(jī)會，進(jìn)而獲得維持生計(jì)的經(jīng)濟(jì)收入。如1965年聯(lián)邦政府頒發(fā)的《中小學(xué)教育法》（Elementary and Secondary Education Act）、《高等教育法》，1966年的《兒童營養(yǎng)法》《成人教育法》，1968年的《教育總則法》（General Provision of Education Act）、《職業(yè)教育法案》，1974年的《特殊教育項(xiàng)目法案》《社區(qū)學(xué)校法》，1975年的《所有殘障兒童教育法》《啟智教育法》，聯(lián)邦政府通過大規(guī)模補(bǔ)助教育的法案，聯(lián)邦資助從單項(xiàng)到全面，從高等教育到各級各類教育，掃除了美國公民在種族、宗教、地域、性別等方面接受教育的障礙，聯(lián)邦政府干預(yù)教育的策略與美國人民福利獲得的需求緊密相連。進(jìn)入21世紀(jì)后，小布什政府頒布的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案（No Child Left Behind，NCLB）、奧巴馬政府的《讓每個(gè)孩子都成功》（Every Student Succeeds Act），再次基于美國公民的福祉，為每一個(gè)受教育者提供公平、優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。2017年，聯(lián)邦政府干預(yù)教育的財(cái)政資金達(dá)694億美元[3]，占美國公共教育財(cái)政撥款的10%，是二戰(zhàn)后聯(lián)邦教育撥款占比的10倍。

（二）聯(lián)邦政府基于國家利益至上的擇機(jī)教育干預(yù)抉擇

頒布于1958年的《國防教育法》是在蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星之后，美國聯(lián)邦政府作出教育事關(guān)國家安全的判斷后，從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，大規(guī)模動用財(cái)政資金資助、干預(yù)公共教育的例證。出于國家利益和國家安全考慮，聯(lián)邦政府向公立中小學(xué)的財(cái)政資助總額由1945年的0.4億美元漲到1959年的1.75億美元，1965年又增至2億多美元，聯(lián)邦教育投入占公立中小學(xué)財(cái)政收入的比例由1.4%猛增至7.9%[4]。1965年，國會通過的《初等和中等教育法》，確立了聯(lián)邦政府基礎(chǔ)教育財(cái)政補(bǔ)助資金的性質(zhì)、類型、接受機(jī)關(guān)和撥款計(jì)算模型、使用范圍等，聯(lián)邦政府對公共教育的財(cái)政資助實(shí)現(xiàn)了制度化和規(guī)范化[5]。2008年世界金融危機(jī)之后，美國聯(lián)邦政府為應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)和保證國家經(jīng)濟(jì)安全，及時(shí)出臺并實(shí)施了《2009美國復(fù)蘇與再投資法案》（American Recovry and Reinvestment Act），在教育領(lǐng)域聯(lián)邦政府投入1000多億美元，對公共教育進(jìn)行干預(yù)，并對這一計(jì)劃的具體實(shí)施步驟和取得的效果進(jìn)行評估，如大規(guī)模的升級學(xué)校硬件設(shè)施，創(chuàng)造21世紀(jì)的學(xué)校，提高教育技術(shù)水平和開發(fā)教學(xué)軟件資源，提高教師工資以及實(shí)施高質(zhì)量的師資培訓(xùn)，通過增加獎學(xué)金，為低收入群體和特殊教育提供資金支持。

（三）聯(lián)邦政府對教育的干預(yù)與地方教育自治存在博弈，教育地方自治的傳統(tǒng)沒有根本性的改變

教育地方自治是美國教育的傳統(tǒng)，地方政府希望通過教育自治保留和傳承地方文化傳統(tǒng)，滿足地方居民對教育的需求，形成地方教育特色。在美國公共教育的發(fā)展過程中，教育的地方自治的確也給地方教育管理的靈活性、教育創(chuàng)新提供了較大的空間，同時(shí)也成為美國公共教育改革和發(fā)展的動力。追溯美國教育改革和發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，美國歷次大規(guī)模的教育改革運(yùn)動路徑是：從個(gè)別州的學(xué)區(qū)開始，為滿足居民需求進(jìn)行教育改革或創(chuàng)新→多個(gè)學(xué)區(qū)學(xué)習(xí)與范圍的擴(kuò)展→州政府在州內(nèi)學(xué)區(qū)推廣→多個(gè)州的學(xué)習(xí)和推廣→全國教育改革運(yùn)動。從奧茨的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋，地方教育自治即公共教育是俱樂部型的公共產(chǎn)品，每個(gè)學(xué)區(qū)居民對公共教育的需求大致相同，選擇居住地的同時(shí)也認(rèn)可了當(dāng)?shù)氐墓步逃?。從制度?jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論看，地方教育自治也使得美國教育政策的改革成本較低。因此，在地方教育自治與聯(lián)邦政府對教育干預(yù)的博弈中，盡管聯(lián)邦政府以教育的國家利益至上法案和財(cái)政支出優(yōu)勢施加影響，但聯(lián)邦政府是在充分尊重地方自治和憲法需求的前提下進(jìn)行教育干預(yù)的，教育地方自治的傳統(tǒng)并沒有根本性的改變。國內(nèi)一些學(xué)者基于20世紀(jì)80年代以來美國一系列全國性教育改革運(yùn)動中聯(lián)邦政府作用進(jìn)行了研究，得出“美國公共教育管理呈現(xiàn)中央集權(quán)取向”的結(jié)論，可以說是缺乏審慎思考的判斷。

二、尊重地方財(cái)政需求的聯(lián)邦政府教育財(cái)政撥款策略

（一）聯(lián)邦政府厘清地方政府的教育事權(quán)和其擁有的財(cái)權(quán)

基于事權(quán)的財(cái)政分權(quán)是美國財(cái)政的基本體制。美國以地方為主自治和自主管理公共教育事務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)來源于地方財(cái)產(chǎn)稅，由于財(cái)產(chǎn)稅有比較穩(wěn)定的稅基，地方公共教育經(jīng)費(fèi)就獲得了穩(wěn)定收入。21世紀(jì)以來，雖然地方政府教育經(jīng)費(fèi)支出比重有所下降，1989—1990年公立初中等教育中地方資金占總收入的55%，2001—2002年下降到44%[6]，2003年下降到42.8%。但財(cái)產(chǎn)稅依然是地方政府最大的教育經(jīng)費(fèi)收入來源。不過，伴隨著美國社會對教育公平政策內(nèi)涵理解的不斷擴(kuò)展，即要求公共教育由入學(xué)機(jī)會公平到獲得教育結(jié)果公平，從人人有學(xué)上到人人都成功，公眾對公共教育財(cái)政投入的需求也在不斷增長。2002年，全美公立中小學(xué)教育開支約3580億美元，2003年增長到4400億美元，2014年美國的資本性教育支出在2013年基礎(chǔ)上又增長1000億美元。公立學(xué)校的教育支出無論對于當(dāng)?shù)卣€是州政府而言，都毫無疑問是最大的預(yù)算支出項(xiàng)目。

地方政府教育財(cái)政壓力的不斷增大，使州和聯(lián)邦政府教育轉(zhuǎn)移支付的作用不斷凸顯。因?yàn)榈胤秸且詫W(xué)區(qū)為單位獲得教育財(cái)政收入來支持公共教育的，但各學(xué)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、居民富足程度差別很大，導(dǎo)致各學(xué)區(qū)財(cái)產(chǎn)稅稅基差別較大，富裕的學(xué)區(qū)與貧困學(xué)區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)差異也較大。有學(xué)者利用2001年美國新澤西州各學(xué)區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)和人均應(yīng)稅的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行線性回歸分析，結(jié)果表明，各學(xué)區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)與其學(xué)區(qū)的富裕程度明顯正相關(guān)[7]。學(xué)區(qū)間生均教育經(jīng)費(fèi)差異引發(fā)了美國大多數(shù)州的教育財(cái)政訴訟案，貧困學(xué)區(qū)的學(xué)生家長及社會組織要求州政府承擔(dān)更多的教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，改變教育經(jīng)費(fèi)的撥款模式，均等學(xué)區(qū)間公共教育資源配置的差異。

州政府為促進(jìn)公共教育財(cái)政公平采取了積極的政策。例如，為保障州內(nèi)學(xué)區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)的均衡，州政府確定全州生均經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)水平，并要求當(dāng)?shù)赝ㄟ^最低的財(cái)產(chǎn)稅率，地方政府提供基礎(chǔ)費(fèi)用的一部分，比如，州內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)為3000美元，州政府要求當(dāng)?shù)卣ㄟ^最低的財(cái)產(chǎn)稅率，比如1%，地方政府提供該費(fèi)用的一部分[8]，其余由州政府撥款[9]。當(dāng)然，也有州政府全額承擔(dān)學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的，比如夏威夷州，但這在美國是特例，因?yàn)橄耐闹葜挥幸粋€(gè)學(xué)區(qū)。1989—1990年預(yù)算年度中州的撥款已經(jīng)達(dá)到47.2%，州對學(xué)區(qū)的撥款已超出學(xué)區(qū)由財(cái)產(chǎn)稅支撐的46.7%的比例了[10]。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，2013年美國公立中小學(xué)校經(jīng)費(fèi)為6037億美元，雖然來自州政府的（2731億美元）比例跌至45.2%，低于來自地方政府的投入（2747億美元）比例45.5%，但來自聯(lián)邦政府的投入（559億美元）比例提高到9.3%，州和聯(lián)邦政府開始在公共基礎(chǔ)教育財(cái)政投入中承擔(dān)了主要的角色。

（二）聯(lián)邦政府實(shí)施教育專項(xiàng)撥款策略

聯(lián)邦政府對公共教育的投入基本屬于專項(xiàng)撥款，雖經(jīng)多次改革，但基本性質(zhì)并沒有改變。聯(lián)邦政府干預(yù)是出于國家教育利益考慮，21世紀(jì)以來，聯(lián)邦政府的干預(yù)考慮的是“通過促進(jìn)教育卓越和保證教育機(jī)會公平、為提高學(xué)生成就以及參與全球化競爭做好準(zhǔn)備”。聯(lián)邦政府教育預(yù)算撥款分為永久授權(quán)撥款（類似中國的法定支出，比如，生均教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的指標(biāo)）和自由裁量權(quán)撥款（即每年需要與其他政府部門預(yù)算競爭）兩種。聯(lián)邦教育部自由裁量的預(yù)算權(quán)位于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的第三位，僅次于國防部及健康和人力服務(wù)部，聯(lián)邦教育部在部門預(yù)算競爭中處于較為強(qiáng)勢的地位。教育部的中小學(xué)項(xiàng)目每年服務(wù)將近15000多個(gè)學(xué)區(qū)和在99000所公立學(xué)校、34000所私立學(xué)校就讀的大約5600萬學(xué)生。在不同時(shí)期聯(lián)邦政府實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目、人群的專項(xiàng)財(cái)政資助。比如，20世紀(jì)60年代至80年代中期，聯(lián)邦政府為改善全國學(xué)校中貧困、增加低學(xué)業(yè)成就學(xué)生的受教育機(jī)會和促進(jìn)教育機(jī)會公平，“Title I”就是最具代表性的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。在這一時(shí)期，聯(lián)邦政府專門用于支持特定方面教育的財(cái)政撥款，即教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多達(dá)上百個(gè)，分屬于聯(lián)邦不同的政府部門，比如健康和人力服務(wù)部的“啟智項(xiàng)目”和農(nóng)業(yè)部的“學(xué)校午餐項(xiàng)目”。

（三）聯(lián)邦政府的教育撥款是彌補(bǔ)而不是替代

聯(lián)邦政府的教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦教育政策目標(biāo)過程中，發(fā)揮了積極的作用，但分散的教育財(cái)政專項(xiàng)資金也直接影響了教育財(cái)政政策執(zhí)行的整體效果，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大，而學(xué)生學(xué)業(yè)成績不能同比提高甚至出現(xiàn)下降，改革聯(lián)邦教育撥款方式的呼聲不斷高漲。聯(lián)邦政府《1981年綜合預(yù)算調(diào)整法》和《教育鞏固與促進(jìn)法案》改革了聯(lián)邦政府的撥款方式，合并了以前分散式教育專項(xiàng)資金項(xiàng)目，一部分教育專項(xiàng)資金由國會授權(quán)成為永久性撥款項(xiàng)目。此后，聯(lián)邦政府教育財(cái)政撥款方式經(jīng)過多次改革，基本形成了一般撥款、綜合性撥款和專項(xiàng)撥款三種形式。盡管聯(lián)邦政府用于教育的一般撥款、綜合性撥款賦予了州和地方政府使用資金的自由裁量權(quán)，但聯(lián)邦政府仍然確定了資金的大致使用范圍，仍然帶有專項(xiàng)資金性質(zhì)，只不過給了州和地方政府較大范圍使用專項(xiàng)資金的權(quán)力。因?yàn)椋?lián)邦政府教育撥款的性質(zhì)是彌補(bǔ)而不是替代，負(fù)有特定的政策目標(biāo)，至于解決生均教育經(jīng)費(fèi)差異問題，完全是州和地方政府的財(cái)政責(zé)任。這是美國教育財(cái)政分權(quán)體制的典型特征，而且至今也沒有從根本上改變。

三、基于地方教育績效責(zé)任的聯(lián)邦政府財(cái)政誘導(dǎo)策略

績效問責(zé)源于美國20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動。1993年，國會通過《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance Results Act，GPRA），要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)建立明確的績效目標(biāo)，在績效目標(biāo)與所計(jì)量的結(jié)果之間建立起清晰的聯(lián)系，并在新的預(yù)算撥款之前向國會報(bào)告是否達(dá)成了績效目標(biāo)[11]。政府績效問責(zé)的推行很快波及公共教育領(lǐng)域，教育績效問責(zé)也開始興起。

1994年，聯(lián)邦政府頒布了《2000年目標(biāo):美國教育法案》，州政府教育績效問責(zé)制度開始建立。2002年，《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案開始在全國推行教育績效問責(zé)[11]。這是第一次將財(cái)政資金與學(xué)業(yè)成績聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)根據(jù)學(xué)校完成目標(biāo)的情況以及績效問責(zé)的結(jié)果進(jìn)行財(cái)政資金的分配[12]。

從財(cái)政學(xué)視野看，教育績效問責(zé)就是，花錢辦事情，并且把事情辦好。通俗地講，聯(lián)邦政府教育績效問責(zé)的財(cái)政誘導(dǎo)，就是拿錢買績效。聯(lián)邦政府以財(cái)政資金資助為“誘餌”，誘導(dǎo)州與地方政府參與執(zhí)行聯(lián)邦政府績效問責(zé)的教育政策，根據(jù)教育績效問責(zé)的結(jié)果給予不同程度的獎懲和干預(yù)。由此可見，財(cái)政誘導(dǎo)是聯(lián)邦政府基于地方教育績效的財(cái)政供給策略。

2002年實(shí)施的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案明確規(guī)定，各州要按照其設(shè)立的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和問責(zé)，對達(dá)不到目標(biāo)的學(xué)校，聯(lián)邦政府將采取相應(yīng)的干預(yù)措施[13]。當(dāng)然，2009年，奧巴馬政府改進(jìn)了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案中過度評估與績效責(zé)任體系。2009年之后，聯(lián)邦政府大力資助特許學(xué)校計(jì)劃，鼓勵創(chuàng)辦更多成功的特許學(xué)校。新增的特許學(xué)校投資基本限定在改進(jìn)特許學(xué)?？冃ж?zé)任體系、干預(yù)舉步維艱的特許學(xué)校、定期關(guān)閉低績效的特許學(xué)校上。但無論如何，在美國教育分權(quán)的管理體制下，在公共教育主要是州和地方政府事務(wù)的前提下，聯(lián)邦政府如何基于國家利益至上的理念以及地方教育自主的現(xiàn)實(shí)，有效實(shí)施教育績效問責(zé)是其必須面對的問題。為此，聯(lián)邦政府推行了以財(cái)政誘導(dǎo)策略為主輔之以協(xié)商談判策略、賦予地方自由裁量權(quán)策略以及如教學(xué)與評價(jià)分離、評估信息公開、市場和社會廣泛參與的保障政策。

（一）聯(lián)邦政府基于地方教育績效問責(zé)的財(cái)政誘導(dǎo)策略

作為有利于全國教育改革和發(fā)展的政策，聯(lián)邦政府是完全可以以國家利益至上為由強(qiáng)制推進(jìn)教育績效問責(zé)的。但聯(lián)邦政府并未如此行動，而是基于地方教育績效問責(zé)要求，采用了以財(cái)政誘導(dǎo)為主輔以其他策略的教育財(cái)政供給策略束。這是在充分尊重地方自治和自主權(quán)下做出的選擇。

1.協(xié)商談判策略：聯(lián)邦憲法并沒有直接授權(quán)給聯(lián)邦政府干預(yù)教育的權(quán)力，美國分權(quán)的政治體制決定了聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間不是上下級政府的隸屬關(guān)系，聯(lián)邦政府的政策執(zhí)行更多需要通過協(xié)商談判、財(cái)政支出博弈來實(shí)施。實(shí)踐也證明了協(xié)商談判策略是明智的選擇。事實(shí)上，《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案在推行期間就曾遭遇到一些州不同程度的抵制。比如在2004—2006年，夏威夷州為捍衛(wèi)獨(dú)立的教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，曾宣稱不要聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)資助，弗吉尼亞州和猶他州也通過州議會的立法拒絕按聯(lián)邦政府的意志實(shí)施教育改革[14]。由此看來，聯(lián)邦政府強(qiáng)制推行教育績效問責(zé)之路是非常困難的。

2.財(cái)政誘導(dǎo)策略：美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣存在不平衡問題，不同的州和學(xué)區(qū)教育財(cái)政的支付能力也同樣存在差異。比如，1999—2000年，阿拉斯加州、亞拉巴馬州、路易斯安那州、新墨西哥州、北達(dá)科他州、南達(dá)科他州、密西西比州等，聯(lián)邦教育撥款占州教育經(jīng)費(fèi)支出均超過了10%以上[12]。2009年，聯(lián)邦政府推出包括了大量的教育投資項(xiàng)目的“刺激經(jīng)濟(jì)”計(jì)劃。比如，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《2009美國復(fù)興與再投資法案》，當(dāng)時(shí)計(jì)劃將1150億美元直接補(bǔ)助教育系統(tǒng)。對州和學(xué)區(qū)政府而言，聯(lián)邦政府高額的教育撥款具有極大的誘惑力。同時(shí)，從學(xué)區(qū)居民的教育需求來看，使孩子獲得高質(zhì)量的教育和高水平的學(xué)業(yè)成績是共同的愿望，這在一定程度上也對州和地方政府形成了一定的政治壓力。這些因素構(gòu)成了州與地方政府對聯(lián)邦政府的財(cái)政依賴，也是聯(lián)邦政府實(shí)施財(cái)政誘導(dǎo)的基礎(chǔ)。

3.自由裁量權(quán)策略：自由裁量權(quán)主要是強(qiáng)調(diào)州與地方政府在使用聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)時(shí)的自主權(quán)。由于州和地方政府對教育撥款使用方向、項(xiàng)目的實(shí)際需求存在差異，擁有一定的自由裁量權(quán)可以使州和地方政府更靈活使用聯(lián)邦教育撥款來解決實(shí)際問題。因此，聯(lián)邦政府賦予州和地方政府使用資金自主權(quán)恰恰滿足了這一需求。比如，1994年的《2000年目標(biāo)：美國教育法案》規(guī)定，州、學(xué)區(qū)、學(xué)校可以靈活使用聯(lián)邦政府提供的資金；2001年的《州和地方資金轉(zhuǎn)移法案》允許州和地方無須批準(zhǔn)便可以轉(zhuǎn)移不超過50%的聯(lián)邦資金[15]。

（二）聯(lián)邦政府保障財(cái)政誘導(dǎo)策略實(shí)施的政策

聯(lián)邦政府實(shí)施的財(cái)政誘導(dǎo)策略賦予州和地方政府使用教育撥款較大的自主權(quán)，會不會出現(xiàn)挪用、擠占、浪費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)的問題？聯(lián)邦政府為保證財(cái)政誘導(dǎo)策略中的教育撥款有效使用，實(shí)施了相應(yīng)的政策。

1.實(shí)施教學(xué)與評價(jià)分離，保證教育績效評估的客觀性。美國聯(lián)邦政府實(shí)施的教育績效問責(zé)，不是上級政府對下級政府、政府對學(xué)校的教學(xué)檢查，而是由多個(gè)績效問責(zé)主體參與的活動。政府、企業(yè)、社會組織、公民組織乃至公民個(gè)人都是問責(zé)的主體。因?yàn)楣步逃窃诨{稅人的錢，作為納稅人有權(quán)利知曉和監(jiān)督財(cái)政資金的使用方向及結(jié)果。績效問責(zé)由三個(gè)部分組成：標(biāo)準(zhǔn)、評估、獎懲或干預(yù)。在績效問責(zé)體系中：一是績效標(biāo)準(zhǔn)由政府、民間組織或研究機(jī)構(gòu)共同制定。比如，2010年發(fā)布的《共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)》是由州首席教育官理事會（Council of Chief State School Officers）和該協(xié)會“最佳實(shí)踐中心”共同開發(fā)[16]。二是績效評估系統(tǒng)由政府委托民間機(jī)構(gòu)開發(fā)。比如，2010年10月，聯(lián)邦政府開始為“更智能平衡評價(jià)聯(lián)盟”開發(fā)與《共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)》相匹配的綜合評價(jià)系統(tǒng)提供了額度達(dá) 1.6億美元的發(fā)展基金[17]。三是學(xué)生學(xué)業(yè)成績測定是通過社會化考試的方式來實(shí)施的。

2.公開教育績效評估信息，以便公眾監(jiān)督。信息公開是監(jiān)督的前提，州、學(xué)區(qū)、學(xué)校定期公開教育績效的相關(guān)信息，比如，“呈送對象清晰，呈現(xiàn)信息全面”的年度績效報(bào)告[18]。教育績效報(bào)告是州、學(xué)區(qū)、學(xué)校對社會承諾的回應(yīng)，這些回應(yīng)必須考慮公眾關(guān)注的關(guān)鍵信息，比如，績效目標(biāo)，學(xué)生實(shí)際學(xué)業(yè)成績，學(xué)校的努力、差距縮小程度等信息[19]。信息公開可以通過多種方式，比如網(wǎng)絡(luò)、公告、傳單、家長會議等，最大限度地方便公眾獲取這些信息，以利于更好地監(jiān)督。

3.鼓勵市場和社會參與，倒逼地方政府有效使用聯(lián)邦教育撥款。聯(lián)邦政府為提高教育撥款使用績效，賦予學(xué)生家長更多選擇學(xué)校的權(quán)利，學(xué)生可以參與到教育券計(jì)劃、特許學(xué)校計(jì)劃之中，自由擇校。這些計(jì)劃本身是“錢隨人走”，地方政府不僅要滿足學(xué)生家長的這些需求，而且還要負(fù)擔(dān)由此而帶來的相關(guān)費(fèi)用。這樣就迫使地方政府及學(xué)校必須不斷提高辦學(xué)績效，否則，原來的公立學(xué)校就會面臨關(guān)門或者被政府選定的教育公司接管而成為特許學(xué)校，地方政府不僅獲得聯(lián)邦政府資助的教育經(jīng)費(fèi)減少，還要額外承擔(dān)因教育失敗而帶來的經(jīng)費(fèi)支出。

四、啟示

美國聯(lián)邦政府教育撥款與我國中央政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金性質(zhì)類似。聯(lián)邦政府基于地方需求的教育財(cái)政供給策略，能夠在教育績效問責(zé)政策實(shí)施中發(fā)揮作用是由多方面因素綜合影響的結(jié)果。其中一個(gè)重要的原因是美國聯(lián)邦政府在沒有改變并充分利用地方教育自治傳統(tǒng)、財(cái)政分權(quán)體制的優(yōu)勢下，實(shí)現(xiàn)了國家教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。我國基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)制，在“以縣為主，省級統(tǒng)籌”的教育財(cái)政管理體制下，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來源主要是地方政府財(cái)政供給和中央政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款兩個(gè)部分，這點(diǎn)和美國相似，只不過我國強(qiáng)調(diào)的是地方政府基礎(chǔ)教育的自主權(quán)，美國注重的是地方政府基礎(chǔ)教育自治權(quán)。美國聯(lián)邦政府基于地方需求的教育財(cái)政供給策略為我國提供的啟示在于：

一是尊重地方政府基礎(chǔ)教育管理自主權(quán)，尤其是中央政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用自主權(quán)。因?yàn)槲覈A(chǔ)教育存在不均衡的發(fā)展態(tài)勢，不同省份的地方政府面臨的實(shí)際教育經(jīng)費(fèi)需求存在著差異，尊重地方政府教育管理自主權(quán)可以更好地滿足區(qū)域內(nèi)公眾教育需要。因?yàn)?，從教育作為公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給來看，地方政府相比中央政府更能夠了解公眾教育實(shí)際需求。

二是尊重已有法律規(guī)范，明確中央政府和地方政府的責(zé)任邊界。中央與地方政府的政治責(zé)任邊界越清晰，社會政策效果越明顯。紐約大學(xué)的Saad Gulzar和獨(dú)立學(xué)者Benjamin J.Pasquale的相關(guān)研究證明，政治責(zé)任的邊界劃分對于政策結(jié)果具有重要意義，如果政客無法通過付出努力賺取相應(yīng)的政治資本，就不會有動力去督促官員工作[20]。我國基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制規(guī)定了中央與地方政府教育經(jīng)費(fèi)供給責(zé)任，中央政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是建立在地方政府財(cái)政努力的基礎(chǔ)之上的。中央政府教育撥款是補(bǔ)助而不是替代，地方政府基礎(chǔ)教育財(cái)政供給責(zé)任是不容推卸的，必須從根本上消除等、靠、要的思想。

三是激發(fā)地方政府教育供給的創(chuàng)新性、避免用單一模式或中央行政命令提供教育財(cái)政供給。中央政府要加強(qiáng)教育財(cái)政供給的針對性，避免出力不討好，同時(shí)也要避免“中央點(diǎn)菜、地方買單”的問題。中央政府在不斷加大對地方政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，也要不斷強(qiáng)化教育財(cái)政支出的績效問責(zé)，強(qiáng)化地方政府以“辦人民滿意的教育”為績效導(dǎo)向，發(fā)揮教育管理過程中的創(chuàng)新性，構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動的地方基層教育財(cái)政管理模式。

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編輯 張志強(qiáng)

張慧敏

G40

：A

：1007-905X（2017）03-0113-06

2016-11-15

北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基地重點(diǎn)項(xiàng)目（10AbJG383）

1.栗玉香，女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事教育經(jīng)濟(jì)、教育財(cái)政及政府經(jīng)濟(jì)研究；2.馮驍，男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事政府經(jīng)濟(jì)及教育稅收研究。